馬海濤：建立促進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展轉(zhuǎn)移支付激勵(lì)約束機(jī)制

資料圖。本文來源：學(xué)習(xí)時(shí)報(bào)11月3日

本賬號(hào)接受投稿，投稿郵箱：jingjixuejiaquan@126.com

馬海濤：建立促進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展轉(zhuǎn)移支付激勵(lì)約束機(jī)制

黨的二十大明確提出要“完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付體系”，黨的二十屆三中全會(huì)進(jìn)一步要求“建立促進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展轉(zhuǎn)移支付激勵(lì)約束機(jī)制”。黨的二十屆四中全會(huì)審議通過的《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十五個(gè)五年規(guī)劃的建議》提出，“加強(qiáng)財(cái)政科學(xué)管理，加強(qiáng)財(cái)政資源和預(yù)算統(tǒng)籌，強(qiáng)化國家重大戰(zhàn)略任務(wù)和基本民生財(cái)力保障”“加強(qiáng)稅收、社會(huì)保障、轉(zhuǎn)移支付等再分配調(diào)節(jié)”。作為財(cái)政體制安排的重要組成部分，政府間轉(zhuǎn)移支付制度在推動(dòng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展及服務(wù)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化進(jìn)程中發(fā)揮著關(guān)鍵作用。當(dāng)前，我國正處于“十四五”規(guī)劃收官和“十五五”規(guī)劃謀篇布局的戰(zhàn)略交匯期，如何進(jìn)一步增強(qiáng)現(xiàn)行轉(zhuǎn)移支付制度對(duì)地方的激勵(lì)約束效能，對(duì)于充分發(fā)揮中央和地方兩個(gè)積極性、協(xié)同推進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展具有重大現(xiàn)實(shí)意義。

我國轉(zhuǎn)移支付制度建設(shè)的演進(jìn)歷程和歷史成就

1994年的分稅制改革奠定了我國現(xiàn)代財(cái)政體制的基石，但也帶來了中央與地方以及各地區(qū)之間財(cái)力不均的問題。為緩解財(cái)政失衡、推動(dòng)區(qū)域均衡發(fā)展和實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化，過去30多年我國的轉(zhuǎn)移支付制度不斷完善，主要經(jīng)歷了三個(gè)變遷階段。

過渡階段（1995—2001年）。中央于1995年出臺(tái)了《過渡期轉(zhuǎn)移支付辦法（1995）》，標(biāo)志著轉(zhuǎn)移支付制度建設(shè)正式起步。在這一階段，中央政府每年拿出一部分資金用于提高貧困地區(qū)和邊遠(yuǎn)少數(shù)民族地區(qū)的財(cái)力和公共服務(wù)水平。整體來看，過渡階段的轉(zhuǎn)移支付制度，不僅保護(hù)了地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的積極性，而且在一定程度上緩解了地方財(cái)政運(yùn)行中的突出矛盾，轉(zhuǎn)移支付在規(guī)范化、科學(xué)化方面邁出了重要一步。然而，過渡期的轉(zhuǎn)移支付存在著規(guī)模偏小、均衡性作用不明顯等問題。

修正完善階段（2002—2011年）。進(jìn)入21世紀(jì)后，為應(yīng)對(duì)區(qū)域發(fā)展不平衡加劇的問題，我國對(duì)轉(zhuǎn)移支付制度進(jìn)行了多次修正。2002年，所得稅分享改革的完成為轉(zhuǎn)移支付資金增長機(jī)制奠定了基礎(chǔ)，同年“過渡期轉(zhuǎn)移支付”更名為“一般性轉(zhuǎn)移支付”，標(biāo)志著制度的規(guī)范化建設(shè)進(jìn)入新階段。2009年，隨著轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目的調(diào)整和完善，我國形成了以一般性轉(zhuǎn)移支付為主體的制度框架。與過渡期相比，轉(zhuǎn)移支付規(guī)模不斷擴(kuò)大，從2002年的7362億元增長至2011年的3.99萬億元，年均增速20.7%；轉(zhuǎn)移支付在規(guī)范性、公平性、科學(xué)性等方面都有突破性進(jìn)步，公平性效能日益凸顯。

現(xiàn)代化發(fā)展階段（2012年至今）。黨的十八大以來，我國轉(zhuǎn)移支付制度進(jìn)入了現(xiàn)代化發(fā)展階段，成為推動(dòng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展和落實(shí)國家戰(zhàn)略的核心工具之一。轉(zhuǎn)移支付規(guī)模穩(wěn)步增加，結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化。轉(zhuǎn)移支付總額從2012年的4.54萬億元增至2024年的10.03萬億元，年均增長約7.4%；我國持續(xù)強(qiáng)化一般性轉(zhuǎn)移支付的主體地位，大力整合歸并專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目，使得資金分配更科學(xué)、使用更高效。轉(zhuǎn)移支付平衡區(qū)域財(cái)力差異作用增強(qiáng)。黨的十八大以來，我國區(qū)域差距穩(wěn)步收窄，東部與中、西部地區(qū)人均地區(qū)生產(chǎn)總值之比分別從2012年的1.69、1.87降至2022年的1.50、1.64，轉(zhuǎn)移支付在促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展中提供了有力支撐。轉(zhuǎn)移支付在服務(wù)國家重大戰(zhàn)略中發(fā)揮了關(guān)鍵作用。在脫貧攻堅(jiān)中，2016—2020年中央累計(jì)安排專項(xiàng)扶貧資金超過5000億元，確保全部貧困縣如期脫貧摘帽。

深刻理解高質(zhì)量發(fā)展轉(zhuǎn)移支付激勵(lì)約束機(jī)制的理論內(nèi)涵

經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的制度基礎(chǔ)。該機(jī)制以高質(zhì)量發(fā)展為根本目標(biāo)，通過系統(tǒng)性地整合預(yù)算績效約束、資金獎(jiǎng)勵(lì)、財(cái)會(huì)監(jiān)督等制度工具，構(gòu)建起激勵(lì)相容與剛性約束并重的轉(zhuǎn)移支付管理框架。其核心在于將轉(zhuǎn)移支付資金的分配與地方政府的財(cái)政收入規(guī)模、質(zhì)量及資金使用效果相掛鉤，引導(dǎo)、督促和約束地方政府將財(cái)政資源真正用于落實(shí)高質(zhì)量發(fā)展要求的重點(diǎn)領(lǐng)域。

優(yōu)化中央和地方財(cái)政關(guān)系的關(guān)鍵樞紐。以維護(hù)公平性為重要目標(biāo)，通過繼續(xù)加大均衡性轉(zhuǎn)移支付規(guī)模，促進(jìn)地區(qū)間財(cái)力分布更加均衡。以提高中央政府的統(tǒng)籌能力為前提保障，近年來中央政府持續(xù)加大財(cái)政資源統(tǒng)籌力度，適度擴(kuò)大財(cái)政支出規(guī)模，為轉(zhuǎn)移支付提供充足的資金來源。以形成對(duì)地方政府激勵(lì)性為主要方式，通過設(shè)立促進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展激勵(lì)資金，向稅收貢獻(xiàn)大、收入增速較快的地區(qū)傾斜，激發(fā)地方政府推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展的主動(dòng)性和創(chuàng)造性。最終形成良性循環(huán)，發(fā)揮中央和地方兩個(gè)積極性。

實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化的重要基石。黨的二十大提出“必須堅(jiān)持在發(fā)展中保障和改善民生”。在激勵(lì)方面，該機(jī)制能夠通過與公共服務(wù)績效相掛鉤的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付或獎(jiǎng)勵(lì)資金，鼓勵(lì)地方政府提升教育、醫(yī)療、社會(huì)保障等公共服務(wù)領(lǐng)域的供給質(zhì)量和效率，形成正向引導(dǎo)。在約束方面，該機(jī)制能夠通過硬化預(yù)算執(zhí)行約束、加強(qiáng)預(yù)算績效約束、強(qiáng)化財(cái)會(huì)監(jiān)督約束等舉措，形成強(qiáng)有力的問責(zé)約束機(jī)制，確保財(cái)政資源配置更加高效。

服務(wù)國家重大戰(zhàn)略的堅(jiān)實(shí)保障。黨的二十大圍繞科技、教育等領(lǐng)域提出了一系列舉措。轉(zhuǎn)移支付具有定向投放、精準(zhǔn)調(diào)控的天然屬性，通過建立與宏觀調(diào)控目標(biāo)相掛鉤的分配機(jī)制，能夠引導(dǎo)地方政府將資源優(yōu)先配置于科技創(chuàng)新、鄉(xiāng)村振興等重點(diǎn)領(lǐng)域。一方面，對(duì)積極響應(yīng)國家戰(zhàn)略需求、重點(diǎn)領(lǐng)域投入成效顯著的地區(qū)，給予增量資金獎(jiǎng)勵(lì)或政策傾斜，形成正向激勵(lì)；另一方面，嚴(yán)格清理政策到期、績效低下的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，嚴(yán)控競(jìng)爭性領(lǐng)域投入，從源頭上約束資金用途，保障重大戰(zhàn)略的落地實(shí)施。

著力破解制約轉(zhuǎn)移支付激勵(lì)約束機(jī)制效能發(fā)揮的關(guān)鍵問題

分類管理體系仍需完善，功能定位有待進(jìn)一步厘清。本應(yīng)彌補(bǔ)地方財(cái)力缺口的一般性轉(zhuǎn)移支付，在實(shí)踐中附加了較多指定用途和考核要求，削弱了地方統(tǒng)籌能力。專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的評(píng)估和退出機(jī)制不夠健全，導(dǎo)致部分項(xiàng)目長期固化，資金投向比較分散。這不僅降低了財(cái)政資金的配置效率，也制約了地方政府推進(jìn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的靈活性與積極性。

分配方式仍需優(yōu)化，與新業(yè)態(tài)下的區(qū)域間財(cái)力格局適配不充分。隨著數(shù)字經(jīng)濟(jì)、平臺(tái)經(jīng)濟(jì)等新質(zhì)生產(chǎn)力的崛起，商品與服務(wù)的價(jià)值創(chuàng)造地和稅收貢獻(xiàn)地的空間分離越發(fā)明顯，進(jìn)一步加劇了區(qū)域財(cái)力失衡。當(dāng)前的轉(zhuǎn)移支付分配方式未能充分考慮人口流動(dòng)因素和新經(jīng)濟(jì)形態(tài)特征，未能有效應(yīng)對(duì)這種由經(jīng)濟(jì)社會(huì)形態(tài)變革引發(fā)的財(cái)力失衡格局，在一定程度上削弱了其調(diào)節(jié)區(qū)域財(cái)力差距、推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化的核心功能。

分配機(jī)制的激勵(lì)性有待提升，發(fā)展導(dǎo)向功能發(fā)揮受限。現(xiàn)行分配辦法側(cè)重于彌補(bǔ)財(cái)力缺口，對(duì)地方政府推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展的主觀努力和實(shí)際成效激勵(lì)有待加強(qiáng)。均衡性轉(zhuǎn)移支付分配公式中未能充分融入體現(xiàn)新發(fā)展理念的關(guān)鍵指標(biāo)，使得轉(zhuǎn)移支付引導(dǎo)地方政府聚焦于培育新質(zhì)生產(chǎn)力、增強(qiáng)內(nèi)生發(fā)展動(dòng)力等方面存在不足。

預(yù)算績效約束力度尚需加強(qiáng)，結(jié)果應(yīng)用機(jī)制有待完善。當(dāng)前監(jiān)督重心側(cè)重于程序合規(guī)性審查，對(duì)資金使用后的實(shí)際成效評(píng)價(jià)存在短板。全過程預(yù)算績效管理的閉環(huán)尚未完全形成，評(píng)價(jià)結(jié)果與預(yù)算安排、政策調(diào)整的剛性掛鉤機(jī)制不夠緊密，使得監(jiān)督的約束力度不足，未能有效激發(fā)地方提升資金使用效益的內(nèi)在動(dòng)力。

建立促進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展轉(zhuǎn)移支付激勵(lì)約束機(jī)制的實(shí)現(xiàn)路徑

厘清功能定位，增強(qiáng)一般性轉(zhuǎn)移支付彌補(bǔ)財(cái)力缺口的根本屬性。應(yīng)著力剝離一般性轉(zhuǎn)移支付的附加條件，糾正其“泛專項(xiàng)化”傾向，將資金配置權(quán)與管理權(quán)充分下放地方，為各地因地制宜探索高質(zhì)量發(fā)展提供堅(jiān)實(shí)財(cái)力基礎(chǔ)，提升市縣財(cái)力與事權(quán)相匹配程度。完善“促進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展激勵(lì)資金”制度，樹立重實(shí)效、重質(zhì)量的鮮明發(fā)展導(dǎo)向，鼓勵(lì)地方主動(dòng)作為，做大財(cái)政收入“蛋糕”。

健全管理機(jī)制，規(guī)范專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付運(yùn)行。專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付是落實(shí)國家重大戰(zhàn)略的有力工具，其管理關(guān)鍵在于建立“有進(jìn)有退”的全生命周期機(jī)制。要嚴(yán)把“入口關(guān)”，通過跨部門聯(lián)合論證，確保新設(shè)專項(xiàng)聚焦國家戰(zhàn)略核心領(lǐng)域；暢通“出口端”，完善常態(tài)化退出機(jī)制，對(duì)政策目標(biāo)已實(shí)現(xiàn)、績效長期不達(dá)標(biāo)的項(xiàng)目，堅(jiān)決予以整合或取消，確保專項(xiàng)資金始終用在服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展的“刀刃”上。

優(yōu)化分配標(biāo)準(zhǔn)，體現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展要求。為應(yīng)對(duì)新質(zhì)生產(chǎn)力發(fā)展帶來的財(cái)力格局變化，必須創(chuàng)新分配方式。建議將數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、綠色轉(zhuǎn)型成效等體現(xiàn)新發(fā)展理念的關(guān)鍵指標(biāo)，逐步納入轉(zhuǎn)移支付分配體系，更精準(zhǔn)地反映各地區(qū)高質(zhì)量發(fā)展的實(shí)際情況。在轉(zhuǎn)移支付分配中統(tǒng)籌考慮區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展需要，同時(shí)探索通過差異化的補(bǔ)助政策，推進(jìn)地區(qū)間基本公共服務(wù)水平更加均衡，實(shí)現(xiàn)發(fā)展與平衡的有機(jī)統(tǒng)一。

健全監(jiān)督體系，構(gòu)建全鏈條預(yù)算約束機(jī)制。強(qiáng)有效的激勵(lì)須以有效的監(jiān)督約束為前提。應(yīng)當(dāng)構(gòu)建覆蓋事前、事中、事后的預(yù)算績效管理閉環(huán)，推動(dòng)監(jiān)管重心從“程序合規(guī)”向“結(jié)果導(dǎo)向”轉(zhuǎn)變。做到關(guān)口前移，將高質(zhì)量發(fā)展目標(biāo)作為轉(zhuǎn)移支付立項(xiàng)和預(yù)算審核的前置條件，硬化預(yù)算執(zhí)行約束，督促地方嚴(yán)格執(zhí)行人大批準(zhǔn)的預(yù)算，嚴(yán)禁超預(yù)算、無預(yù)算支出，實(shí)現(xiàn)預(yù)算指標(biāo)對(duì)執(zhí)行的有效控制。確保全程跟蹤，依托現(xiàn)代信息技術(shù)建立穿透式監(jiān)管平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)動(dòng)態(tài)預(yù)警與及時(shí)糾偏，聚焦國家重大決策部署和民生重點(diǎn)領(lǐng)域，選取部分項(xiàng)目開展重點(diǎn)績效評(píng)價(jià)，將高質(zhì)量發(fā)展指標(biāo)納入績效目標(biāo)體系。堅(jiān)持剛性掛鉤，建立健全績效評(píng)價(jià)結(jié)果與預(yù)算安排、政策調(diào)整的硬掛鉤機(jī)制，深入推進(jìn)財(cái)會(huì)監(jiān)督專項(xiàng)行動(dòng)，嚴(yán)肅查處影響高質(zhì)量發(fā)展的違法違規(guī)行為，形成對(duì)轉(zhuǎn)移支付資金全方位、全鏈條、全過程的監(jiān)管體系，確保財(cái)政資金使用效益最大化。（作者系中央財(cái)經(jīng)大學(xué)黨委副書記，校長）■

掃碼入群可參加全年至少12場(chǎng)精彩閉門研討