刑訴法修改前瞻｜衛躍寧：刑訴法與監察法修改應貫通“法法銜接”

作者簡介

衛躍寧

衛躍寧，中國政法大學刑事司法學院、紀檢監察學院教授、博導，刑事訴訟法學研究所所長，中國刑事訴訟法學研究會常務理事。

原創衛躍寧，以下內容來自“海上法學院”

《監察法》出臺后，我國反腐敗工作取得了巨大成效。由于《監察法》的獨特地位，使得《監察法》與其他法律的銜接成為法學界與實務界關注的重要課題，這便是“法法銜接”的由來。“法法銜接”是否順暢，涉及國家法治統一的問題，而《刑事訴訟法》與《監察法》的銜接又最為重要。其中的一些理論與實踐問題的解決，有的需要《刑事訴訟法》加以修改完善，有的則需要《監察法》修改完善。在《刑事訴訟法》再修改已被列入十四屆全國人大常委會立法規劃，《監察法》也面臨著修改問題的當下，相關問題的討論恰逢其時。

辦案理念與原則的銜接

《監察法》規定的“構建集中統一、權威高效的中國特色國家監察體制”與黨的“二十大報告”中“加快建設公正高效權威的社會主義司法制度”是什么關系需要研究。刑事司法中也強調“公正、高效、權威”，并且“權威”是放在最后，而《監察法》更加強調“集中、統一、權威、高效”，沒有“公正”二字。這在理念上存在很大的不同。《刑事訴訟法》更強調懲罰犯罪與保障人權相統一，實體公正和程序公正相統一，強調公正優先，兼顧效率。這些理念是否需要在監察機關的職務犯罪調查中加以體現，應當進行研究。我國《憲法》規定了“國家尊重和保障人權”，《刑事訴訟法》也有明文規定，但《監察法》對此沒有規定，筆者認為，《監察法》應該與《憲法》《刑事訴訟法》相統一。

監察機關辦理職務犯罪案件的原則和檢察機關辦理職務犯罪案件以及公安機關辦理刑事犯罪案件的原則有許多不同。《刑事訴訟法》規定了人民檢察院對刑事訴訟進行法律監督、犯罪嫌疑人及被告人有權獲得辯護、法定情形不追究刑事責任等原則；還規定了疑罪從無、控方負舉證責任、不得強迫任何人證實自己有罪等原則。而這些原則在《監察法》中都沒有規定或體現。這些原則要不要在職務犯罪調查中適用？在職務犯罪調查中如果有不符合這些原則的情形出現時應當如何處理？都需要研究。筆者認為，《監察法》也應該與《刑事訴訟法》相統一。

管轄的銜接

一是職能管轄，2018年3月《監察法》出臺，檢察院的偵查部門集體轉隸，檢察院似乎告別了偵查權。但是，同年10月《刑事訴訟法》的修改又賦予檢察院部分偵查權。從現行法律法規來看，監察機關有101個罪名的調查權，檢察院只是“可以”偵查14個罪名，監委會對這14個罪名也有調查權。公安機關還管轄著公職人員利用職權實施的包庇、縱容黑社會性質組織罪和包庇毒品犯罪分子罪這兩種職務犯罪。顯然，同樣針對職務犯罪案件，監察委員會的調查權與檢察院、公安機關的偵查權有著很大的不同。此外，檢察院和監察委員會互涉案件的管轄問題，以及公安等偵查機關與監察機關互涉案件的管轄問題，也有待研究。比如，實務中，被調查人既涉嫌嚴重職務違法（未犯罪），又涉嫌其他偵查機關管轄的嚴重犯罪，“一般應當由監察機關為主調查，其他機關予以協助”的規定似乎不利于案件的迅速處理。二是審判管轄，實踐中大量的職務犯罪案件的審判都是通過指定管轄來確定，不利于訴訟經濟與訴訟效率，也不利于審判公開原則的貫徹。筆者就兩法在職能管轄與審判管轄銜接的問題專門在2022年第4期《法學雜志》上發表過文章，這里不再贅述。

偵查與調查的銜接

調查范圍寬泛，包括違紀調查、違法調查、犯罪調查，而偵查針對的只是犯罪。即便是職務犯罪調查與其他犯罪的偵查也存在很大的不同，即使都針對職務犯罪，在措施手段上也有很大不同。比如，對證人的詢問，《刑事訴訟法》規定可以在證人的單位、家中、證人提出的地點，或者在公安機關、檢察院進行，而監察機關對許多證人的詢問是在留置場所進行的，且許多證人是留置以后轉為證人的；另外，偵查與調查中被追訴人之間的權利保障也不統一。比如，監察機關與檢察機關管轄交叉的14個罪名，如果由檢察院偵查，律師可以介入，但如果是監委會調查，律師則不能介入，這種區別背后的法理基礎是什么？法律規定不同或者是辦案機關不同只是形式上的區分，并未從實質上給出法理解釋。筆者認為，對這些問題，《監察法》都應與《刑事訴訟法》相統一。

辦案規定的銜接

《刑事訴訟法》對公安機關和監察委員會辦理案件的規定不完全一致。比如，監委會辦理的案件如果需要補充調查，應當退回補充調查（必要時可自行補充偵查），而公安機關辦理的案件既可以退回補充偵查，也可以自行偵查，兩者是否應當統一？筆者認為，因為補充偵查和補充調查都屬于檢察院審查起訴的職權范圍，退回與否應當由檢察院決定。

另外，《監察法》關于人民檢察院對于監委會移送的案件無論作出哪種不起訴都須經上一級人民檢察院批準的規定，以及監察機關認為不起訴的決定有錯誤的，可以向上一級人民檢察院提請復議的規定，都與《刑事訴訟法》的規定不同。筆者認為，《監察法》應當與《刑事訴訟法》作出一致的規定。

辯護權的銜接

《監察法》條文中并未提及辯護，那么職務犯罪被調查人是否擁有辯護權？我國港澳臺地區及其他國家都沒有剝奪或者限制職務犯罪人偵查（調查）階段的辯護權，聯合國公約中對于辯護權也有明確規定。我國《刑事訴訟法》對被追訴人辯護權的保障經多次修法不斷完善，1979年制定的《刑事訴訟法》規定，委托辯護律師的時間是在審判階段的開庭前；1996年修法時改為移送審查起訴之日起；2012年修法則提前到偵查階段的第一次訊問或者采取強制措施之日起；2018年修法后對于監委會管轄的101個罪名的委托辯護又回到了審查起訴之日起。筆者認為，鑒于職務犯罪調查的復雜性，在調查階段可以考慮先規定法律援助辯護和值班律師法律幫助（在留置場所設立辦公室），再到普通刑事辯護全面適用，逐漸與《刑事訴訟法》統一。為慎重起見，初期可以考慮由黨員律師介入。

認罪認罰從寬制度的銜接

《刑事訴訟法》規定，認罪認罰主要在審查起訴階段，公安機關沒有提出從寬處罰的建議權，但《監察法》規定，監委會對于職務犯罪調查的案件可以提出從寬處罰的建議。監委會的從寬處罰建議與檢察院的從寬處罰建議之間的關系有待明確。量刑建議是檢察院的法定權力，如果檢察院沒有采納監委會的從寬處罰建議勢必對監委會的辦案權威產生影響。另外，認罪認罰程序要求必須有律師參與，這也涉及前述辯護權的銜接問題。

證據的銜接

《監察法》中對職務違法與職務犯罪調查中的取證規定與《刑事訴訟法》的規定有許多不同，對職務違法調查與違紀調查的程序也不相同。對職務違法調查與違紀調查中取得的證據直接用于職務犯罪的處理是否合理？職務犯罪案件調查中的證人、調查人員的出庭問題、同步錄音錄像的移送問題、非法證據排除問題如何與《刑事訴訟法》銜接都需要進行研究。還有前文提到的《刑事訴訟法》中規定的疑罪從無、不得強迫自證有罪、控方負舉證責任等原則如何在職務犯罪調查中得到貫徹，都需要作出回答，確保法秩序的統一。

留置與強制措施的銜接

這里重點討論對被留置人先行拘留的規定，筆者認為這一規定應當進行修改。《刑事訴訟法》第170條第2款規定：“對于監察機關移送起訴的已采取留置措施的案件，人民檢察院應當對犯罪嫌疑人先行拘留，留置措施自動解除。人民檢察院應當在拘留后的十日以內作出是否逮捕、取保候審或者監視居住的決定。在特殊情況下，決定的時間可以延長一日至四日。人民檢察院決定采取強制措施的期間不計入審查起訴期限。”該規定存在三個問題：第一，《刑事訴訟法》中強制措施的拘留一般是針對情況緊急或現行犯，已被留置的人顯然不屬于這類情形；第二，如果拘留后發現拘錯了，由哪一主體承擔國家賠償責任；第三，檢察院采取強制措施的期限不計入審查起訴期限，那應當計入何種期限。針對以上三個問題，筆者建議《刑事訴訟法》修改為：“監察機關對于擬移送檢察機關審查起訴的被留置人應當在留置期限屆滿14日前移送人民檢察院。人民檢察院應當在10日以內作出是否逮捕、取保候審或者監視居住的決定。在特殊情況下決定的時間可以延長1日至4日。監察機關應當在留置期限屆滿前協助執行。”這樣，以上三個問題都可以得到很好地解決，也不存在監委會報檢察院的批準問題，而是移送后由檢察院自行決定，這也符合實踐的做法。

合規的銜接

近幾年來，我國學界掀起了企業合規的研究浪潮，大部分觀點都集中在刑事合規、行政合規的問題上。最高人民檢察院還與九個部門聯合出臺了《涉案企業合規第三方監督評估機制的指導意見》等文件。筆者認為除了刑事合規、行政合規，還應當研究監察合規問題。反腐敗是《監察法》最重要的職能，監察合規以國有企業為主要適用對象，同時也包括民營企業，并且合規的范圍具有廣泛性。監察合規通過事前預防型與事后治理型兩種模式展開，目的是對存在違紀、違法、犯罪風險的企業或者構成違紀、違法、犯罪的企業實現有效腐敗治理。針對腐敗犯罪，監察合規與刑事合規相契合，對監察合規的研究有助于《監察法》與《刑事訴訟法》的完善。

（原文刊登于《上海法治報》2024年4月22日B1版“法治論苑”）

中國政法大學科技成果轉化基地