改革“綠色稅制”，為環保責任補足漏洞

宋馥李/文

10月28日，十四屆全國人大常委會第十八次會議表決通過關于修改《環境保護稅法》的決定（自公布之日起施行），新增第二十七條，授權國務院對《應稅污染物和當量值表》規定以外的揮發性有機物開展征稅試點。

揮發性有機物（VOCs）是參與大氣光化學反應的有機化合物的統稱，是形成細顆粒物（PM2.5）和臭氧的重要來源，因物種繁多，治理難度大，對其監測的技術要求高，稅額計算也更為復雜?；谶@些因素，對VOCs環保稅的征管需要先行試點，積累經驗后再全面推開。

環境保護稅法是中國第一部專門體現“綠色稅制”的單行稅法，于2018年1月1日起施行。其主旨是通過“看不見的手”的力量，以及“多排多繳、少排少繳”的機制，引導企業減少污染物排放，促進二氧化碳的減排，推動經濟結構調整和綠色發展。

環保稅法在出臺之初，因監測技術有限，僅對苯、甲醛等18種VOCs征稅，而目前可檢測的揮發性有機物已達300多種，煤化工、石油化工、燃料涂料、工業涂裝、包裝印刷、油品儲運銷等行業是VOCs重點排放源。

開征環保稅必然會提高相關企業的生產成本。這也是環保稅制設計的初衷，即讓污染企業擔當起環境“負外部性”的責任：排污對社會和公眾造成了負面影響，而這種影響并未反映在市場價格中。繳納環保稅會增加經營成本，從而迫使企業通過節能減排、開發清潔能源技術和淘汰落后產能等方式來應對，最終促進環境保護與治理。

對VOCs開征環保稅，一些地方政府和學界一直抱有很高的預期。因其稅收收入全部納入地方國庫，在近些年地方財政吃緊的情況下，擴圍的呼聲一直很高。財政部副部長王東偉在2024年曾明確表示，將VOCs納入征稅范圍，是未來拓展地方稅源的重要方向。

據統計，2024年全年環境保護稅收入為246億元，同比增長19.7%。2025年前三季度環保稅收入為208億元，同比增長13.8%。

其實，征收環保稅這一稅制改革本身也涉及地方政府環保責任。以往很多年，地方政府曾通過排污費、罰款、強制性關停等一系列措施來治理污染，但實施效果總是差強人意。究其原因，就在于上述措施無法做到“激勵相容”。當地方政府既要追求GDP增長，又要承擔環境治理責任時，就可能出現“睜一只眼閉一只眼”的情況。

中國不同省份在資源稟賦、生態環境狀況、產業發展水平等方面存在巨大差異，環境保護的壓力和態度也各不相同。環保稅的實施和此次的擴圍，可以進一步壓實地方政府的環境保護責任，促使地方政府在開拓稅源和環保責任的雙重考核壓力下，進行合理的選擇和安排。

根據《環境保護稅法》所附《環境保護稅稅目稅額表》，應稅大氣污染物和水污染物的具體適用稅額的確定和調整，由省級政府來提出，報同級人民代表大會常務委員會決定。大氣污染物適用稅額為每污染當量1.2元—12元，在2018年正式實施時，北京市嚴格按照上限12元執行，天津僅次于北京為10元。河北稅額標準分為三檔，環繞北京和雄安新區周邊的25個縣區，主要大氣污染物的稅額標準為9.6元；石家莊等城市為6元；其他地區則為4.8元。

可見，這樣的制度安排，給予了地方政府一定的自主調整空間，是對經濟發展績效和環保責任績效的綜合權衡，更加透明也更加法治化。

此次的新增條款，明確要求完善VOCs的監測技術和排放量計算方法，為精準征稅提供技術支撐。而環保稅擴圍和試點實施，也首先要求地方政府的環保、稅務和財政部門必須實現數據共享，緊密協作。

在這樣的新稅制的安排下，地方政府要增加環保稅收入，就必須投入并提高環境監測技術，隨著試點的展開，中國也將逐漸填補長期存在的環保監管漏洞。

（作者 宋馥李）

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宋馥李

城市版主編 城市與政府事務研究院院長 專注地方時政和區域經濟，以中觀視角觀察中國城市。