上海
關于印發最高人民檢察院
第五十八批指導性案例的通知
各省、自治區、直轄市人民檢察院，解放軍軍事檢察院，新疆生產建設兵團人民檢察院：
經2025年2月8日最高人民檢察院第十四屆檢察委員會第四十六次會議決定，現將曹某等訴河南省某市某區人民政府、某街道辦事處行政獎勵訴訟監督案等五件案例（檢例第233-237號）作為第五十八批指導性案例（行政生效裁判監督主題）發布，供參照適用。
最高人民檢察院
2025年3月21日
錢某訴上海市某區某村委會不履行法定職責訴訟監督案
（檢例第237號）
【關鍵詞】
行政生效裁判監督 村民委員會 行政管理職責 行政訴訟被告主體資格 再審檢察建議
【要旨】
村民委員會未依據法規、規章的規定受理宅基地申請并上報，建房申請人以村民委員會為被告提起行政訴訟，人民法院以不屬于行政訴訟受案范圍為由裁定駁回起訴的，人民檢察院應當依法監督。
【基本案情】
2020年5月7日，錢某向上海市某區某村民委員會（以下簡稱某村委會）提交書面建房申請。同年5月13日，某村委會出具《情況說明》，告知錢某其妻子已經因動遷安置擁有一處宅基地，建房申請與當前政策相悖。后某村委會對錢某的建房申請未予上報。錢某認為某村委會未予上報的行為損害其合法權益，起訴至某區人民法院，請求判令某村委會依法履行張榜公布、簽署意見及報送某鎮政府審批的法定職責。
2021年3月30日，某區人民法院認為，某村委會對村民申請建房行使的相關職能系集體經濟組織內的審查程序，屬于村民自治行為，并非行政主體實施的行政行為，未對錢某行政法上權利義務產生實際影響，不屬于行政訴訟的受案范圍。裁定駁回錢某起訴。錢某不服，提起上訴。2021年8月25日，某中級人民法院駁回上訴，維持一審裁定。錢某申請再審未獲支持。
【檢察機關履職過程】
案件來源。錢某不服生效裁定，向上海市檢察院某分院申請監督。
調查核實。上海市檢察院某分院調取法院卷宗，聽取雙方當事人意見，對案件事實及法律爭議全面審查。查明：第一，村委會受理、初步審查并上報宅基地申請的依據來源于地方性法規及規章。上海市人大常委會制定的《上海市實施〈中華人民共和國土地管理法〉辦法》第三十六條第二款規定，農村村民申請住宅用地，應當經書面征求村委會或者村民小組意見。上海市人民政府制定的《上海市農村村民住房建設管理辦法》第十七條規定，村委會接到農戶建房申請后，應當將相關信息張榜公布。公布期間無異議的，村委會應當在申請表上簽署意見后，連同建房申請人的書面申請報送鄉（鎮）人民政府；公布期間有異議的，村委會應當召集村民會議或者村民代表會議討論決定。第二，村委會受理、初步審查并上報宅基地申請是宅基地建房審批的前置程序。《上海市農村村民住房建設管理辦法》第十八條規定，鄉（鎮）人民政府應當在接到村委會報送的申請表和建房申請人的書面申請后，會同鄉（鎮）土地管理所進行實地審核。本案訴訟前，錢某曾以某鎮政府為被告提起行政訴訟，要求某鎮政府履行建房審批的法定職責。法院認為，錢某未經某村委會初步審查及上報程序直接要求某鎮政府履行建房審批職責，缺乏依據，判決駁回錢某的訴訟請求。
監督意見。上海市檢察院某分院認為，根據土地管理法的規定，宅基地審批權的法定主體為鄉（鎮）人民政府。地方性法規、規章規定將宅基地審批中的受理程序前置至村委會，其實質是對宅基地審批職責的再分配，且不違反上位法的規定。村委會受理、公示、簽署意見并上報宅基地申請，是依據法規、規章的授權履行行政管理職責的行為。某村委會對錢某的宅基地申請未予公示、上報，導致其宅基地申請無法進入某鎮政府的審批流程，對錢某權利義務產生實際影響，屬于行政訴訟受案范圍。《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第二十四條第一款規定，村委會依據法律、法規、規章授權履行行政管理職責的，可以成為行政訴訟的被告。2022年9月27日，上海市檢察院某分院向某中級人民法院提出再審檢察建議。
監督結果。2023年6月28日，某中級人民法院作出再審裁定，撤銷原一、二審裁定，指令某區人民法院審理。2024年7月31日，某區人民法院作出一審判決，認為村委會在宅基地申請受理至向鄉（鎮）政府報送流程中相應的履職行為可以認定為履行行政管理職責的行為，判決某村委會于該判決生效之日起90日內對錢某在2020年5月6日提出的宅基地申請依法作出處理。該判決作出后，雙方當事人均未上訴，已發生法律效力。某村委會按照生效判決履行了上報宅基地申請職責。
【指導意義】
村民委員會受理、上報宅基地申請，是依據法規、規章授權履行行政管理職責的行為，屬于行政訴訟受案范圍，人民法院裁定不予立案或者駁回起訴的，人民檢察院應當依法監督。村民委員會依據法規、規章授權受理村民宅基地申請后，應當依法張榜公布，并按照程序將村民提交的申請、收集的村民意見、村民會議決議等材料報送鄉（鎮）人民政府，以便啟動后續的行政審批程序，在此過程中村民委員會的履職行為，在性質上屬于履行法規、規章授權的行政管理職責。村民委員會不履行或者不全面履行該行政管理職責引起的行政爭議，屬于行政訴訟受案范圍，村民委員會可以成為行政訴訟被告。人民法院以村民委員會無法定職責、系村民自治行為、未影響原告實體權利義務等理由裁定駁回起訴的，人民檢察院應當依法監督。
【相關規定】
《中華人民共和國行政訴訟法》第九十一條
《中華人民共和國土地管理法》第六十二條
《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第二十四條
《中華人民共和國土地管理法實施條例》（2021年修訂）第三十四條
《上海市實施〈中華人民共和國土地管理法〉辦法》（2018年修正）第三十六條（《中華人民共和國土地管理法實施條例》2021年修訂增加第三十四條后，該辦法2023年修訂時刪除該條）
《上海市農村村民住房建設管理辦法》（2019年5月5日施行）第十七條、第十八條
辦案檢察院：上海市人民檢察院第一分院
承辦檢察官：張雪靜 王卓 趙寧 殷勇忠
案例撰寫人：張雪靜 付浩亮
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