王明喆：行政處罰一事不再罰原則的誤解與澄清

作者簡介：王明喆，南京師范大學法學院副教授。文章來源：《中外法學》2025年第4期，轉自中外法學編輯部公號。注釋及參考文獻已略，引用請以原文為準。

摘要

我國行政處罰中的一事不再罰經歷了從程序法原則到實體法原則的變遷，由此造成理解上的困難與適用中的難題。一事不再罰是一項程序法原則，最早源自羅馬法中的一事不再理，它具有獨立的地位和價值，不應將其與實體法上的過罰相當原則、行政違法行為個數判斷理論等混淆。基于節約行政資源、維護法的安定性和保護當事人免受重復處罰的考量，應當在行政處罰中重新恢復程序法上的一事不再罰。這一原則的適用前提是行政機關反復行使處罰權，“一事”是指前次行政處罰決定作出時已經確定的同一當事人的同一違法行為，“不再罰”意味著行政機關不得反復行使處罰權。行政機關未正確行使處罰權或者未完全行使處罰權時，可以承認一事不再罰的例外，但是這種例外同樣要受到公共利益、禁止不利變更和撤銷期限的限制。

一、問題的提出

《行政處罰法》制定之前，我國學者就已指出一事不再罰是行政處罰的一項基本原則。1996年制定的《行政處罰法》沒有完整地規定一事不再罰，而僅規定了“一事不再罰款”。我國學者對何為“一事”、何為“再罰”等問題展開研究。有學者指出，“一事”是指符合一個行政違法構成要件的行為，“不再罰”指除非法律有特別規定，行政主體只能給予一個和一次處罰。還有學者指出，判斷一事不二罰的根本途徑理應從應受行政處罰行為的構成要件入手，可以從是否存在繼續性行為、連續性行為、法條競合、想象競合等方面展開。2021年修訂后的《行政處罰法》新加入了“擇一重罰”條款，有學者指出其與刑法上的想象競合類似，還有學者借鑒刑法上的罪數理論對“一事不再罰”“擇一重罰”展開研究。

值得注意的是，我國多數學者都認為一事不再罰來源于羅馬法上的一事不再理。但是，羅馬法上的一事不再理是一項訴訟法原則，它禁止當事人對訴訟系屬或者已經判決的案件再次起訴，和實體法上的罪數理論似乎并不相關。在我國當下的刑法理論中，同時存在訴訟法意義上的一事不再理和實體法意義上的罪數理論：一事不再理禁止重復處罰，它與判決的既判力密切相關，意味著除法律另有規定外，刑事判決生效后不得對當事人再次處罰；實體法上的罪數理論禁止過度處罰，它關心的是如何認定犯罪數量并給予當事人適當的刑罰，并提出了單純的一罪、包括的一罪、科刑的一罪和并罰的數罪等理論。二者雖存在一定關聯，但并不相同。那么，行政處罰中的一事不再罰究竟是指程序意義上的禁止重復處罰，還是指實體意義上的禁止過度處罰？為何我國學者一方面認為一事不再罰來源于羅馬法上的一事不再理，一方面又借鑒實體法上的罪數理論來判斷何為一事、何為再罰等問題？

本文將對行政處罰上的一事不再罰展開分析，對上述問題進行回答。首先，梳理一事不再罰在我國行政法上的變遷，展現其從程序法原則到實體法原則的轉變過程。其次，探究一事不再理的本來意義，恢復其程序法原則的基本定位，指出一事不再罰與實體法上的過罰相當并不相同。最后，對一事不再罰的適用前提、規范內涵、例外情形展開分析，重新在行政處罰中確立一事不再罰原則。

二、一事不再罰原則在我國行政法上的變遷

在清末與民國時代的立法中，已經可以看到關于行政違法行為個數判斷的規范和理論，彼時學者通過“單純一違警”“想象競合違警”“繼續違警”“連續違警”等理論對行政違法行為個數展開分析，但少見“一事不再罰”或“一事不二罰”等表述。新中國成立后，1957年頒布的《治安管理處罰條例》也規定了行政違法行為個數判斷的規則，但是一事不再罰真正引起學界廣泛重視，還是在改革開放之后。

（一）作為程序法原則的一事不再罰

《行政處罰法》制定之前，我國立法中已經存在有關一事不再罰的內容。例如1990年《道路運輸違章處罰規定（試行）》第16條規定：“在一次運輸過程中，同一違章行為已由一個道路運輸管理機關作了處罰的，其他道路運輸管理機關不得重復處罰。”同一時期，學理上也展開了對一事不再罰的討論。有學者指出，一事不再罰是行政處罰的一項基本原則，它是指對違法行為人的同一個違法行為，不得以同一事實和同一理由，給予兩次以上的行政處罰。還有學者注意到行政處罰與刑事處罰的并罰問題，指出行政處罰與刑事處罰的性質不同，一事不再罰并不禁止同時科處行政處罰與刑事處罰。

《行政處罰法》制定之際，一事不再罰是否應當寫入以及如何寫入該法，成為一個焦點問題。《行政處罰法》試擬稿第14條曾規定：“對違法行為人的同一個違法行為，不得以同一事實和理由，給予兩次以上的處罰。”《行政處罰法》（征求意見稿）第10條曾規定：“對違法當事人的同一個違法行為，不得以同一事實和同一依據，給予兩次以上罰款的行政處罰。”最終頒布的1996年《行政處罰法》將一事不再罰確定下來，但卻刪去了“同一事實和理由”“同一事實和同一依據”等相關表述，并且將一事不再罰限縮至“一事不再罰款”。該法第24條規定：“對當事人的同一個違法行為，不得給予兩次以上罰款的行政處罰。”

雖然最終頒布的法律刪除了“同一事實和理由”“同一事實和同一依據”等表述，但是根據全國人大常委會法制工作委員會國家法、行政法室編寫的資料可知，這一要求實際上仍包含于《行政處罰法》第24條的文義之中：“一事不再罰原則是指對違法行為人的同一個違法行為，不得以同一事實和同一依據，給予兩次以上的處罰”，該原則的“目的在于防止重復處罰，體現過罰相當的法律原則，以保護當事人的合法權益”。基于“同一事實和理由”或“同一事實和依據”來理解一事不再罰，可以發現這一原則的內涵是極為狹窄的。行政機關如果以不同的事實或者不同的理由（依據）再次作出處罰，或者以相同的事實和理由（依據）再次給予罰款以外的行政處罰，都不違反該原則。當事人的數個行為連續多次違反一個法律規范（連續違法），一個行為違反數個相互包含或者交叉的法律規范（法條競合），一個行為違反數個本無互相關聯的法律規范（想象競合），都不屬于一事不再罰的禁止范圍。只有在一個違法行為只侵犯單個法律法規保護的一個具體社會關系時，才能強調一事不再罰，如果違反兩個以上法律法規并侵犯兩個以上的具體社會關系時，就可以并罰。

如此一來，以“同一事實和同一理由”理解一事不再罰，我們今天所討論的持續違法、連續違法、法條競合、想象競合等都不屬于其禁止范圍，那么這一原則的意義何在，它究竟禁止怎樣的一事再罰？實際上，上述意義的一事不再罰的功能在于防止重復處罰。它禁止的是同一行政機關基于同一事實和理由（依據）反復給予處罰，或者在數個行政機關都擁有管轄權時，當一個行政機關實施處罰后，其他機關再次進行處罰。《行政處罰法》制定之前，我國行政處罰的實施存在諸多不完善之處，行政機關針對同一違法行為重復處罰的現象并不罕見。一事不再罰的重要意義正體現在禁止重復處罰。在當時的學者看來，一事不再罰的意義在于維護行政處罰決定的“既決力”，保障公民不受反復處罰。“行政處罰機關針對違法行為所作的行政處罰決定，一旦生效后即具有法律效力，不得隨意變動。”為穩定行政法律關系，遏制行政行為的隨意性，保護當事人的權益，同一行政機關對違法行為只能處罰一次。行政處罰決定生效后，行政機關原則上不得以發現新的法律依據等理由再次處罰。一言以蔽之，在行政處罰中，一個違法行為不能遭到兩次的處罰。

由此看來，《行政處罰法》最初確立的一事不再罰，更多地表現出一種程序法原則的性質。它強調行政處罰權的一次性耗盡，類似于刑事訴訟中的“一事不再理”。它與實體法上的持續違法、連續違法、法條競合、想象競合并無直接關聯，數個行為多次違反同一法律規范或者一個行為違反多個法律規范應當如何處置，已經超出“同一事實和理由”“同一事實和同一依據”的范疇，不再是一事不再罰的禁止范圍。

（二）一事不再罰向實體法原則的轉變

自“一事不再罰款”條款寫入《行政處罰法》之后，學者們就嘗試對其展開教義學分析。由于立法者刪去了“同一事實和同一理由”等相關表述，這一原則不僅變得更加抽象，而且其程序法意義在一定程度上被掩蓋。同時，隨著行政處罰理論和實踐的發展，如何判斷行政違法行為個數的問題愈發重要，一事不再罰的意義也逐漸擴張。學者們開始在一事不再罰原則之下討論持續違法、連續違法、法條競合、想象競合等實體性問題，逐漸形成了“羅馬法一事不再理—行政處罰一事不再罰—罪數理論”的理解范式。

首先，雖然《行政處罰法》僅規定“一事不再罰款”，但多數觀點仍然認為一事不再罰是行政處罰的一項基本原則，并且普遍認為其源頭在于羅馬法上的一事不再理。有學者指出，所謂一事不再罰，是指對于已經裁判并發生效力的案件，不得再行起訴和處理。在羅馬共和國時期，法院實行一審終審，因而實行一事不再理的原則。還有學者進一步指出，一事不再罰作為一項行政處罰的適用原則，“源自羅馬法上的‘一事不再理’和德國的‘禁止雙重處罰原則’理念，還有源自英語古老格言‘一罪不得兩治’的美國‘一行為不二罰’原則”。《行政處罰法》雖然僅對實踐中較為常見的罰款問題規定一事不再罰，但是法理上，一事不再罰不應僅適用于罰款，而是一項行政處罰的基本原則。

其次，對于一事不再罰的內涵，多數學者從“何為一事”“何為再罰”兩方面展開分析。關于何為“一事”，學界存在目的動機說、法律規范說、構成要件說等多種觀點。其中具有代表性的觀點為構成要件說，即“能充分滿足一次構成要件的事實就是一事（一個違法行為），能充分滿足兩次（或兩個）構成要件的事實為二事”。關于“何為再罰”，主流觀點基于《行政處罰法》的規定，普遍認為行政機關兩次給予罰款即為再罰，如果兩次處罰類型不同，則不違反一事不再罰。值得注意的是，學者們理解的“再罰”，一般是指兩個處罰結果，而非兩次處罰過程。換言之，只要當事人最終只受到一次處罰，即不屬于一事再罰。章劍生指出：“‘一次行政處罰’是指一個處罰結果，而不是一次處罰權的行使。也就是說，即使經過多次處罰但當事人只受到一次處罰結果，仍然屬于‘一罰’。”胡建淼也指出：“原行政處罰撤回、撤銷之后重新作出的行政處罰不屬于‘二罰’。”

最后，行政法學界開始借鑒刑法中的罪數理論來分析一事不再罰。朱新力以構成要件說解釋“一事”，但他同時指出，理論上的判斷標準和一事與多事的具體推斷是兩個不同層面的問題，可以從單純一事、法定一事和處斷一事等方面對一事不再罰展開分析。熊樟林的觀點更加徹底，他指出應當以構成要件的個數為判斷標準來分析一事不再罰，該當一個構成要件的單一行為包括純粹的一個自然行為、構成要件中的持續行為、自然行為的前后行為、典型性行為、選擇性構成要件、繼續性行為等，該當多個構成要件的單一行為包括法條競合行為和想象競合行為。對于《行政處罰法》新增的“擇一重罰”規定，劉連泰指出“擇一重罰”的規定與刑法學中的想象競合頗為相似，行政法學可以借鑒刑法學的相關理論建構行政處罰法上的擇一重罰規則。

毫無疑問，以上研究極大擴展了一事不再罰的研究深度，對行政處罰的理論和實踐具有重要意義，但是也存在兩方面的問題。第一，既有研究存在自相矛盾之處。一方面，既有研究普遍認為行政處罰的一事不再罰源于羅馬法上的一事不再理，同時也承認一事不再理具有禁止重復評價的訴訟法意義，但在具體分析何為一事、何為再罰時，卻用法條競合、想象競合等實體法理論來展開，給人卯不對榫之感。另一方面，既有研究認為“一事”應當理解為符合一個構成要件的行為，而法條競合、想象競合行為恰恰是形式上符合兩個甚至多個構成要件的行為，按照構成要件說應當理解為“多事”，但既有研究又普遍認為其屬于一事，只能處以一罰或者擇一重罰，其觀點實際上自相矛盾。

第二，既有研究逐漸忽視了一事不再罰作為程序法原則的意義。前文已述，基于“同一事實和同一理由”來理解一事不再罰，這一原則與法條競合、想象競合等實體問題無涉，更多地表現出一種程序法原則的性質。但是在其后的發展中，一事不再罰逐漸轉變為一個指導如何判斷行政違法行為個數的原則，并開始吸收刑法上的罪數理論予以展開，其原本的程序法意義反而被忽視。一種具有代表性的觀點指出，從一事不再罰的淵源來說，其產生于司法中的程序性原則，但從當前一事不再罰原則的性質來看，其屬于實體性原則。盡管仍有一些學者注意到一事不再罰具有避免雙重追訴的意義，但這種意義并未得到充分展開，更未產生重要影響。也有一些學者在行刑銜接視野下分析一事不再罰時提到該原則具有禁止重復處罰的程序性意義，但是仍然無法撼動一事不再罰向實體性原則轉變的現狀。

綜上可見，行政處罰中的一事不再罰在我國經歷了從程序法原則到實體法原則的變遷。基于防止重復處罰的目的和“同一事實和同一理由”的理解，最初的一事不再罰原則更接近刑事訴訟中的一事不再理，但在其后的發展中，該原則卻逐漸向刑事實體法意義上的罪數理論靠近，遮蔽了其作為程序法原則的意義。

三、一事不再罰原則的學理澄清

行政處罰中的一事不再罰最早來源于羅馬法上的一事不再理，要理解一事不再罰就必須對一事不再理及其變遷進行梳理。在此基礎上進一步厘清一事不再罰與過罰相當的區別，才能準確把握一事不再罰的意義。

（一）一事不再理的規范意義

1.羅馬法上的一事不再理

古代羅馬人基于樸素的世界觀，將訴權看作是物質的，因而訴權也是一次性消耗的。羅馬法中案件的審理大致可以分為法律審理和事實審理兩個階段。法律審理決定訴爭在法律上是否可以成立，如果訟爭應當受理，案件就進入事實審理階段，并由法院查明事實，最終作出判決。法律審理以“證訟”為終點，經過“證訟”的訟爭產生訴訟系屬的效果，原告不能對該案件再次起訴。其后羅馬法學家進一步發展出完整的一事不再理，要求當事人對于事實審理后已經作出判決的案件也不得再次申請審理。如同“證訟”為法律審理的終點一樣，“判決”為事實審理的終點，法院作出“判決”后，當事人雙方對案件不得再次起訴，案件不再重開訟爭。因此有學者將羅馬法上的一事不再理概括為兩個方面：當事人不得就已起訴之案件于訴訟系屬中再行起訴，也不得就已經判決的同一案件再行起訴。

2.訴訟法中的一事不再理

羅馬法上的一事不再理對后續的訴訟法理論產生重要影響，不過由于不同時期、不同類型的訴訟在目的與構造上不完全相同，一事不再理也產生了一定的變化。在大陸法系國家民事訴訟理論中，隨著實體法與程序法的逐漸分離以及訴訟法理論的不斷發展，訴訟系屬效力和判決既判力逐漸分離。一事不再理被認為是判決既判力的一種效果，只有在前訴判決確定后，才產生對后訴的一事不再理效果。而當事人對于前訴判決尚未作出的案件，以相同訴訟請求或訴訟標的再次提起訴訟時，通常以前訴已經訴訟系屬為由駁回后訴。如此一來，一事不再理的內涵轉變為禁止當事人在判決確定之后再次起訴，而訴訟系屬后禁止再次起訴則被認為是訴訟系屬的效力，而非一事不再理。在我國民事訴訟中，同樣可以看到關于一事不再理的兩種理解，廣義的一事不再理包括訴訟系屬效力和判決既判力兩部分內容，一方面要求訴訟系屬后當事人不得再次起訴，另一方面要求判決生效后當事人不得對判決的內容予以爭執。而狹義的一事不再理僅與判決既判力有關，不包括訴訟系屬效力的內容。

行政訴訟理論中的一事不再理同樣存在廣義與狹義兩種理解。其一，廣義的一事不再理包括訴訟系屬效力和既判力兩層含義。有學者指出，訴訟系屬中的效力和判決的既判力屬于適用一事不再理原則的核心領域，當事人不得就已起訴之案件于訴訟系屬中再行起訴，也不得就已經判決的同一案件再行起訴。還有學者雖然在形式上區分訴訟系屬效力和既判力之消極作用（一事不再理），但同時指出在禁止重復起訴的問題上不宜過分區分二者。“我國的法規范尚未明確引入訴訟系屬與既判力理論，若過分強調訴訟系屬階段與既判力產生后階段之重復起訴行為的差異性，則恐難實現預期效果。”其二，狹義的一事不再理僅指判決的既判力。有觀點刻意區分了訴訟系屬與一事不再理，認為禁止重復起訴的理論根據一方面來自“訴訟拘束”理論，另一方面來自一事不再理。一事不再理與訴訟系屬不同，其目的在于避免對同一事件重復審判，造成前后判決之矛盾及訴訟之不經濟。行政訴訟判決具有既判力，既判力的積極效果表現為構成要件效力，消極效果即為一事不再理。

與民事訴訟和行政訴訟相比，刑事訴訟中的一事不再理具有明顯的特點。其一，刑事訴訟理論普遍采用狹義的一事不再理，也就是將一事不再理視為判決既判力的內容。在德國，一般認為判決具有確定力，即法院作出的判決具有終局性和準據性，它包括形式確定力和實質確定力兩個方面。一事不再理與判決的實質確定力有關，它注重于裁判的內容并宣示，曾作為其對象的訴訟意義上的犯罪不能再成為刑事程序和實體判決的對象。如果案件通過其他方式產生過起訴窮竭的效果，那么也不可以再次起訴，但這并非一事不再理的適用范圍。類似地，我國刑事訴訟領域也普遍將一事不再理與判決既判力聯系在一起。特別是在刑事再審程序中，有學者指出“有錯必糾”與一事不再理之間存在張力，隨意對已經生效的判決啟動刑事再審程序有可能損害判決的穩定性，也可能使當事人承受兩次以上的追訴危險。

其二，刑事訴訟中的一事不再理，逐漸具備人權保障的重要意義，成為一項重要的憲法原則。在德國，一事不再理最初強調國家刑事裁判權的自我節制和法院裁判的權威效果，但是在第二次世界大戰結束后，一事不再理成為一項憲法原則，開始具有保障當事人免受重復處罰的重要意義。它不僅反對雙重刑罰，而且反對就同一行為開啟兩次追訴程序，要求刑事訴訟遵循所謂的“一次性刑事追訴”。一事不再理一方面具有主觀防御權的屬性，可以避免個人之行為受到國家多次處罰，另一方面具有客觀程序規范的屬性，可以確定刑罰程序及刑事審判權之構成。與此類似，英美法系在繼承羅馬法一事不再理的基礎上發展出禁止雙重危險的基本原則。美國聯邦憲法第五修正案規定，任何人不得因同一犯罪行為而兩次遭受生命或身體的危害。這一原則自始就將重點放在保障人權之上，更加強調對當事人的保護。它不僅不允許檢察官隨意發動再審，而且不允許檢察官對一審法院所作的無罪判決提起上訴，因而也有學者將其稱為絕對的一事不再理。一事不再理與禁止雙重危險雖然有一些差別，但一般認為二者的基本精神及其得以確立的理念是相通的。

3.行政法上的確定力理論

一事不再理不僅影響訴訟法的理論與制度，同時也對行政法理論，特別是行政行為效力理論產生重要影響。在德國，奧托·邁耶（Otto Mayer）在借鑒司法裁判的基礎上創造性地使用了行政行為這一概念。所謂行政行為，是指行政機關運用法律在具體情況中決定臣民權利義務的行為。法院的裁判是行政行為的藍本，因而行政行為也具有類似于司法裁判的多種效力。邁耶指出，如同具有法定效力的裁判一樣，行政行為確定了相對人的權利和義務，同樣具有拘束力。這種拘束力是雙方面的，對相關臣民作出的決定對行政機關而言也是一種法律上的拘束，以后作出的行政行為必須建立在以前作出的行政行為基礎之上，尤其是其行為必須依據這個基礎作出。當下德國，存續力仍然是行政行為的重要效力。有學者指出，存續力從訴訟上的確定力發展而來，既包括形式存續力也包括實質存續力。其中，實質存續力由拘束力和限制廢除性構成，它意味著行政行為對關系人和行政機關都具有約束力，不得被隨意撤銷。

日本法上，美濃部達吉將行政行為的效力概括為拘束力、公定力、執行力和確定力。其中確定力包括形式確定力和實質確定力，前者主要約束當事人，后者主要約束行政機關。“行政行為有時如同裁判判決，一旦作出后適用一事不再理的原則，不許就同一事項再次進行審理，除非有特別的例外，否則即使事后發現行政行為違法或者不當，作出行政行為的行政機關以及監督機關不得撤銷或者變更行政行為。”當下，日本的行政行為效力理論得到進一步發展。鹽野宏將不可變更力和實質確定力進一步區分開來，他認為前者是指作出行政行為的行政機關不得隨意撤銷或變更行政行為的效力，后者則更進一步，是指行政機關的上級機關乃至法院不得隨意撤銷或變更行政行為的效力。

在我國，確定力同樣是行政行為效力的重要內容。新中國第一本行政法教科書中已經包含確定力的相關內容。教材指出，確定力包括對公民的確定力和對行政機關的確定力。對于行政機關而言，“行政措施的內容一經決定以后，即為最終的決定，行政機關不得任意更改其內容，這是對行政機關的確定力”。在第二本行政法教科書中同樣可以看到類似內容。對于行政機關而言，“已確定的行政執法行為，非經法定程序，行政機關也不得隨意改變”。當下，行政法學中的行政行為效力理論得到進一步發展。通說認為，行政行為具有公定力、確定力、拘束力和執行力。其中，確定力是指已生效的行政行為對作出該行為的行政機關和相對人所具有的不受任意改變的效力，它包括形式確定力和實質確定力。“實質確定力即‘一事不再理’，是指行政主體不得任意改變自己所作的具體行政行為，否則應承擔相應的法律責任。”

綜上可知，一事不再理在羅馬法中誕生，其后一直存在于訴訟法學和行政法學之中。但無論是在訴訟法中還是行政法中，一事不再理都是一項程序法意義上的原則。在訴訟法中，一事不再理的意義在于訴權的一次耗盡，它有利于維護司法裁判的權威、保障訴訟經濟、維護法的安定性，在刑事訴訟中還額外具有保障人權的重要意義。在行政法中，一事不再理與行政行為的確定力密切相關，它禁止行政機關任意撤銷或者改變行政行為，同樣具有節約行政資源、避免矛盾決定、維護法的安定性的重要作用。

（二）一事不再罰與過罰相當關系之辨

我國學者認為行政處罰中的一事不再罰來源于羅馬法上的一事不再理，但卻將其與實體法上判斷行政違法行為個數的理論（罪數理論）混淆在一起。其實，后者的目的在于準確評價違法行為的個數并對其科處恰當的處罰，實質上是過罰相當的要求。程序上的重復處罰和實體上的過度處罰并不相同，相應地，一事不再罰和過罰相當也存在差異。

在刑事訴訟中，有學者指出廣義的禁止二重危險實際包含兩項要求，即程序意義上的禁止二重追訴和實體意義上的禁止二重處罰。實體意義上的禁止二重處罰要求司法機關不能違反法律的規定對當事人進行處罰，不僅形式上不能突破法律規定的要件和效果，而且實質上必須遵守“法條競合只能一罰”“想象競合擇一重罰”等基本規則。因而可以說，實體上的禁止二重處罰其實是罪刑法定的必然要求。這同時意味著禁止二重處罰并不約束立法者，立法者將一個完整的不法行為規定為一罪并設置較重的處罰，還是將其拆分規定為兩罪并進行數罪并罰，只要其在處罰結果上一致，在實體上對當事人的影響就沒有差別，自然不違反實體意義上禁止二重處罰的要求。然而，這并不意味著立法者不受任何約束，立法者應當保證犯罪行為與其應受到的刑罰具備均衡性，但這并非禁止二重處罰的要求，而是罪刑相適應或曰比例原則的要求。與此相對，程序意義上的禁止二重追訴要求檢察機關、司法機關不能將當事人反復置于刑事追訴程序之中，更不能重復處罰。在訴訟系屬之后，不能就同一犯罪行為再行起訴，在法院作出終局裁判之后，不能針對同一行為再次定罪量刑。這一原則不僅約束檢察機關、司法機關，同時也約束立法機關。換言之，如果立法者不合理地設置再審事由、破壞判決的安定性，同樣違反禁止二重追訴的原則。

上述觀點對于理解行政處罰中的一事不再罰具有參考意義。行政處罰中同樣包含禁止重復處罰和禁止過度處罰兩項要求，當我們模糊地使用“一事不再罰”這一表述時，有時是在強調程序上的一事不再罰，有時是在強調實體上的過罰相當。例如在李某訴某市公安局公安交通管理局某交通支隊某大隊、某區人民政府行政處罰案中，行政機關將當事人持續違法停車的行為認定為兩個違法行為，并且給予兩次處罰，法院裁判認為這一作法并不違反過罰相當原則，并非一事再罰。該案中，法院將一事不再罰理解為實體上的禁止過度處罰，其裁判思路是行政處罰沒有違反過罰相當原則，因而沒有違反一事不再罰。而在潘某英訴某區公安分局行政拘留檢察監督案中，行政機關針對潘某英的同一個毆打他人的行為，分別于2014年1月15日和2014年6月20日作出內容、文號完全相同的行政處罰決定書，檢察機關認為行政機關的作法屬一事重復處罰，程序違法。該案中，檢察機關將一事不再罰理解為程序上的禁止重復處罰，其思路是行政機關在程序上反復行使處罰權，因而違反一事不再罰。廣義上模糊的“一事不再罰”包含程序上的一事不再罰與實體上的過罰相當兩項原則，但二者并不相同。

首先，二者內涵不同。一事不再罰的內涵是不得重復處罰，它要求行政處罰權的一次耗盡，禁止行政機關在行使處罰權后無端再次處罰。行政機關針對同一違法行為作出兩個處罰決定，屬于典型的一事再罰，自然不被允許。行政機關針對同一違法行為雖然最終僅作出一個處罰決定，但是數次立案、數次調查，將當事人反復置于處罰程序之中，也可能違反一事不再罰。與此相對，過罰相當要求“設定和實施行政處罰必須以事實為依據，與違法行為的事實、性質、情節以及社會危害程度相當”，它主要關注行政處罰與違法行為的性質、情節、社會危害程度等是否相稱。只要行政機關最終給予當事人的處罰與違法行為之間具備均衡性，即不違反過罰相當原則。至于行政機關歷經幾次處罰活動才達成這一結果，并非此原則關心所在。

其次，二者的法理基礎不同。一事不再罰在很多國家被寫入憲法，成為一項憲法原則。《公民權利和政治權利國際公約》也同樣規定：“任何人已依一國的法律及刑事程序被最后定罪或宣告無罪者，不得就同一罪名再予審判或懲罰。”雖然憲法以及國際條約中一事不再罰主要禁止的是刑事訴訟中的重復處罰，但一般認為這一原則同樣可以適用于行政處罰。蓋因一事不再罰具有更深刻的法理基礎，它不僅有助于維護法律的權威性和安定性，更是尊重和保障人權的基本要求。“一行為不二罰與個人之保護存有直接關系，由于此原則之存在，人民得以不再長期受到國家新的追訴之威脅，以及可能伴之而來之處罰，人性尊嚴始能獲得維護，故與憲法以承認人性尊嚴為基礎之要求相符。”與此相對，行政處罰中的過罰相當源于刑法上的罪刑相適應原則。在刑法中，刑罰的輕重應當與犯罪分子所犯罪行和承擔的刑事責任相適應。“犯罪對公共利益的危害越大，促使人民犯罪的力量越強，制止人民犯罪的手段就應該越強有力。”刑法上的這一經典原則可以進一步追溯至憲法上的比例原則，因而可以認為行政處罰中的過罰相當更本質上是憲法中比例原則的規范要求。

最后，二者不僅在內涵與法理基礎方面不同，而且彼此之間存在一定張力。一事不再罰追求的是“一次處罰”，它旨在促進法律關系的盡快穩定，避免當事人被重復處罰或被反復置于處罰程序中。在其看來，即使是不當乃至錯誤的行政處罰，也不能輕易撤銷再罰。與此相對，過罰相當原則追求“正確處罰”，它要求行政處罰與當事人的違法行為之間必須均衡，既反對“小過重罰”也反對“重過輕罰”。從過罰相當的視角來看，如果行政機關事后發現先前的處罰決定畸輕，應當撤銷原處罰決定并再次處罰。然而從一事不再罰的視角來看，即使先前的處罰決定畸輕，行政機關也不得輕易撤銷并再次啟動處罰權。無論是行政機關撤銷行政處罰后再次處罰，還是尚未撤銷行政處罰就再次處罰，都使得當事人被反復置于處罰過程中，因而應當盡量避免。

綜上，一事不再罰具有獨立的地位和價值，它是一項程序法原則，不應與實體法上的過罰相當原則混淆。行政違法行為個數判斷理論的本質是為了確保過罰相當，它固然十分重要，但不應也不能在一事不再罰原則之下討論。

四、一事不再罰原則的重塑

實際上，程序法意義上的一事不再理始終存在于我國行政法中，表現為行政行為的實質確定力。行政處罰作為行政行為的一種，當然具有實質確定力，應當遵守一事不再理。如果我們承認節約行政資源、維護法的安定性和保護當事人免受重復處罰在行政處罰中同樣具有重要意義，那么我們就必須在行政處罰中重新恢復程序法意義上的一事不再罰。但是，一事不再罰不是對行政行為確定力理論的簡單重復，更不是對刑事訴訟中一事不再理的照搬照抄。行政處罰不同于一般的行政行為，更不同于刑事訴訟，行政處罰的一事不再罰具有自身獨有的意義和內涵。

（一）適用前提：處罰權的重復行使

一事不再罰的目的在于禁止重復處罰，因而只有在行政機關作出行政處罰后再次行使處罰權時，才有適用一事不再罰的可能。行政處罰權的行使過程包括立案、調查、決定等環節，而且處罰主體具有分散性，因而廣義上的行政處罰權的重復行使，既包括行政機關先撤銷原行政處罰之后再次作出行政處罰的情形，也包括行政機關沒有撤銷原行政處罰而直接再次作出行政處罰的情形；既包括行政機關兩次行使處罰權且兩次都作出行政處罰的情形，也包括行政機關兩次行使處罰權但最終只作出一個行政處罰的情形；既包括同一行政機關兩次行使處罰權的情形，也包括不同行政機關兩次行使處罰權的情形。與此相對，如果僅有一個行政機關行使了一次處罰權，那么無論實體上對違法行為的處罰是否準確（例如將法條競合行為視為兩個違法行為給予兩個處罰），都與一事不再罰無關。

例如在上海鑫晶山建材開發有限公司訴上海市金山區環境保護局環境行政處罰案中，行政機關對當事人堆放固體廢物、產生臭氣的行為只進行一次立案、作出一次行政處罰決定，雖然當事人的違法行為在實體上應當被評價為一個行為還是多個行為值得討論，但是無論行政機關適用《大氣污染防治法》對其進行處罰還是適用《固體廢物污染環境防治法》對其進行處罰，都只涉及實體意義上行政違法行為個數判斷的問題，與一事不再罰無關。反之，在焦志剛訴和平公安分局治安管理處罰決定行政糾紛案中，行政機關在對當事人妨礙公務的違法行為作出行政處罰后，先后兩次撤銷原來的處罰決定并再次作出處罰，雖然其最終作出的治安拘留15日的行政處罰沒有違反當時的《治安管理處罰條例》，但其反復行使處罰權的行為違反了程序法上的一事不再罰原則。

（二）“一事”的認定

認定“一事”是適用一事不再罰的首要關鍵。針對何為“一事”，學界已經存在目的動機說、法律規范說、構成要件說等多種觀點，其中雖然不乏真理的因子，但討論對象并非程序意義上一事不再罰，因而參考意義有限。一事不再罰禁止重復處罰，因而認定“一事”的關鍵在于判斷前后兩次處罰的對象是否為同一行為。具體而言，判斷何為“一事”，需要考慮以下要素。

第一，主體要素，即當事人是否相同。如果后一次處罰中的當事人與前一次處罰中的當事人相同或者被包含，則可能為一事，反之則不屬于一事。例如在上海金雕物流有限公司訴上海市浦東新區環境保護和市容衛生管理局行政處罰案中，涉案地點的污染行為是由多家公司共同引起的，法院認為不同公司的違法行為并非一事，行政機關分別處罰不違反一事不再罰。需要強調的是，法人與自然人屬于不同的主體，二者的違法行為并非一事。例如在楊陸軍訴上饒市廣信區公安局治安行政處罰案中，行政機關針對未隨車配備押運員的行為，既對公司處以罰款，又對駕駛員處以行政拘留，法院認為兩個行政處罰的當事人不同，并非一事，行政機關的兩次處罰并未違反一事不再罰。不同的是，個體工商戶與設立個體工商戶的個人并非不同主體，個體工商戶的本質是自然人而非企業組織，因而不能在處罰個體工商戶后再連帶處罰設立個體工商戶的個人，否則違反一事不再罰。

第二，客體要素，即違法事實是否相同。如果后一次處罰中的違法事實與前一次處罰中的違法事實相同或者被包含，則可能為一事，反之則不屬于一事。這里的“違法事實”是指自然意義上的一個行為，而非滿足構成要件的一個行為或者法律意義上的一個行為。在刑事處罰中，實體法上判斷犯罪數量的標準和訴訟法上判斷一事的標準屬于不同維度的問題，對于前者，學理上存在一定的爭論，但是對于后者，通說認為一事的標準應當是自然意義上的犯罪事實。蓋因訴訟法中的“一事”是犯罪事實本身，而非對犯罪事實的法律評價。一個犯罪事實在法律上應當如何認定、如何處罰，這是評價的結果而非評價的對象。在行政處罰中，一事不再罰是為了防止行政機關對當事人的違法事實進行重復評價，因而作為評價對象的違法事實同樣只能是自然意義上的行為。例如在高某訴綏中縣水利局水利行政處罰案中，行政機關前后三次作出行政處罰，法院認為雖然行政機關對事實認定的法律規范作了調整，但實質上仍屬一事，“對于處罰決定中所載明的相同的事實認定表述，只能依法認定為同一事實，因為對于行政行為中載明事實認定表述并不是規范語句，不允許作出不同的解釋”。

如何判斷自然意義上的一個行為，需要結合當事人的客觀行為與主觀意思來綜合判斷。一般而言，一個行為總是以單一行為的客觀結構形式表現于外，單一行為的客觀結構形式是自然觀察、生活經驗認知的結果。同時，當事人的行為是基于其意思決定作出的，判斷自然意義上一行為時還應當考察當事人的主觀意思。因此，當事人基于同一目的或動機實施的能夠構成一個完整行為過程的行為，是自然意義上的一個行為。不得不提的是，處罰的理由不是判斷“一事”的要素。當事人因某一行為違反某法律被處罰后，行政機關以該行為違反其他法律為由再次處罰的，兩次處罰的行為屬于“一事”。因為兩次行政處罰都是對當事人同一違法行為的評價，只是評價標準不同。是否允許兩次評價，這屬于“不再罰”的問題，具體將在下文討論，但這并不影響兩次處罰對象為“一事”。

第三，時間要素，即截止在前一次處罰決定作出之時。一事不再罰的適用前提是行政機關重復行使處罰權，因而判斷兩次處罰的對象是否為“一事”，必然需要考慮時間要素。在刑事訴訟中，“有新的證據證明原判決、裁定認定的事實確有錯誤，可能影響定罪量刑的”，人民法院應當重新審判，“新的證據”是指原裁判生效后新發現、新收集的證據。類比刑事訴訟，行政處罰中判斷兩次處罰的對象是否為一事，時間應當截止在前一次處罰決定作出之時。如果前一次處罰決定作出之后再次出現違法行為，則屬于新的違法行為，而非一事。例如在廣州市美博木業有限公司訴廣州市花都區市場監督管理局等工商行政復議糾紛上訴案中，當事人在受到行政處罰之后并未停止涉案鍋爐的違法燃煤行為，行政機關于是再次給予處罰。法院裁判指出，當事人在被處罰后繼續使用煤作為涉案鍋爐燃料的行為已經構成了一個新的違法行為，行政機關對其實施的新違法行為作出新的行政處罰，不屬于對同一個違法行為的重復處罰，不違反一事不再罰原則。

（三）“不再罰”的規范要求

“不再罰”要求對同一當事人的一個違法行為不得重復處罰。從程序法的視角來看，“不再罰”應作廣義理解，這里的“罰”既包括重復作出處罰決定，也包括雖然沒有作出處罰決定但是反復立案、反復調查等情形。

首先，行政機關針對一個違法行為作出兩個以上行政處罰，必然違反一事不再罰原則。一方面，同一行政機關針對一個違法行為先后作出兩次處罰，當然違反“不再罰”的要求。例如在趙軍訴齊河縣綜合行政執法局城鄉建設行政處罰案中，針對趙軍未辦理建設工程規劃許可證建房的行為，齊河縣綜合行政執法局依據《城鄉規劃法》第64條于2017年3月2日作出責令限期拆除和罰款的行政處罰，其后又依據《城鄉規劃法》第64條于2020年6月1日作出責令限期拆除的行政處罰，法院認為行政機關對同一違法行為重復作出處罰決定，違反一事不再罰原則，后一次行政處罰應予撤銷。另一方面，不同行政機關針對一個違法行為先后作出兩次處罰，也違反“不再罰”的要求。在許昌未來房地產開發有限公司訴許昌市城市綜合執法局行政處罰案中，許昌市住房和城鄉建設局對當事人的違法建設行為作出許建罰決字〔2017〕第21號行政處罰決定，在上述處罰決定未被撤銷的情況下，許昌市城市綜合執法局針對同一行為再次作出許綜罰決字〔2017〕第1—004號行政處罰決定，法院裁判指出兩個行政機關對同一違法行為進行處罰，違反一事不再罰原則。

其次，行政機關針對一個違法行為最終僅作出一個行政處罰，也可能違反一事不再罰原則。實踐中經常存在以下情形，行政機關立案后撤案或者作出不予處罰決定，但其后認為不予處罰不當因而再次立案并最終作出處罰，或者行政機關已經作出處罰決定，但其后撤銷原行政處罰再次立案、調查。這時行政機關雖然多次行使處罰權，但當事人最終受到的行政處罰僅有一個，行政機關是否違反“不再罰”的要求？前文已述，學界有力觀點認為“一次行政處罰”是指一個處罰結果，而不是一次處罰權的行使，只要最終當事人只受到一次處罰，既不屬于再罰。司法實踐中也有法院支持這種觀點，例如在唐俊訴湘潭市岳塘區城市管理和行政執法局行政處罰案中，針對行政機關反復撤案立案的行為，法院認為行政機關對該案的處理雖然存在“反復波折”的情形，但由于其前幾次的行政行為均未最終形成可實際執行的處罰決定，故不違反“一事不二罰”原則。但是這種觀點值得辯駁。刑事訴訟中，不論是有罪還是無罪判決，一事不再理要求作出產生法律效力的判決后不得對同一行為再啟動新的程序。行政處罰中，行政機關針對一個違法行為反復行使處罰權但最終僅作出一個處罰，雖然從實體法視角來看并無不妥，但從程序法視角來看，“程序即是處罰”，處罰權行使過程中當事人權益受到的限制以及當事人所花費的時間、人力、經濟等成本本身就構成一種事實上的懲罰。因而即使當事人最終只受到一個處罰，行政機關無故反復行使處罰權的行為也可能違反一事不再罰。

最后，即使行政機關針對一個違法行為沒有作出任何行政處罰，也可能違反一事不再罰原則。一方面，同一行政機關針對一個違法行為無故反復立案、撤案，屬于反復行使處罰權，即使行政機關最終未作出任何處罰，也違反一事不再罰。另一方面，不同行政機關針對一個違法行為重復立案，屬于“處罰權系屬”后再次立案，同樣違反一事不再罰原則。前文已述，訴訟法上的一事不再理有廣義與狹義兩種理解，廣義說認為一事不再理既包括判決生效后的一事不再理也包括訴訟系屬后的一事不再理，狹義說認為一事不再理僅指判決生效后一事不再理，訴訟系屬后不得再次起訴屬于訴訟系屬效力。廣義說和狹義說之間并無本質區別，二者的差別主要在于是否將訴訟系屬后不得再次起訴也視為一事不再理的要求。即使采狹義說的學者也不否認訴訟系屬后當事人不得再次起訴，只是認為應當將這種效力視為獨立的訴訟系屬效力。在行政處罰中，重要的不是在廣義說與狹義說之間進行選擇，而是審視上述原理是否同樣能夠成立。2021年《行政處罰法》第25條第1款規定，兩個以上行政機關都有管轄權的，由最先立案的行政機關管轄。據此可知，即使行政機關尚未作出處罰，只要違法行為已經立案后，其他行政機關也不得就已經“處罰權系屬”的案件再次立案，可見上述原理在行政處罰中同樣能夠成立。行政處罰中程序法意義上的一事不再罰原則尚未完全確立，若過分區分處罰決定后的一事不再罰與“處罰權系屬”后的一事不再罰可能不利于其功能發揮，因而不妨采用廣義的一事不再罰理念，將“處罰權系屬”后不得再次立案也視為一事不再罰的要求。

（四）“不再罰”的例外與限制

一事不再罰要求行政處罰權的一次性耗盡，但是行政機關如果沒有正確評價違法行為，或者沒有完全評價違法行為，則可以在例外情況下再次開啟處罰權。在刑事訴訟法中，一事不再罰與案件實體公正之間存在一定的張力，判決的既判力同樣存在例外。行政處罰與刑事處罰類似而又不同，因而行政處罰中一事不再罰的例外既與刑事訴訟有類似之處，也有自己的特點。

第一，行政處罰權未正確行使時，即行政處罰存在錯誤時，可以再次行使處罰權。在刑事訴訟中，判決的既判力并非絕對的，當判決具有事實認定確有錯誤、適用法律確有錯誤、訴訟程序違反法律規定等情形時，應當重新審判。類似地，《行政處罰法》第75條第2款規定，公民、法人或者其他組織對行政機關實施行政處罰的行為，有權申訴或者檢舉；行政機關應當認真審查，發現有錯誤的，應當主動改正。因此行政處罰確有錯誤時，行政機關可以撤銷原處罰決定重新處罰。具體而言，行政行為的合法性要件包括主體適格、事實有據、條件符合、程序正當、處理得當等方面，因而當行政處罰存在主體錯誤、事實不清、條件不符、違反程序、處理失當等情形時，行政機關可以再次行使處罰權。但是，行政機關應當先撤銷原行政處罰決定或者不予處罰決定，然后再行使處罰權。在中興—沈陽商業大廈（集團）股份有限公司訴蓋州市海洋與漁業局行政處罰案中，行政機關第一次作出的罰款1萬元的處罰決定違法，但行政機關沒有撤銷原行政處罰，而是再次作出罰款25.5萬元的處罰決定，并寫明執行24.5萬元，法院認為行政機關的兩次處罰違反了一事不再罰原則。在代某某訴天津市某區公安局行政處罰案中，公安機關在作出不予行政處罰的決定后，經補充調查又發現新的證據，遂給予當事人處罰，法院認為行政機關應當先撤銷原不予行政處罰決定，再依法重新作出處理。

第二，行政處罰權未完全行使時，例如尚需科處其他種類處罰、尚需依據其他法律進行處罰、尚需其他行政機關處罰時，可以再次行使處罰權。不同于刑事訴訟，行政處罰的法律依據、處罰機關、處罰種類多元且分散，有時雖然行政機關作出的處罰決定并不違法，但仍可能存在尚未完全評價違法行為的情形，因此存在一事不再罰的例外。立法者也正是考慮到行政法律規范所調整的社會關系復雜且廣泛，不同法律規范具有不同的意圖，不同罰種體現不同的懲罰功能，因而才將一事不再罰限縮為“一事不再罰款”。司法實踐中，法院同樣認可了一事不再罰的例外。在江蘇中建工程設計研究院有限公司訴住房和城鄉建設部行政處罰案中，當事人已接受過連云港市城鄉建設局所作出的30萬元罰款的行政處罰，住建部又對其實施降低資質等級的行政處罰，法院指出住建部實施的降低資質等級與連云港市城鄉建設局所實施的罰款并非同一性質，不構成對江蘇中建公司的一事再罰。當然，處罰權未完全行使導致的一事不再罰的例外可以通過執法體制的改革逐漸減少。可以進一步加強行政處罰的綜合執法，減少由于分頭執法導致的一事再罰，對于尚未建立或者不宜建立綜合執法的領域，可以加強行政機關之間的溝通機制，借助行政協助、行政協商制度減少一事再罰。

行政處罰權未正確行使、未完全行使可以引發一事不再罰的例外，但是這種例外也要受到一定的限制，否則一事不再罰的意義將蕩然無存。因此需要在“處罰權的一次行使”和“處罰權的正確且完全行使”之間尋找平衡。具體而言，一事不再罰的例外需要受到以下限制。

首先，處罰權的再次行使可能損害公共利益時，不宜承認例外。《行政處罰法》雖然沒有直接規定行政機關撤銷行政處罰時應當考慮是否會對公共利益造成損害，但是根據《行政許可法》第69條第3款可知，撤銷行政許可可能對公共利益造成重大損害的，不予撤銷。同時《行政訴訟法》第74條第1款規定，行政行為依法應當撤銷，但撤銷會給國家利益、社會公共利益造成重大損害的，人民法院判決確認違法，但不撤銷行政行為。基于法體系的融貫性可知，既然行政機關撤銷行政許可時要考慮公共利益，法院撤銷行政行為時也要考慮公共利益，那么行政機關撤銷行政處罰時也應當考慮公共利益。如果撤銷行政處罰可能損害公共利益，那么行政機關不能輕易撤銷行政處罰，更不能再次作出行政處罰。

其次，處罰權的再次行使可能導致當事人遭受更嚴重的處罰時，不宜承認例外。在域外國家刑事訴訟理論中，再審原則上只能是為被定罪人的利益而發動，不利于被定罪人的再審被嚴格限制甚至禁止。遺憾的是，在我國刑事訴訟中，基于“有錯必糾”的刑事訴訟理念，《刑事訴訟法》并未作出上述限制。但是學理上，有力學說堅持認為應當對再審的主體、時間、條件等問題予以優化，限制不利于被定罪人的再審。行政處罰中也有必要確立這一規則。根據《行政訴訟法》第77條可知，除非存在利害關系人同為原告且訴訟請求相反的情形，否則人民法院判決變更時不得加重原告的義務或者減損原告的權益。有學者進一步指出，法院作出撤銷并重作判決后，行政機關重新作出行政行為時同樣應當受到禁止不利變更的限制。為了保持法體系的融貫性，應當承認行政機關自行撤銷行政處罰并且再次處罰時也應當受到禁止不利變更的限制。如果處罰權的再次行使可能導致當事人遭受更嚴重的處罰，則不宜承認一事不再罰的例外。

最后，處罰權的再次行使超過一定期限時，不宜承認例外。行政機關自行撤銷行政行為是否需要在一定期限內進行，我國法律沒有明確規定。但是根據《行政復議法》第20條、《行政訴訟法》第46條等規定可知，公民提起行政復議、行政訴訟請求撤銷行政行為的，必須在一定期限內進行。學理上，有力觀點基于法的安定性、信賴保護等理由，認為行政機關撤銷行政行為需要在一定期限內進行。這一觀點值得參考。對于行政處罰而言，確定行政機關的撤銷期限確有必要，否則所有被處罰的當事人都處于隨時可能被再次處罰的狀態。在林嵩訴龍巖市公安局交通警察支隊公安交通行政處罰案中，行政機關在原行政處罰作出12年之后撤銷并作出新的處罰決定，法院裁判指出現有的法律法規規章并無關于行政機關自行糾錯的時效限制，龍巖交警在時隔近12年后撤銷2008年行政處罰決定進行自行糾錯，并不構成違法。這種觀點僅僅注意到單一法律中沒有撤銷期限的規定，卻忽視了撤銷期限具有的控制處罰權、保障當事人信賴的功能和價值，應予辯駁。參照《行政處罰法》第36條關于處罰時效的規定，可以在行政處罰中增加行政機關自行糾錯的期限條款：行政機關自行撤銷并重新作出行政處罰的一般期限為兩年，涉及公民生命健康安全、金融安全且有危害后果的，上述期限可以延長至五年。

結論

總而言之，一事不再罰是一項程序法原則，它源于羅馬法中的一事不再理，直至今天仍有重要意義。程序法上的一事不再罰與實體法上的過罰相當并不相同，前者禁止行政機關重復處罰，后者禁止行政機關過度處罰。實體法上的持續違法、連續違法、法條競合、想象競合等問題固然十分重要，但不應放在一事不再罰之下討論。只有在行政機關重復行使處罰權時，才有適用一事不再罰的可能。“一事”是指前次行政處罰決定作出時已經確定的同一當事人的同一違法行為，“不再罰”意味著行政機關不得反復行使處罰權。行政機關未正確行使處罰權或者未完全行使處罰權時，可以承認一事不再罰的例外，但是這種例外同樣應當受到限制。

行政處罰具備制裁性，它是不利益行為中的極端行為，對當事人權益影響較大。為了防止當事人被重復處罰，確有必要恢復和重新確立程序法意義上的一事不再罰。在21世紀初，曾有學者指出實踐中行政機關基于同一事實和理由蠻不講理地對當事人反復處罰的極端情形并不多見，強調程序法意義上一事不再罰似乎并無必要。然而這種觀點恐怕過于樂觀，通過文中案例可知，行政機關針對同一違法行為反復處罰的例子并不罕見。當下，行政實踐中的“逐利執法”“遠洋捕撈執法”現象抬頭，因而更有必要在《行政處罰法》中恢復一事不再罰原則以防止行政機關反復立案、反復處罰。