楊濤等：違法建筑行政賠償爭議問題的厘清

作者簡介：楊濤，貴州省人民檢察院第七檢察部主任；翁武華，貴州省黔南布依族苗族自治州人民檢察院黨組成員、副檢察長；李可眉，貴州省高級人民法院民二庭副庭長。文章來源：《中國檢察官》雜志2025年7月（經(jīng)典案例版），轉自中國檢察官公號。注釋及參考文獻已略，引用請以原文為準。

摘要

人民法院行政審判部門在行政機關未認定違法建筑的情況下，可以依據(jù)案件事實直接認定為違法建筑。對于安置補償方案明確給予違法建筑補償?shù)模瑧诜治銎涫欠穹闲姓r償構成要件基礎上，確定適用賠償不低于補償原則給予相應賠償金額。法檢兩院為促進案件實質(zhì)性化解，可以通過制發(fā)檢察建議、司法建議的形式，加強與行政機關的溝通協(xié)作，共同對申請人開展息訴罷訪工作，督促行政機關自我糾錯，實現(xiàn)案件辦理三個效果的有機統(tǒng)一。

一、基本案情及辦案過程

劉某某在貴州省某區(qū)某鎮(zhèn)集體土地上有兩處房屋，一處面積為287.94平方米（以下簡稱“第1處”）并辦理了相應建房手續(xù)；另一處面積為1319.53平方米（以下簡稱“第2處”）但未辦理任何建房手續(xù)。2016年8月，某區(qū)政府啟動棚戶區(qū)改造項目，并發(fā)布《安置補償方案》，該方案規(guī)定對不符合建房條件的房屋（含外來戶建房）根據(jù)不同修建年限給予一定的工料補償。劉某某的兩處房屋均在征收范圍內(nèi)，其中第1處房屋簽訂征收補償協(xié)議并領取相應補償金；第2處房屋因長期未達成協(xié)議被鎮(zhèn)政府強制拆除。劉某某對強拆行為不服，以鎮(zhèn)政府為被告向甲區(qū)法院提起行政訴訟，人民法院經(jīng)過判決確認鎮(zhèn)政府的強拆行為違法。之后，劉某某又向甲區(qū)法院提起行政賠償訴訟，要求鎮(zhèn)政府賠償因強拆行為造成的經(jīng)濟損失。一審法院以案涉房屋為違法建筑為由只賠償其室內(nèi)物品損失2萬元，對其他損失訴請未予支持。劉某某不服提起上訴、申請再審均被駁回后，劉某某向某市檢察院申請監(jiān)督，市檢察院經(jīng)審查認為法院賠償判決錯誤，遂向貴州省檢察院提請抗訴。

為開展案件實質(zhì)性化解工作，省檢察院行政檢察部門與省法院行政庭召開溝通協(xié)調(diào)會，明確由省法院制發(fā)司法建議，省檢察院制發(fā)檢察建議，共同督促某區(qū)政府按照安置補償方案規(guī)定的補償標準落實案涉房屋的賠償問題。司法建議和檢察建議制發(fā)后，鎮(zhèn)政府及時向區(qū)政府報告，某區(qū)政府主動自我糾錯，召開專題會議同意給予劉某某賠償金26.3906萬元。劉某某向省檢察院提交了書面撤回監(jiān)督申請書，省檢察院對案件作出終結審查決定，案件爭議最終得以實質(zhì)性化解。

二、行政審判部門有權認定違法建筑

本案中，關于人民法院行政審判部門在行政機關未認定違法建筑的情況下，直接認定為違法建筑是否合法。有的認為，違法建筑的認定，屬于行政機關的職權范圍，人民法院行政審判部門在相關行政機關未予認定的情況下直接認定案涉房屋為違法建筑，屬于超越職權的審判行為，應提出監(jiān)督意見予以糾正。但筆者認為，人民法院行政審判部門在審理行政賠償案件中，直接對違法建筑予以認定具有一定的合理性。

（一）違法建筑的認定應綜合考慮各種因素

從違法建筑類型來看，違法建筑分為程序違建和實質(zhì)違建，在理論上程序違建是指該建筑物并未妨礙都市計劃，建設者得依一定程序申領建筑執(zhí)照；實質(zhì)違建是指建筑物無從依程序補正使其變?yōu)楹戏ǖ慕ㄖ铩＿`法建筑的產(chǎn)生有其多方面原因，不能單純以違反法律、法規(guī)規(guī)定進行建設就認定，一方面修建年限是判斷違法建筑的重要因素，我國在1984年國務院制定的《城市規(guī)劃條例》中首次明確規(guī)定了違法建筑的概念（當時用的是違章建筑這一概念），因此，按照行政法從舊兼從輕，有利于當事人原則，在認定違法建筑中，要充分考慮歷史因素，在1984年1月5日之前修建的房屋就不能認定為違法建筑。另一方面當事人基于相應承諾，如招商引資、征收協(xié)議村集體村民代表大會的決議等產(chǎn)生信賴利益而修建的房屋，也不能一律認定為違法建筑。如按照征收補償協(xié)議約定，當事人在指定位置建房，雖然未辦理相應手續(xù)，也不應認定為違法建筑。本案中，案涉房屋修建于2009年，不屬于1984年1月5日之前修建，亦不符合基于信賴利益而修建的情形，不能通過補辦相關手續(xù)使其合法化，應當認定為違法建筑。

（二）民事審判部門不能徑直認定違法建筑

根據(jù)《全國民事審判工作會議紀要》第21條規(guī)定，在民事審判工作中，不能直接通過判決確認案涉房屋為違法建筑，也就是說人民法院審理案件中，民事法官不能徑直認定違法建筑。筆者認為，人民法院之所以如此規(guī)定，一方面是因為違法建筑的認定屬于行政法律關系，不屬于民事法律關系。另一方面，民事審判對行政法律關系的認定沒有行政審判法官專業(yè)，為保障裁判結果的權威不宜由民事法官對違法建筑予以認定。最后，對案涉房屋是否認定為違法建筑，并不影響民事審判對房屋所有權、使用權的處理，實踐中違法建筑也可能涉及房屋買房合同、租賃合同糾紛，當事人權利義務主要通過合同約定確定，人民法院民事審判部門只需按照相關規(guī)定進行裁判即可。

（三）行政審判部門認定違法建筑的合理性

從法律規(guī)定來看，認定違法建筑確實是行政機關的職權，但實踐中，大量未經(jīng)行政機關確認為違法建筑即被徑直拆除。強拆行為被確認違法后，案件進入行政賠償訴訟，違法建筑的認定是判斷案件是否給予賠償，給予何種標準賠償?shù)那疤帷Ｈ绻麑ζ洳挥枵J定，將導致案件無法審理，如果按照有利于當事人原則認定為合法建筑，將導致違法建筑合法化，使國家按照合法建筑予以賠償，造成國有資產(chǎn)的損失，進一步縱容違法建筑的修建，不利于城鄉(xiāng)管理秩序的穩(wěn)定。本案中，劉某某在已修建一棟房屋，未按規(guī)定辦理相應的審批手續(xù)，也未有正當理由享有信賴利益的情況下，又修建一棟面積為1319.53平方米的房屋，明顯違反城鄉(xiāng)規(guī)劃應認定為違法建筑，故人民法院綜合以上因素，直接認定案涉房屋為違法建筑并無不當。

三、安置補償方案對違法建筑確定的補償標準具有法律效力

本案中安置補償方案的性質(zhì)，是處理案件的一個基礎事實，對于案件審理起到非常重要的作用。對于這一問題有的意見認為，安置補償方案是對相對固定的被拆遷人補償標準作出的行政行為，屬于具體行政行為，人民法院可以不予適用。但筆者認為，安置補償方案屬于規(guī)范性文件，其具有相應的法律效力。

（一）安置補償方案具有普遍約束力

根據(jù)法律規(guī)定，征地補償安置方案是開展征收補償工作的具體依據(jù)。從程序上看，其制定必須報市、縣人民政府批準；從內(nèi)容上看，其規(guī)定了征收范圍、補償標準、征收步驟等，對所有涉及征收的不特定人都適用，屬于規(guī)范性文件范疇，是相關征收部門對被征收人進行補償安置、賠償違法損失的依據(jù)。本案中，案涉房屋涉及的安置補償方案明確，對違法建筑在內(nèi)的房屋都應給予一定標準的補助，不受“一戶一宅”的限制，且該補償標準并未被人民法院判決撤銷，涉及人數(shù)眾多的不特定對象，大部分村民已經(jīng)按照這一標準補償，具有抽象性和一定的普遍約束力，對外具有法律效力，不能因劉某某提起行政訴訟就不適用。

（二）安置補償方案并未違反法律規(guī)定

對于違法建筑,《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》《土地管理法》雖然明確規(guī)定了給予行政處罰并限期拆除，但并未否定其相應的權利，也未明確對違法建筑一律不予賠賠。本案中劉某某基于對案涉房屋的建設行為，自然享有所有權，只是因為不能享有按照法律規(guī)定向相關行政機關申請登記的權利，但這并不妨礙其對案涉房屋享有相應的占有、使用權利，并未禁止對其給予一定補助補償。實踐中，行政機關基于快速推進項目、有效化解社會矛盾等因素，往往規(guī)定對違法建筑給予一定數(shù)額的補助，這種規(guī)定也是基于違法建筑享有一定私法上權利的考慮，具有一定合理性，并不違反法律的強制性規(guī)定。

（三）安置補償方案已產(chǎn)生信賴利益

信賴保護原則是誠實信用原則在行政法領域的體現(xiàn)，是指行政機關對作出的行為應當恪守信用，不得隨意變更，即便為了維護國家利益和社會公共利益應予變更，也應給予一定經(jīng)濟補償。本案中，劉某某基于對某區(qū)政府作出的關于違法建筑給予一定工料補償?shù)陌仓醚a償方案的承諾產(chǎn)生了信賴基礎，并基于這個信賴基礎產(chǎn)生了期待，且在案件處理過程中行政相對人劉某某自始至終沒有過錯。劉某某基于信賴保護原則對于案涉房屋補償?shù)男姓袨閼斚碛邢鄳墓Α⒋_定力、拘束力和執(zhí)行力。

四、賠償不低于補償原則的適用

對于安置補償方案明確給予違法建筑補償，人民法院是否可以依照賠償不低于補償原則判決給予賠償？有的意見認為，根據(jù)國家賠償法規(guī)定，受害人只有在其合法權益遭受侵害時，才有獲得國家賠償?shù)臋嗬瑒⒛衬秤?009年修建的房屋未辦理任何建房手續(xù)，屬于違法建筑，不屬于合法權益不應賠償。但筆者認為，賠償不低于補償原則的適用的對象不應僅限于合法權建筑，應在分析其是否符合行政賠償構成要件基礎上綜合加以判斷。

第一，是否存在行政違法行為。本案中，針對案涉房屋某鎮(zhèn)政府既未作出強制拆除決定書、限期拆除公告，也未根據(jù)土地管理法的相關規(guī)定申請人民法院強制執(zhí)行，在未作出任何行政行為的情況下，直接對劉某某的房屋實施強制拆除。針對強拆行為，因某鎮(zhèn)政府未按照法律規(guī)定履行相應的房屋拆除程序存在過錯，人民法院已經(jīng)判決確認強拆行為違法，符合存在行政違法行為要件。

第二，是否存在合法權益損失。根據(jù)《國家賠償法》的相關規(guī)定，因行政機關違法行政行為對財產(chǎn)造成損害的，按照直接損失給予賠償，并明確只對合法權益予以賠償。雖然劉某某第2處的房屋屬于違法建筑，按照規(guī)定不屬于合法權益，但本案的特殊之處在于，某區(qū)政府制定安置補償方案將違法建筑納入了補償范圍，明確將違法建筑按照一定標準給予補償，即通過政府的承諾將違法建筑予以一定的合法補償，屬于合法權益，故劉某某對于該部分的損失屬于合法財產(chǎn)損失。

第三，是否存在直接因果關系。因果關系是確定賠償責任的重要因素，需要注意的是，行政賠償?shù)囊蚬P系只能是直接因果關系，不包括間接因果關系，實踐中，因行政違法行為造成的比如喪失簽訂合同的預期利潤損失，因其屬于間接因果關系，不屬于行政賠償范圍。本案中，行政機關未履行相應的程序和手續(xù)，并依法申請人民法院強制執(zhí)行，劉某某基于法律的規(guī)定，在復議和訴訟期間屆滿前，享有充足的時間，自行對房屋進行拆除，并轉移室內(nèi)財產(chǎn)等，可以將損失降到最低。某鎮(zhèn)政府在未遵守相應法定程序的情況下，徑直拆除案涉房屋，很明顯是導致劉某某損失擴大的重要因素，存在直接因果關系。

第四，案件應適用賠償不低于補償原則賠償。賠償不低于補償原則即衡平補齊原則，是行政賠償?shù)囊豁椈驹瓌t，即在行政征收引發(fā)的賠償訴訟中，國家賠償?shù)慕痤~應大于或等于行政補償所獲得的金額。本案中鎮(zhèn)政府強制拆除案涉房屋已被確認違法，為督促其按照合法程序拆除違法建筑促進依法行政，體現(xiàn)對違法行為的懲戒性，防止和縱容行政違法低成本效應，應當按照賠償不低于補償?shù)臉藴蕘泶_定行政賠償金額。

五、法檢共商推動行政爭議實質(zhì)性化解

關于案件采取何種監(jiān)督方式問題。有的認為，只要發(fā)現(xiàn)人民法院存在事實認定不清、法律適用錯誤的問題，人民檢察院就應當以提出抗訴、再審檢察建議的方式履行監(jiān)督職責。但筆者認為，在人民法院、行政機關都愿意開展行政爭議實質(zhì)性化解工作的情況下，應優(yōu)先開展行政爭議化解工作，通過推動行政機關自我糾錯，最大限度維護申請人的合法權益。

（一）實質(zhì)性化解行政爭議的需要

本案是因征收補償引發(fā)的行政賠償案件，在征收補償程序中，鎮(zhèn)政府和當事人曾經(jīng)對案涉房屋協(xié)商補償，后因當事人反悔而未達成協(xié)議，提起訴訟后人民法院判決對其房屋不予賠償，當事人的預期與法院判決的現(xiàn)實差距大，導致當事人對司法判決產(chǎn)生不信任感，揚言對政府工作人員和司法人員打擊報復，成為當?shù)卣攸c穩(wěn)控對象。進入檢察監(jiān)督環(huán)節(jié)后，某市檢察院多次組織當事人和某鎮(zhèn)政府、某區(qū)政府協(xié)商，劉某某表示要求按照征收補償環(huán)節(jié)達成的補償金額進行賠償；而某鎮(zhèn)政府、某區(qū)政府則表示，法院判決是其支付賠償款的依據(jù)，沒有法院判決自己不會多支付，雙方僵持不下，無法達成合意，某市檢察院只好將案件提請到省檢察院。檢察機關如果將案件通過抗訴的方式，繼續(xù)交由人民法院審判，即使法院改判，當事人基于之前的過高預期，會繼續(xù)申訴上訪，導致出現(xiàn)案結事未了的局面。

（二）踐行以人民為中心司法理念的需要

“高質(zhì)效辦好每一個案件”是最高檢黨組對新時代檢察辦案的新要求，本案中，檢察機關對于案件完全可以一抗了之的方式進行監(jiān)督，但這種監(jiān)督方式，一方面要推翻原有的行政生效判決，對司法權威將產(chǎn)生負面影響；另一方面通過抗訴的監(jiān)督方式，當事人將耗費更久的辦案期限，產(chǎn)生更多的律師費、交通費等辦案成本，雖然遲到的正義也是正義，但讓當事人更快地拿到賠償款才是辦案的最優(yōu)解。

（三）實現(xiàn)法檢協(xié)同化解行政爭議的需要

法檢兩家既有監(jiān)督與被監(jiān)督的關系，同時也需要協(xié)同化解行政爭議，實現(xiàn)法理情的有機統(tǒng)一。為實現(xiàn)這一目標，省檢察院受理案件后及時與省法院行政庭召開溝通協(xié)調(diào)會，經(jīng)協(xié)商同意按照兩院簽訂的《關于促進行政爭議實質(zhì)性化解的實施意見（試行）》，共同開展案件實質(zhì)性化解工作，由省法院、省檢察院分別制發(fā)司法建議、檢察建議，共同督促某區(qū)政府按照安置補償方案規(guī)定的補償標準落實案涉房屋的賠償問題。司法建議和檢察建議制發(fā)后，區(qū)委負責同志先后兩次與省法院、省檢察院會商，并表示愿意按照征收補償方案對被申請人的房屋進行賠償。得到區(qū)委、區(qū)政府的自我糾錯承諾后，省檢察院、省法院與鎮(zhèn)政府工作人員共同對申請人開展息訴罷訪工作，通過反復多次釋法說理，劉某某終于打消了不合理訴求，同意按照征收補償方案賠償。