彭濤 | 行政規范性文件差異化審查體系的建構

行政規范性文件差異化審查體系的建構

作者：彭濤，西安交通大學法學院教授，博士生導師，法學博士。

內容提要：行政規范性文件需要由人大、行政機關以及法院這三類主體共同構建審查機制保證其合法性。當前在行政規范性文件審查中存在多主體適用統一審查標準、審查方式趨于形式化以及同質性權力審查導致法律價值失衡等三方面的問題。人大、行政機關及法院之間的審查職權差異驗證了建立差異化審查體系的必然性。行政規范性文件的差異化審查體系包括兩個層面上的主要內容：其一，建立差異化的三類主體行政規范性文件審查標準體系，主要包括建立人大對“重大”行政規范性文件進行審查，法院對行政規范性文件有限實質“合法”審查，行政機關對行政規范性文件“全面”審查標準；其二，建立三類主體審查程序的聯動機制。

關鍵詞：行政規范性文件；審查標準；審查體系；實質法治；聯動機制

目次

引言

一、行政規范性文件多主體審查的制度基礎與實踐困境

二、三類主體行政規范性文件審查權的構造與特色

三、建構三類主體差異化審查標準與銜接聯動審查程序

結語

引言

所謂行政規范性文件，是除國務院的行政法規、決定、命令以及部門規章和地方政府規章外，由行政機關或者經法律、法規授權的具有管理公共事務職能的組織（以下統稱行政機關）依照法定權限、程序制定并公開發布，涉及公民、法人和其他組織權利義務，具有普遍約束力，在一定期限內反復適用的公文。就行政規范性文件的功能而言，具有細化法律、法規及規章內容并嚴密規范行政行為的作用，可以說是法治國家的“毛細血管”。因而，通過法定主體的審查，確保行政規范性文件合法有效，能夠對法治政府建設發揮重要助力。目前，對行政規范性文件具有法定審查權限的國家機關主要包括人大、行政機關以及人民法院三類主體（以下簡稱“三類主體”），這三者援用何種審查標準，以及這三者審查權之間的協同關系架構，將直接影響行政規范性文件的審查效果。理論上而言，三類主體的審查標準主要有兩種類型：一是統一審查標準；二是差異化審查標準。既有觀點一般主張統一審查標準，但是該論點存在三個嚴重問題：一是不同主體之間的職權差異導致審查標準難以統一；二是不同主體之間審查程序的差異，導致了統一的標準在差異化程序中的適用困境；三是如果強行統一審查標準，可能導致三類主體審查程序結果混同，進而引發審查的無序化。至于差異化審查標準，目前鮮有人深入研究其差異存在的機理，更缺乏具體的差異化標準內容。

基于此，本文試圖從行政規范性文件當前的審查體系面臨的問題入手，分析有審查權的三類主體的法定職權決定其審查之時的原則要求是什么，最后在這些分析的基礎上提出構建差異化行政規范性文件審查體系的主要內容，即三類主體之間差異化的審查標準及三類主體之間的聯動程序。

一、行政規范性文件多主體審查的制度基礎與實踐困境

（一）行政規范性文件的功能決定多主體的審查結構

行政規范性文件在國家治理中是一把“雙刃劍”，需要從正反兩方面進行功能評價。積極意義在于，作為國家實施社會管理的精細化規則，具有在細節上規范和調控行政權外部作用的重要功能；而負面效應在于行政規范性文件往往潛藏部門利益，依規范性文件行政可能導致“實質性上的不法”。因此，從行政權力監督的體系建構而言，至少需要建立健全兩類監督機制，一是外部監督機制，即立法權及司法權對行政規范性文件的監督；二是內部監督，即行政系統內部上級行政機關對下級行政機關的監督。

行政規范性文件作為我國法律淵源體系中的“非正式法源”，其效力位階的從屬性特征決定其必然面臨立法機關、司法機關及行政機關等多主體復合型審查監督。這一制度安排深刻反映了國家治理現代化進程中的核心命題——如何在“法治政府-市場經濟-活力社會”的三元結構中實現權力配置的動態平衡。從規范體系看，當代中國的治理邏輯呈現出“頂層設計(法律法規)-中層傳導(行政規章)-基層實施(行政規范性文件)”的梯度化特征，其中行政規范性文件通過將宏觀法律政策轉化為具有操作性的技術標準、裁量基準和實施細則，在制度供給的“最后一公里”發揮著不可替代的治理功能。但值得注意的是，在橫向上，行政規范性文件的效力呈現出明顯的時空相對性：在行政系統內部一般具有強約束力（基于行政科層制），但在人大監督和司法審查中可能面臨合法性挑戰，這種張力恰恰體現了法治國家建設中形式法治與實質法治的辯證統一。在縱向上，行政規范性文件的地位和效用也伴隨時代變遷而發展變化。新中國成立初期，在徹底廢除國民黨舊法統后，面臨著法律體系重建的艱巨任務，而行政規范性文件因其具有極強的政策性與靈活性，在國家治理中實際上具有類似法律的重要地位。伴隨法治國家建設快速發展，行政規范性文件的地位和效力也發生顯著變化。2000年《立法法》出臺，我國正式確立了法律規范的層級體系，其中第71條明確規定“部門規章和地方政府規章的制定、修改和廢止，依照本法的有關規定執行”，從而在間接上確定了行政規范性文件在法律體系中的從屬地位。此后出臺的《行政法規制定程序條例》《規章制定程序條例》等配套法規，進一步規定行政規范性文件不得設定減損公民、法人和其他組織權利或者增加其義務的規范，其效力被嚴格限定在規章之下。在司法實踐中，最高人民法院通過司法解釋和指導性案例，逐步確立了法院對行政規范性文件進行附帶審查的權限，進一步強化了法律規范體系的層級秩序?？傊?，伴隨國家治理的法治化改革和法律體系的不斷發展完善，行政規范性文件的地位和效力持續下降。但另一方面，行政規范性文件并未淡出國家治理的規范體系，其對正式法源的細化和彌合作用依然顯著，“在實際的社會經濟生活中，這類規范性文件實質上與其同級有立法權的人民政府制定的政府規章具有相同的效力?！?/p>

行政規范性文件因其制定主體的行政屬性，導致其與正式法源的公益屬性存在內在張力，這種張力源于行政機關兼具“公共治理者”與“部門利益主體”的雙重角色。以2021年霸州市非稅收入考核案為例，2021年霸州市政府印發《霸州市非稅收入征管工作考核獎懲辦法》，違規提出將非稅收入與征收單位支出掛鉤，并將非稅收入完成情況納入鄉科級領導班子和領導干部績效考核。該文件通過將財政收入與部門支出、官員政績強制掛鉤，暴露出典型的“管制權尋租”現象，國務院督查認定其“逐利特征明顯”。為防范此類部門利益制度化風險，現代行政法構建了三維審查機制：立法機關基于《立法法》第99條等條款行使民主監督權，從源頭上阻斷部門利益法制化；司法機關通過《行政訴訟法》第53條的附帶審查，為相對人提供權利救濟；上級行政機關依據層級監督權（《地方組織法》第59條等）實施行政系統自我監督。這三重審查分別對應“民主正當性控制-個案合法性判斷-行政效能維護”的復合監督邏輯，其本質是通過權力分立實現“任何人不得做自己案件的法官”這一自然正義原則。

（二）當前行政規范性文件多主體審查面臨的困境

當前行政規范性文件多主體審查體系面臨的困境表現在三方面：一是既有審查標準存在理論供給不足與實踐指導乏力的問題，特別是缺乏對不同主體審查標準邊界的清晰界定；二是三類審查主體均傾向于簡單的形式合法性審查，審查程度不夠；三是行政系統內部審查存在行政效率優先的價值偏好，導致公正與效率的價值失衡。

1.多主體適用統一審查標準的弊端

關注行政規范性文件審查體系的本質，就必須揭示立法機關、司法機關和行政機關三類主體間的權力配置關系，這種關系映射出國家治理體系對行政權控制的深層邏輯。從權力控制范式來看，傳統理論存在兩種典型模式：其一是集中控制模式，主張通過單一機構或統一標準實施審查，反映在學界即“審查標準統一論”，強調三類主體應適用相同的合法性判斷尺度；其二是分散控制模式，采用多主體協同的差異化審查標準，實踐中表現為人大側重民主合法性、法院專注權利救濟、行政機關偏重行政效能的三維審查架構。這兩種模式分別對應著“機械制衡”與“功能適當”兩種憲制理念，其選擇本質上涉及國家治理現代化進程中“規范統一性”與“治理有效性”的價值平衡。

統一論的主要方法在于建立“各類規范性文件合法性判斷的通用標準”，或者“通過建立完善的法律法規統一解釋制度”實現統一審查標準的目的，最終形成三類主體之間的“內在統一”。但是，“統一論”在行政規范性文件審查領域存在三重理論缺陷：首先，其忽視了權力分置的憲制原理。根據功能適當原則，人大、法院與行政機關分別承載民主監督、權利救濟和行政效能三種價值取向，這種結構性差異決定了審查標準必然呈現“目的-手段”的差異化配置。其次，該理論存在規范邏輯的悖論：如統一論者主張“建立人大主導的行政規范性文件審查體系”，但無法回避《立法法》第99條與《行政訴訟法》第53條建立的平行審查權配置，人大機關對數量龐大的行政規范性文件控制能力是有限的。最后，其錯誤將程序多元性等同于法治碎片化。正如辛普森案所示，刑事訴訟的“排除合理懷疑”與民事訴訟的“優勢證據”標準差異，恰恰體現程序工具理性與實體正義的動態平衡。若三大主體審查結論完全一致，反而證明審查機制未能實現“差異化的功能最適”（Funktionsgerechte Arbeitsteilung）這一現代行政國家的核心治理邏輯。

在中國特色社會主義法治體系下，分散控制模式更契合行政規范性文件審查的現實需求。從權力制衡原理來看，分散審查機制能夠有效防范權力集中導致的制度性腐敗風險，這已被“統一審查標準論”在實踐中暴露的監督失效現象所印證。但必須承認，分散審查可能引發三重治理困境：審查程序的分散化削弱制度預期、重復審查造成行政資源浪費、政治考慮與法律判斷的邊界模糊。破解之道在于構建“分工-協作”型審查機制：全國人大及其常委會行使合憲性審查權，法院通過行政訴訟實施合法性審查，上級行政機關運用備案審查權，三者既保持職能獨立性又建立信息共享與程序銜接機制。這種“功能互補”的審查體系，既尊重各主體的專業優勢，又通過制度化的協同機制彌補分散模式的固有缺陷，最終實現行政權控制的精準化與治理效能的最大化。

2.形式化審查方式與實質法治目標存在沖突

當前三類主體在審查行政規范性文件的實踐中趨于形式化審查，難以適應當前法律要求的實質法治。如行政機關雖然可以通過行政復議審查規范性文件，“但目前的制度安排仍與備案審查制度存在功能混同，這就導致復議審查制度流于形式”。人大沒有明確的條文規定其審查行政規范性文件的標準，但其在審查法規、司法解釋的場合卻明確規定采用“形式審查”（《法規、司法解釋備案審查工作辦法》第13條）的標準。法規、司法解釋顯然比行政規范性文件位階更高，舉重以明輕，所以人大在對行政規范性文件的審查中不會比法規、司法解釋的形式審查更嚴格。法院在行政規范性文件審查中也同樣趨于形式審查，因而在審查過程“借助一些模糊表達，繞開對行政規范性文件形式合法性、實質合法性的論證和評價”，最終導致法院對行政規范性文件的審查“成效不佳”。而《行政復議法》修訂，則要求行政機關在審查行政規范性文件時進行實質性審查，這使得三類主體的形式化審查方式需要重構，以適應國家立法的變化。

總之，國家立法對行政規范性文件審查主體的價值定位重構，就需要相應主體的審查標準做出調整以適應該價值定位。新修訂的《行政復議法》對行政機關的主渠道規定，實際上就將不同國家機關在行政規范性文件審查中的價值追求進行了重新定位。行政復議的“主渠道”作用不僅意味著其受案范圍能夠承接廣泛的訴請需求，而且在效果上能夠公正有效地化解爭議。也就是說在法律諸種價值之中，行政復議優先選擇了實質性化解行政糾紛，這就要求行政機關在審查行政規范性文件時，需要實質性做出該文件是否合法或合理的評價。當然，《行政復議法》對行政機關實質性審查行政規范性文件的要求，并不必然導致人大和法院同樣采取實質性審查標準。這就需要在人大近乎法定的形式化審查與行政機關的實質性審查中建立三類主體之間的相互銜接聯動機制，最終形成三類主體的形式性與實質性審查相結合的體系化審查標準。

3.同質性權力審查中的價值失衡與再平衡

當前的行政規范性文件審查體系中，存在著同質性權力審查導致的法律價值失衡問題。三類主體對行政規范性文件的審查可分為兩種不同的類型：其一，異質性權力之間的審查，主要是人大的立法權及法院的司法權對行政規范性文件的審查；其二，同質性權力之間的審查，主要是行政機關對行政規范性文件的審查。這兩種不同類型的審查中法律價值的平衡差異很大，異質性權力之間的審查，審查機關與被審查機關之間的價值目標存在較大的差異性，相互之間有沖突，各機關法律的價值可以動態平衡；但是同質性權力之間的審查就存在審查機關與被審查機關之間價值一致的問題，這就導致相同的價值取向被強化，進而其它法律價值難以實現。如行政機關在審查行政規范性文件的時候，作為行政規范性文件制定機關所追求的“效率”價值也同樣被作為審查機關的行政機關所強調和遵循。這樣行政機關在審查行政規范性文件時，效率與公正就容易失衡。如前所述，伴隨《行政復議法》修訂，將行政復議作為化解行政糾紛的主渠道定位，就更進一步促進了行政復議機關對處理行政爭議效率的追求。效率價值固然能夠提升行政機關審查行政規范性文件的速度，但是片面強調行政效率，可能會影響行政復議機關對行政規范性文件正當性評價，進而影響行政復議案件處理的公正性。因而，要實現法律規定的主渠道功能定位，就必然要將“公正”與“效率”調整在一個均衡的位置，這就要求“行政復議整體的制度功能愈加偏向兼顧公正與效率之間的相互聯結”。

行政機關在審查行政規范性文件時需要在效率與公正之間實現再平衡：

一是多元審查主體的不同價值目標實現互補均衡。權力制衡理論揭示，不同性質的審查主體具有差異化價值產出能力。立法機關的審查優勢體現在：一是代議制民主賦予的正當性基礎；二是立法監督特有的政治問責效力。司法機關則通過個案裁判發展出“明顯不當”標準，運用法律解釋技術對行政規范性文件進行精細校準。這種“三角監督”結構中，行政機關的審查結論需經受后續立法備案和司法審查的雙重檢驗，形成動態平衡機制。值得注意的是，2024年新修訂的《行政復議法》第50條規定“審理重大、疑難、復雜的行政復議案件，應當組織聽證”的規定，正是對多元價值訴求的制度回應。

二是程序正義的平衡路徑建構。構建價值平衡機制需要制度創新：首先，可參照《公務員法》第74條任職回避規定建立審查回避制度，規定直接參與文件起草的人員不得進入審查環節。其次，建立行政復議委員會外部專家庫，推行專家審查規范性文件制度。第三，完善說明理由制度，要求審查機關必須公開價值權衡的過程記錄。第四，構建“復議后評估”機制，對維持原文件的復議決定實施抽樣復查。總之，這種“效率為體、公正為用”的改革路徑，既符合“行政復議作為主渠道”的定位要求，又能實現帕累托最優的制度改進。

二、三類主體行政規范性文件審查權的構造與特色

（一）人大備案審查權

人大對行政規范性文件的備案審查職權主要來源于憲法及法律的規定，根據《中華人民共和國各級人民代表大會常務委員會監督法》（2024修正）第39條之規定，縣級以上地方各級人民代表大會常務委員會對本級人民政府制定的規范性文件，經審查，認為有不適當的情形的，有權予以撤銷。根據黨中央關于完善憲法實施制度體系的總體部署，備案審查制度自2018年實施以來，已發展成為落實合憲性審查要求的制度性保障，為維護憲法權威、保證憲法實施提供了重要制度支撐。

憲法對人大職權的規定具有雙重規范效力：在授權性規范層面，賦予人大通過審查行政規范性文件合法性來保障公民權利的權力；在限制性規范層面，又為人大行使審查權劃定了憲法邊界。這種權力制約與權利保障的辯證統一，構成了現代憲政秩序的核心特征。具體而言，人大在審查行政規范性文件時，既履行著保護公民免受違法文件侵害的國家義務，同時其審查行為本身也受到憲法法律對其職權范圍的限定。例如，2023年某自治州人大常委會法工委對州政府制定的行政規范性文件《某自治州重點資源管理辦法》進行了主動審查，發現該辦法第12條第2款第5項規定與省政府規章有沖突，涉及省人民政府規章相關條款的適用問題。但由于某自治州人大常委會無權審查省人民政府規章，因而在省、州兩級人大常委會法工委和相關制定機關的共同協商和推動下，自治州人民政府對相關文件進行了修改并重新發布。

根據我國憲法確立的備案審查制度，各級人大需依據其層級權限對行政規范性文件實施分級審查，而非對本級或下級政府制定的所有文件進行無差別審查。即使全國人民代表大會具有最高國家權力機關（《憲法》第57條）的法律地位，也要依據權限對行政規范性文件進行分級審查，因為“最高國家權力機關的實際行動能力決定了應當由其行使的職權是有限的”。由于行政規范性文件數量龐大且層級復雜，全部由全國人民代表大會備案可能導致行動能力限制了職權的行使。這也是為什么實踐中全國人大不直接審查各地政府的行政規范性文件，而是通過建立省級備案審查數據庫系統來實現對地方規范性文件的統籌監督。納入省級數據庫就意味著這些數量龐大的行政規范性文件實際上由各省自行審查。因而，雖然全國人大常委會強調行政規范性文件應當實現“有件必備”的備案要求，但根據《全國人民代表大會常務委員會關于完善和加強備案審查制度的決定》第2條“行政法規、監察法規、地方性法規、自治州和自治縣的自治條例和單行條例、經濟特區法規、浦東新區法規、海南自由貿易港法規（以下統稱法規）以及最高人民法院、最高人民檢察院作出的屬于審判、檢察工作中具體應用法律的解釋（以下統稱司法解釋）依法報送全國人民代表大會常務委員會備案”的規定來看，該條對全國人民代表大會“有件必備”的規定主要限定于法規和司法解釋，并沒有明確規定中央政府或地方各級政府制定的行政規范性文件也需要全面備案。但從《憲法》第67條規定全國人民代表大會有權“撤銷國務院制定的同憲法、法律相抵觸的行政法規、決定和命令”的規定來看，國務院制定的行政規范性文件如果與憲法及法律相抵觸的話，全國人民代表大會有權撤銷該文件?？梢?，全國人大常委會之所以在《全國人民代表大會常務委員會關于完善和加強備案審查制度的決定》中沒有規定國務院的行政規范性文件需要備案，原因還在于人大需要對行政規范性文件基于重要程度進行選擇性審查，才更加符合人大職權的特性。

全國人大固有職權的界定內含“國家重大事項”標準，該標準成為認知和理解全國人大固有職權的中介性、標志性概念。地方各級人大的職權內也蘊含著在當地的“重大事項”的標準。因而，依據人大的職權判斷，各級人大在行政規范性文件的備案審查的標準應當是選擇其管轄區域內相對重要的行政規范性文件進行審查。全國人大對行政規范性文件的審查分為兩個部分：其一，行政規范性文件適用的范圍，即只有全國適用的行政規范性文件才由全國人大審查；其二，行政規范性文件的性質，即只有涉及國家重大事項的行政規范性文件才由全國人大審查。地方各級人大的審查權則，涉及相應級別的地方重要事項。相應的地方人大對行政規范性文件的審查在這兩個部分上要作相應的限縮：其一，地方人大只審查其同級人民政府制定的行政規范性文件，如江蘇省規定同級人大審查同級人民政府及其辦公廳（室）制定的行政規范性文件，不審查其它級別政府制定的文件；其二，地方人大審查在其管轄區域內重要的行政規范性文件，如無錫將政府及政府部門制定的行政規范性文件按照重要與否進行分類備案，將人民政府制定的行政規范性文件視為重要文件提交本級人民代表大會常委會備案，而將相對不重要的政府部門制定的文件提交本級政府備案。

（二）法院附帶審查權

法院對行政規范性文件的審查職權源于《行政訴訟法》第53條之規定，即公民、法人或者其他組織在對行政行為提起訴訟時“可以一并請求”對行政行為所依據的規范性文件進行審查。法院對行政規范性文件審查原則上限定于合法性審查，這主要基于三方面的原因：

第一，司法權與行政權在憲法框架下屬于平行權力體系，不存在嚴格的位階高低之分，這決定了法院對行政規范性文件的審查必須嚴格限定在法律授權范圍內。由于兩種權力本質上都是對立法規則的具體執行權，法院在審查行政規范性文件時，只能依據明確的法律規定進行合法性判斷，而不能進行全面的實質審查。這種權力制衡特性還體現在：法院在附帶審查中必須遵循行政慣例尊重原則，對于涉及行政裁量權核心領域的實質正義問題，司法審查在理論上也存在著固有的限度，在涉及行政規范性文件實質合理性問題時，法院往往難以逾越權力邊界而采取高強度審查立場。如2015年我國《行政訴訟法》修改后的全國首例行政規范性文件附帶審查案的一審判決書，法院就僅僅從制定主體、制定權限、規定內容、制定程序入手判斷被審查文件的合法性。這些審查方向主要是形式性的審查，與行政機關的審查相比較，法院的審查程度不及行政機關，難以深入行政機關的自由裁量空間。

第二，司法權的運行必然受到國家治理體系的結構性約束，這種制度性依賴顯著影響法院對行政規范性文件的審查效能。司法權行使的過程是一種高度組織化的過程，需要在組織體的框架下來做出裁判和決策。作為組織化行使的公權力，地方法院深嵌于地方治理機構之中，司法裁判活動始終受到地方治理決策網絡的深度塑造，地方政策議程與優先考慮事項往往會影響法院的司法決策，特別是基層法院在人事、財政等方面對地方黨政系統的依附性，使其難以對涉及地方“中心工作”的規范性文件保持充分的中立立場。實證研究表明，當被審查文件涉及地方重點工程、招商引資等政策領域時，法院更傾向于采取“不予立案”或“協調撤訴”等程序性處置，而非啟動實質性審查。總之，這種“政治嵌入”效應導致司法審查在涉及地方重要行政規范性文件時往往出現制度性失靈。

第三，司法權與行政權的本質差異決定了法院對行政規范性文件的審查具有獨特的制度定位。相較于立法機關和行政機關的直接撤銷權，司法審查呈現出明顯的謙抑性特征，這種權力配置差異根植于憲法確立的權力分工原則。根據《行政訴訟法》第64條之規定，法院對違法規范性文件僅享有“消極不予適用”和“建議處理”兩項權限，這種制度設計體現了三重深層法理：其一，司法權對行政立法權的必要尊重，避免司法過度干預行政自主空間；其二，維護規范性文件制定機關的首次判斷權，符合行政效率原則；其三，恪守“司法最終性”的邊界，防止裁判權僭越行政權的核心領域。這種審查強度的制度性限制，本質上反映了現代行政國家中司法權與行政權應有的理性互動關系。

（三）行政層級監督權

行政機關對行政規范性文件的審查具有鮮明的行政系統內部監督特征，這種審查模式與人大監督、司法審查存在本質區別。從權力屬性來看，行政機關的審查屬于行政權體系內的層級監督，其制度優勢體現在三個方面：首先，基于《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》（2022修正）第73條的備案審查權，上級行政機關可依職權主動撤銷或變更下級機關的不適當規范性文件；其次，通過《行政復議法》確立的復議審查機制，復議機關可對作為行政行為依據的規范性文件進行附帶審查；最后，行政系統內部審查具有專業性和效率性優勢，審查機關對行政管理領域的專業認知使其能夠做出更精準的判斷。這種“自上而下”的監督模式，既體現了行政一體原則，又確保了行政規范體系的內部協調統一。從上述的行政內部監督的相關法律條款來看，行政系統內部對行政規范性文件審查權原則上屬于“全面”審查權，具體理由如下：

第一，行政機關對行政規范性文件的審查實質上一種行政機關的自我規制。所謂“行政自我規制”，是指從行政內部視角切入，通過組織架構、科層關系、內部規則和行政倫理等方面的自身運作，預防、遏止、糾正行政權的錯用或濫用。行政機關審查行政規范性文件當然屬于行政自我規制的過程，是行政機關上級對下級的審查，其相較于人大監督與司法審查具有三重制度優勢：首先，同質權力體系下的審查程序具有直接性，上級行政機關通過備案審查和復議審查可直接啟動監督流程，避免了異質機關協調所需的程序成本；其次，專業認知的同源性使審查機關能精準把握行政權力運行邏輯，如廣西司法廳通過制定《行政規范性文件合法性審核工作指引》建立標準化審查框架，對行政處罰、行政許可等專業領域進行針對性審核；最后，行政監督的權限完整性體現為復議機關可對文件權限、內容及程序進行全域審查并直接撤銷違法文件，而法院僅能“不予適用”且人大審查側重宏觀合法性，這種深度差異使行政自我規制更具實效性。這也是“行政規范性文件的復議監督比行政訴訟更徹底”的原因之所在。

第二，行政機關對行政權力運行的動態變化具有敏銳把握能力，能夠根據權力配置的演變及時調整規范性文件審查范圍。當前行政實踐中呈現出權力轉移的現象，即基于社會管理的需要部分行政權被行政機關之外的其它主體實施，這種權力轉移可能改變行政規范性文件的認定范圍。如行政權力的社會化現象，在某些行政領域，政府或被迫或主動地將部分行政權給予社會公共組織去行使，現實中出現了行政權向社會轉移的現象。再如行政權力的民營化，是行政職能由私方主體履行的狀態。相較于人大監督與司法審查的滯后性，行政機關憑借對同質權力行為的專業識別能力，可以有效將新型權力主體制定的規范納入審查體系。

第三，在行政規范性文件的合理性審查方面，行政機關展現出較其他國家機關更顯著的專業優勢。這種審查本質上屬于行政系統內部的層級監督，上級行政機關與下級機關同樣直接參與行政管理實務，對行政事項具有第一手的認知。相較之下，人大機關和司法機關由于不直接介入日常行政管理，對行政事務的理解深度存在客觀局限。因此，上級行政機關在合理性審查中能夠更精準地把握行政權力運行的內在邏輯，甚至可運用行政慣例、公共政策等專業要素進行評估，這種基于行政實踐的專業判斷能力是其他國家機關難以替代的。

三、建構三類主體差異化審查標準與銜接聯動審查程序

（一）多元主體差異化審查標準的確立

差異化審查標準體系核心的內容在于三類主體基于各自的職權特點確定符合其自身定位的行政規范性文件審查標準。

1.人大對行政規范性文件的審查標準

（1）人大對行政規范性文件的審查范圍

第一，根據法定監督職責，各級人民代表大會及其常務委員會應對同級人民政府制定的行政規范性文件進行審查。此類文件涉及公民、法人或其他組織的權利義務，屬于《中華人民共和國各級人民代表大會常務委員會監督法》規定的“重大事項”范疇，應依法納入人大監督體系。目前就法律及地方法規的規定來看，全國人大和地方人大在行政規范性文件審查的范圍上存在一定的差異，需要分別考察。全國人大原則上有權審查中央行政機關，即國務院的行政規范性文件，但是該審查在實踐中存在一定的難度?！稇椃ā返?7條規定了全國人大常委會可以撤銷國務院制定的決定與命令，該規定可視為全國人大常委會的審查依據，但在《全國人民代表大會常務委員會關于完善和加強備案審查制度的決定》第2條中并沒有將國務院制定的行政規范性文件納入備案審查范圍。因而，在實踐中全國人大常務委員會通常不審查國務院制定的行政規范性文件。黨的二十屆三中全會將“完善合憲性審查、備案審查制度”確立為“深化立法領域改革”的重要舉措，應當實現備案審查的“全覆蓋”。有學者因此主張“適當擴大全國人大常委會備案的范圍”，將國務院部門制定的涉及公民重要基本權利的規范性文件，列入全國人大常委會備案的范圍，最終拓展至國務院制定的行政規范性文件。實際上，全國人大常委會已經開展相關探索試點，如全國人大常委會針對國務院相關部門制定的獨生子女傷殘死亡家庭扶助文件，認為該文件“可考慮進一步完善獨生子女傷殘死亡家庭扶助制度，對相關人員給予更多的幫扶保障，增強失獨家庭的獲得感。”經過全國人大常委會審查之后，國務院部門對該規范性文件進行了修改完善。

第二，省、市、縣三級地方人大審查范圍限定于同級人民政府制定的行政規范性文件，不包括同級人民政府部門制定的行政規范性文件。即人大備案審查應當遵循“有限審查”原則，聚焦“重大”事項。當然，對于“重大”事項的范圍不應教條處理，而應靈活掌握。例如，西安市人大常委會的備案審查范圍還包括市政府有關部門基于市政府、市政府辦公廳及地方性法規授權而制定的行政規范性文件。

第三，鄉鎮人大的行政規范性文件審查范圍。根據全國人大關于實現備案審查全覆蓋的要求，一些地方已開始探索將鄉鎮（街道）規范性文件納入審查范圍，但目前僅有部分縣級人大制定了鄉鎮政府規范性文件備案審查規定。按照黨中央“將所有規范性文件納入備案審查”的決策部署，鄉鎮政府行政規范性文件理應納入同級人大審查范圍。對于與鄉鎮政府職能相似的城市街道辦，因其不設同級人大，可由區級人大承擔備案審查職責。實踐中雖有提交人大街道工委備案的做法，但該機構非一級人大，僅可作為初審或轉交機構，不宜作為正式備案審查主體。

（2）人大對行政規范性文件的合法性判斷標準

在行政規范性文件的審查標準上，全國人大和地方人大可以援用不同的審查尺度。全國人大以“不抵觸”憲法和法律為審查標準，著重維護國家法制的統一性；而地方人大則以“不適當”為審查標準，更加注重行政規范性文件的合理性和實效性。全國人大采用的“不抵觸”標準屬于相對寬松的審查原則，即只要被審查對象在內容上不與憲法及上位法律法規存在實質性沖突，一般即應認定其具有合法性，從而達成法制統一的監督目的。地方人大作為地方國家權力機關，其核心職能在于維護本行政區域內的法制統一和法治秩序。在規范性文件審查工作中，地方人大采用“不適當”這一法定審查標準，該標準相較于合法性審查具有更高的規范要求，既包含形式合法性審查，也包含實質合理性審查。根據《中華人民共和國各級人民代表大會常務委員會監督法》第30條之規定，“不適當”情形具體包括：（1）超越法定權限；（2）不當限制或剝奪公民、法人和其他組織的合法權益，或不當增設其義務；（3）與上位法相抵觸；（4）其他應當撤銷的不適當情形。從規范構造來看，該標準主要體現為程序性控制機制，其中僅“增設義務”條款涉及有限的合理性判斷空間，整體上仍以形式合法性審查為主導。

2.法院對行政規范性文件的“有限”實質合法性審查標準

根據《行政訴訟法》第53條及相關司法解釋的規定，人民法院對行政規范性文件的審查標準，在理論上可以概括為附帶性、有限度的實質合法性審查。具體分析如下：

第一，程序限定。在訴訟程序上嚴格遵循“一并審查”原則，即法院僅能對作為被訴行政行為直接依據的行政規范性文件進行審查。同時，作為審查對象的行政規范性文件必須滿足以下要件：（1）與原告主張的權利義務存在直接關聯性；（2）對原告合法權益產生實際影響；（3）原告在起訴時明確提出審查請求。此種程序設置體現了司法審查的被動性特征，法院只能聚焦于實質性化解糾紛密切關聯的行政規范性文件，而不能審查沒有糾紛的行政規范性文件，即使該文件可能存在合法性問題。

第二，實體限定。在實體審查層面，法院對行政規范性文件的審查權受到三重限制：（1）權限限制：主要進行合法性審查，一般不涉及合理性判斷；（2）依據限制：審查依據包括上位的法律法規規章及相關司法解釋和行政解釋以及黨的政策、政府政策等。但這些多元規則之間可能存在沖突，導致人民法院的判斷困境。（3）強度限制：對制定機關的專業判斷應保持必要尊重，僅在明顯違法時方可否定其效力。審查重點集中于制定權限、內容合法性及制定程序三個維度。

3.行政機關對行政規范性文件的“全面”審查標準

行政機關的審查分為內部備案審查和行政復議審查兩種形式，兩種審查機制共同構成了對行政規范性文件的多層次監督體系，但二者的審查標準和側重點存在一定差異。

首先是內部備案審查。根據《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》（2022修正）第62條關于建設“人民滿意的法治政府”的規定，在法理上可以認定這種備案審查屬于行政內部的“全面監督”，具有行政層級管理屬性，可以不受限制地依據成文法、習慣法或政策考量進行全方位審查。審查機關不僅關注文件的合法性，還可基于政策需要行使自由裁量權，實施包括文件公布后的公眾評價評估在內的實施后評估程序，在出現嚴重影響政府形象或社會公共利益的情況下，即使文件制定程序完全合法，上級機關仍可決定撤銷該文件。

其次是行政復議審查。行政復議機關對行政規范性文件的審查也是一種全面的審查，該審查應當嚴格遵循《行政復議法》確立的實質性化解行政爭議的立法宗旨，在程序與實體兩個維度構建系統化的審查標準體系。一是在程序審查層面，必須恪守正當程序原則的核心要求，對涉及重大利益調整的行政規范性文件制定過程，應當通過座談會、論證會、實地走訪等法定形式確保利益相關方的實質性參與，同時應當建立全國統一的行政復議審查標準體系，避免因地域差異導致同類規范性文件審查結果出現實質性偏差，切實維護社會主義法制的統一和尊嚴。二是在實體審查層面，應當嚴格適用行政法上的越權無效原則，確保行政規范性文件不得增設法律法規規定之外的行政權力或者減損法定職責，同時應當綜合考量文件內容是否符合社會主義核心價值觀、公平競爭審查標準以及黨和國家重大改革方向等實質性要求。行政復議機關在行使審查權時應當秉持行政謙抑性原則，充分尊重社會自發形成的良性秩序，僅對確實破壞合理社會秩序或者違反法律強制性規定的規范性文件內容進行必要干預，實現行政權力創造秩序與社會自生秩序之間的良性互動與功能互補。這種既注重程序正義又追求實體公正的審查機制，既體現了行政復議作為行政系統內部自我糾錯制度的本質特征，又通過統一規范的審查標準確保行政復議決定的可預期性和公信力。

（二）多元審查主體的銜接聯動程序

在行政規范性文件審查過程中，人大機關、行政機關和司法機關三類審查主體應當建立程序銜接與信息共享機制，通過明確職責分工、完善協作規則，形成系統化、常態化的監督合力。

1.三類主體之間的銜接聯動程序

人大、法院及政府之間的相互聯動機制可以彌合差異審查體系中各個主體審查對象與結論之間的差異。該聯動機制不是職權混同之后的聯動，而是不同主體相互之間基于職權形成差異化審查體系之后的聯動。

當前，我國部分地方已探索建立了由人大主導，人大、政府及法院共同參與的行政規范性文件審查聯動機制。三類主體之間的聯動主要采取信息互通形式，例如法院在審查過程中將發現的不合法文件抄送備案審查機關。雖然學界存在建立以人大為主導的審查體系的呼聲，但基于對人大、行政機關及法院職權差異的分析，有效的聯動機制不應簡單以某一機關為主導，而應立足于三類主體的職權特性構建差異化協作模式。然而，現行地方性法規中的聯動規定多未充分體現這一原則。理想的職權差異化聯動應具備以下特征：

首先，三類主體應當將各自審查職權范圍之外的行政規范性文件提交有權機關進行審查。具體而言，人大的主要審查對象是同級政府制定的行政規范性文件，因此在審查過程中若發現下級人民政府或政府工作部門制定的文件，應當及時移交相關行政機關開展系統內審查。這種分工既避免了人大因審查過多非重點文件而分散工作精力，又能確保審查的專業性和針對性。同理，當法院在審查過程中遇到涉及行政裁量權問題的文件時，宜將該文件交由制定機關的上級行政機關，由其判斷文件的合理性與適當性。

其次，應當加強各主體在法律程序中的協同配合。例如，當法院在訴訟程序中發現行政規范性文件存在違法情形，但原告未提出附帶審查請求時，法院應當通過司法建議程序或文件移交程序，將相關文件轉交有權的人大或行政機關進行審查。這種程序銜接既維護了司法審查的嚴肅性，又確保了違法文件能夠得到及時糾正。

最后，建議建立審查意見征詢機制和聯席會議制度。各審查主體在發現存在問題的行政規范性文件時，可以向其他兩個主體征詢審查意見。為提升審查效率，三類主體可通過聯席會議開展聯合審查，形成綜合性的審查意見?？紤]到行政機關在審查廣度和深度上的優勢，建議將其定位為兜底性審查主體，負責審查其他兩個主體未覆蓋的行政規范性文件，從而構建起全面、系統的審查網絡。

2.行政系統內部審查中實現價值平衡的兩個機制

行政規范性文件審查需要行政機關在效率與公正之間尋求平衡。作為同質性權力審查主體，行政機關既要確保審查效率，又要維護程序公正，二者失衡將直接影響審查效能。為此，需要通過行政復議委員會和公眾參與兩大機制，分別從內部專業重構和外部社會監督兩個維度構建平衡體系。

一是行政復議委員會通過制度創新確保程序公正。該制度自2008年試點以來，就以“提高行政復議社會公信力”為宗旨，專門解決執法不公問題。其組織優勢體現在三方面：一是引入外部專家和公眾參與打破行政封閉性；二是采用合議制決策提升透明度；三是以獨立第三方身份重塑復議公信力。實踐證明，這種“以公正復議為根本宗旨”的改革路徑有效化解了公眾對“暗箱操作”的質疑。

二是公眾參與機制可以為審查程序注入社會監督力量?！吨卮笮姓Q策程序暫行條例》等法規明確將公眾參與確立為基本原則。通過科學的程序設計、適度的賦權機制以及可視化等創新方式，既保障了參與實效性，又構建了官民良性互動關系。例如，《氣象行政規范性文件管理辦法》第3條中規定在行政規范性文件的管理中遵循“公眾參與”的原則，這就為氣象類行政規范性文件審查中實施公眾參與提供了法律依據。在合理控制參與過程和賦權程度的情況下，公眾可以成為政府決策的重要伙伴，總之，公眾的有效參與能夠約束行政權力濫用，也有利于提升審查決定的公正性。

結語

行政規范性文件審查機制作為國家治理體系現代化的關鍵環節，其制度效能直接關系到法治政府建設質量。在新時代推進國家治理體系和治理能力現代化的背景下，構建“三位一體”的審查體系具有重大理論價值和實踐意義。該體系通過立法機關、司法機關和行政機關三類主體的協同審查，既實現了權力制衡的憲法原則，又體現了治理現代化的創新要求。從法理層面看，這種審查機制本質上是對行政權力的程序性約束，通過事前、事中和事后的全過程監督，確保行政規范性文件的實質正義。在制度設計上，需要重點把握三個維度：一是建立差異化的審查標準體系，根據三類主體的職能特點制定具有針對性的審查規范；二是完善審查主體間的聯動機制，通過信息共享、標準銜接等方式形成審查合力；三是強化審查結果的法律效力，將審查結論納入法治評估指標體系。這種制度安排既符合“把權力關進制度籠子”的治理要求，又能有效防范因審查標準差異導致的制度漏洞，最終實現“良法善治”的治理目標。

來源：《當代法學》2025年第5期（第31-43頁）。（責任編輯：魯鵬宇）

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