北京
1945年10月24日，聯合國正式成立。這個誕生于二戰后百廢待興之際、承載著人類“免后世再遭戰禍”的崇高理想的組織至今已走過80載風雨。這80年間，世界格局經歷了深刻變革。從冷戰對峙到多極化崛起，從防范軍事沖突等傳統安全威脅到千年發展目標和可持續發展目標的提出，再到應對21世紀新興技術迅猛發展帶來的挑戰，聯合國的角色和使命也在不斷變化和擴展。這段歷程中，聯合國的貢獻有目共睹，值得國際社會認可和贊賞，同時也不可回避外界的質疑和批評。
在這個具有里程碑意義的時刻，本報記者采訪了聯合國事務專家理查德·高恩（Richard Gowan）。他現任國際危機組織（International Crisis Group）駐聯合國主任、智庫歐洲對外關系委員會（ECFR）政策研究員，兼任美國紐約大學國際合作中心非駐院研究員等。
理查德·高恩 受訪者/供圖
01
超越創始愿景的多邊巨擘
《中國社會科學報》：回顧過去80年，您如何評價聯合國在結構、職能和全球影響力方面的演變？
高恩：聯合國在過去80年的發展令人矚目，這個組織的功能和影響已經遠遠超出了創始者當初的設想。現今聯合國處理的很多議題，例如氣候變化，在1945年時甚至還未被提出。許多批評人士認為，聯合國出現了“任務蔓延”（mission creep，指項目、任務等逐漸超出最初設置的范圍或目標）并變得架構臃腫。在某些情況下，這些批評是成立的，但我認為人們有時忽視了一個事實：聯合國已經演變為人類歷史上規模最大的多邊框架，這不是一個微不足道的成就，忽視這一體系的價值是危險的。
《中國社會科學報》：您認為聯合國最持久的貢獻和最具變革性的成就是什么？
高恩：無論是過去還是現在，聯合國的工作范圍都極為廣泛，以至于難以列出一個令所有人都認可的“最突出成就榜單”。在聯合國成立后的早期階段，它在推動去殖民化進程中發揮了巨大作用，也是抵抗南非種族隔離制度的關鍵平臺。在我看來，聯合國維和行動雖然談不上是當下的熱點，但它是一項重要的創新舉措，一直在適應全球變化并保持其重要性。在國際發展領域，聯合國的一些具有里程碑性質的決策在過去幾十年里推動了關于全球經濟事務的討論。冷戰后，聯合國在推動婦女賦權和性別平等方面也發揮了非常重要的作用。
《中國社會科學報》：聯合國創立的宗旨之一是維護國際和平與安全，您認為聯合國在何種程度上成功履行了這一使命？
高恩：分情況討論為宜。聯合國應該成為大國合作解決危機的框架，但地緣政治緊張局勢始終對這一目標的實現構成挑戰。此外，聯合國維和行動在幫助某些國家結束內戰、管控長期沖突方面發揮了重大作用，聯合國人道主義援助也為數以百萬計的戰爭受害者提供了救援。因此，我的看法是，當前的聯合國與其創始者設想的全球和平維護機制尚有一定距離，但在許多規模相對小的危機事件中起到了“國際消防員”的積極作用。
《中國社會科學報》：哪些標志性行動或倡議彰顯了聯合國的全球領導力？
高恩：我想大部分聯合國事務專家都會列舉一些聯合國在重大危機中發揮主導調解作用的案例。一個早期的典型例子是，1956年蘇伊士運河危機爆發后，聯合國大會決定設立第一支聯合國維和部隊——聯合國緊急部隊。1990年伊拉克入侵科威特后，聯合國安理會通過決議，規定1991年1月15日為伊拉克從科威特撤軍的最后期限，否則國際社會有權采取一切必要措施；1991年2月，伊拉克宣布無條件接受聯合國安理會關于海灣危機的12項決議。在這些時刻，聯合國挺身而出努力應對重大國際安全危機。近些年，聯合國在推進核裁軍、核不擴散方面發揮了重要的外交作用，盡管不像更早時期那般引人注目。我希望強調的一點是，聯合國維護與促進世界和平穩定的最成功案例中，有一些發生在利比里亞、東帝汶等不受人關注的地區，那里沒有其他力量能夠給予它們有效援助。
《中國社會科學報》：隨著時間推移，聯合國的角色是否也在變化，特別是作為對全球地緣政治權力中心轉移、新的國際行為體興起和全球性挑戰不斷演化的回應？
高恩：冷戰期間，隨著來自非洲和亞洲的前殖民地國家相繼加入，聯合國的規模大幅擴展，這改變了其政治面貌。它從一個由西方大國主導的組織，轉變為一個“全球南方”可以與西方展開討論與合作的空間。這一過程并不容易，時至今日，聯合國系統中發達國家與發展中國家之間依然存在深刻的分歧。當前，許多西方國家的外交官擔心自己在多邊事務中正在被非西方力量邊緣化，而發展中國家的外交官依然感覺他們在聯合國系統內的影響力太小。
《中國社會科學報》：近年來，聯合國的規范性影響力以及其塑造國際話語和國際標準的能力，是在增長還是在下降？
高恩：我認為需要特別指出的是，盡管很多批評人士稱聯合國正在衰落，但在很多重大危機的處理上，各國仍期待聯合國大會和國際法院能夠提供指引。聯合國或許不具備強大的“硬實力”，但對國際公共話語仍有著顯著的影響力。不過，一些相對新近的聯合國重要議程，例如可持續發展，似乎還未充分產生制定者期望的實質性影響。有一種看法是，聯合國頒布了太多協議、公約，但缺乏明確的路線圖來將美好的愿景轉化為現實。
《中國社會科學報》：公眾對聯合國的認知與信任是否存在地區差異？近年來，似乎有越來越多的人質疑國際組織的意義和作用。
高恩：我常開玩笑說，所有人都對聯合國不滿，但原因各不相同，有時甚至彼此矛盾。遺憾的是，無論來自哪個地區，許多政治領導人都越發懷疑聯合國的價值，但對于問題究竟出在哪里，他們并未形成共識。
當地時間2025年10月20日，聯合國貿易和發展會議第十六屆大會在瑞士日內瓦召開。圖片來源：東方IC
02
直面多維度挑戰
《中國社會科學報》：在治理、協調、組織結構等方面，聯合國目前面臨的主要內部挑戰有哪些？
高恩：聯合國是一個龐大的組織，和所有大型機構一樣，存在顯著的協調問題。我們常看到聯合國負責人道主義、政治和發展事務的部門無法就共同戰略和途徑達成一致。但人們應該認識到，許多規模較大的國家政府和私營企業也存在類似的問題。不過，聯合國治理體系的特點——各國政府在或大或小的決策上“討價還價”、爭執不休，確實使得推動根本性變革非常困難。特別是在當前地緣政治緊張的局面下，很多聯合國成員國不信任彼此，徹底的變革就更難推進了。
《中國社會科學報》：持續的資金緊張對聯合國的日常運作和長期規劃有何影響？
高恩：聯合國經費緊張已經持續了一段時間，今年美國大幅削減人道主義援助和發展資金，情況進一步惡化。一些大型的聯合國的機構可以通過改善協調、減少重復工作來節約經費，但如果美國無限期暫停資助，人們就不得不接受聯合國“少花錢少辦事”的現實——在聯合國總部，這個說法現在十分流行。但是，人們應記住，“少花錢少辦事”意味著聯合國將幫助更少的人擺脫饑餓、為更少的難民提供庇護、給更少的欠發達國家兒童接種疫苗。聯合國事務縮減將產生真切的人道主義成本。
《中國社會科學報》：如何改善聯合國的資金可持續性和資源調動？
高恩：在某些領域，例如全球衛生領域，私營部門可以提供更多資金。但在另外一些領域，例如人道主義援助，私營部門無法大規模、可持續地提供資金來替代政府資助。當前的一個問題是，隨著美國等為了聚焦于其他事項而減少對聯合國的資助，其他資助國是否會增加出資以填補這一缺口。
《中國社會科學報》：面對21世紀的全球性挑戰——氣候變化、大流行病、網絡安全威脅、人類被迫流離失所等，現有聯合國體系的應對能力如何？
高恩：面對這些新興挑戰，聯合國體系存在巨大的應對能力缺口。在氣候變化減緩、大流行病防控等事務上，聯合國已建立了成熟的外交進程，但效果不佳；而在網絡安全等領域，聯合國的應對架構還處于起步階段。在某些情況下，政治因素導致推進議程的難度非常大。例如，許多國家對聯合國在移民管理事務中發揮更大作用持抗拒態度，擔心聯合國會要求他們接收更多移民，從而激怒本國民眾。
《中國社會科學報》：為了使聯合國在21世紀更靈活、高效地運作，哪些結構性或程序性改革是必要的？
高恩：能夠帶來改善的小規模改革是非常多的，但依然有難度。例如，聯合國的人力資源規則使得解聘表現不佳的人員、提拔年輕有為者都很難。在更加系統性的層面，我認為如果長期經費短缺的狀況持續下去，聯合國將不得不就合并一些大型援助機構（例如負責糧食安全和人口流動事務的機構）開展艱難但不可避免的討論，以建立一個更加合理、資金可持續的體系。不過，我估計短期內不會出現這種情況。
《中國社會科學報》：在聯合國內部實現更加包容和公平的決策過程面臨哪些關鍵障礙？聯合國大會、安理會、經濟及社會理事會（ECOSOC）等聯合國主要機構是否應加強代表性、透明度和問責制？
高恩：安理會改革極其必要，但極難實現。大部分聯合國成員國對安理會在加沙、烏克蘭和蘇丹問題上的表現感到失望，但對于增加常任理事國數量、限制常任理事國否決權等改革提議的分歧依然巨大，我認為在可預見的未來很難就重大變革達成一致。或許，可以就提升非洲國家在安理會中的代表性達成有限共識，因為大多數國家都表示愿意，但也僅限于此。
03
積極變革、保持對話，邁向下一個80年
《中國社會科學報》：在民族主義和單邊主義復興、地緣政治分裂的全球背景下，您如何評價聯合國促進多邊主義的能力？
高恩：我們必須認識到，現在已經不是20世紀90年代了。在冷戰剛剛結束的年代，全球化盛行，建設一個更強大的聯合國的愿望得到了廣泛的政治支持。今日，極端民族主義抬頭，聯合國的活動空間不可避免地縮小。但人們應記住，聯合國經歷了從二戰結束后到20世紀80年代的冷戰洗禮，并在此期間為維護全球和平與發展作出了重要貢獻。今天的聯合國同樣有能力在長期、深刻的全球緊張局勢中履行其職能，并在管控國家間沖突和緊張關系方面發揮作用。
《中國社會科學報》：聯合國是否應加大促進南北合作和南南合作的力度？非洲聯盟、東盟、歐盟等區域組織是否對聯合國的工作起到補充作用？
高恩：歸根結底，聯合國是一個“議事廳”，而這也是它的突出優勢之一——聯合國是一個各個國家和地區可以相聚并對話的場所。這些對話并不總是輕松的，但必不可少。我認為，最重要的是各國政府繼續向聯合國派遣優秀外交官，并授權他們圍繞國際體系應為各國人民提供什么開展宏觀對話。我們應盡量避免陷入相互猜忌和集團政治，而是應在聯合國進行對話，看看會產生什么樣的思路。
目前，聯合國與許多區域組織關系良好。特別是在非洲，聯合國必須與區域伙伴合作，以保持聯合國活動在當地的正當性。有時，這些區域組織資源匱乏，需要大量幫助，但它們依然重要。
《中國社會科學報》：在這個科技飛速進步的時代，聯合國應在人工智能等新興技術的全球規范和監管中扮演什么角色？
高恩：人工智能和其他技術領域的“大玩家”不希望聯合國監管他們的業務。但許多中小國家希望聯合國在促進人工智能合作方面發揮作用，特別是通過人工智能合作來促進經濟發展。我的猜測是，對于人工智能技術，短期內聯合國最有發言權的領域是國際發展——研究如何利用新技術幫助貧困人口，而不僅是使富人更富有。
《中國社會科學報》：近年來，網絡戰爭、數據主權、隱私保護等新興技術相關議題越來越受關注，聯合國應如何在全球網絡安全治理方面起到引領作用？
高恩：我認為，短期內聯合國很難在科技安全領域獲得顯著的立足之地——大國未必希望如此。不過，聯合國至少是各國為了減輕新興技術風險而開展低調外交活動的一個場所。我估計隨著時間推移，加強多邊合作以管理新興技術的重要性將更加明顯，就像冷戰時期世界需要多邊核協議一樣。
《中國社會科學報》：當今，維護以聯合國為核心的國際體系面臨的主要障礙是什么？在中國、印度等國家影響力日益上升的多極世界中，聯合國如何更好地發揮作用？
高恩：從總體格局上看，世界正從單極化向多極化轉變。無論這一轉變最終結果如何，對聯合國來說都不會是一片坦途。一直以來，聯合國在資金和政治方向上過于依賴美國，如今美國政府大幅削減對聯合國的經費支持，聯合國必須思考未來將何去何從。一些聯合國官員希望中國取代美國提供大額資金、成為聯合國系統中的主導力量，但我想這不是中國的追求。也許未來引領聯合國的將是一個由西方大國和非西方大國共同組成的聯盟。但這需要時間，也會伴隨外交摩擦。
《中國社會科學報》：您認為聯合國系統的哪些方面應保持不變，哪些必須進化，才能使該組織在下一個80年里保持其重要性和有效性？
高恩：歸根結底，聯合國必須繼續作為一個大國在局勢緊張時刻能夠相聚對話的場所。這是聯合國創立的初衷之一，盡管時常遭到質疑，但它在地緣政治分裂時期極為重要。同時，我也認為聯合國必須創新，并持續探索如何擴大其在新興技術管理等事務中的作用。我想再次強調聯合國工作規模的巨大和多樣性，這些事務非常復雜，在一些領域取得進展而在另一些領域停滯是可能的。在我個人看來，維護全球和平與安全是聯合國最關鍵的功能，但它只是聯合國龐大體系的一個部分。
來源 ： 中國社會科學報
責任編輯： 趙琪
新媒體編輯：張雨楠
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