雷磊：試論“更高水平法治國家”的觀念與內涵 | 法學202510

【作者】雷磊（中國政法大學錢端升講座教授，北大法律信息網簽約作者）

【來源】北大法寶法學期刊庫《法學》2025年第10期（文末附本期期刊目錄）。因篇幅較長，已略去原文注釋。

內容提要：更高水平法治國家”是在全面深化改革、推進中國式現代化的大背景下提出的新表述，蘊含著動態發展觀、系統工程觀與問題導向觀。在動態發展觀的觀照下，“更高水平法治國家”在理念定位上不是某一固定時間點的靜態目標，而是一種持續自我更新、迭代發展的動態法治國家形態。在系統工程觀的引領下，當下語境中“更高水平法治國家”的基本要素包括更高水平的法治體系、更高水平的法治政府和法治社會、更高水平的涉外法治三個方面。在問題導向觀的指導下，下一階段“更高水平法治國家”應著力于法治運行的系統集成與協同高效、法治效能的全面躍升與核心競爭力塑造，以及法治實踐與時代巨變同頻共振。只要改革和法治沒有終點，更高水平法治國家建設就永遠會在路上。

關鍵詞：更高水平法治國家；動態發展觀；系統工程觀；問題導向觀；中國式現代化

目次 一、動態發展觀與“更高水平法治國家”的理念定位 二、系統工程觀與“更高水平法治國家”的基本要素 三、問題導向觀與“更高水平法治國家”的著力方向 四、結語

2022年10月，黨的二十大報告作出“在法治軌道上全面建設社會主義現代化國家”的重要論斷。2024年7月，黨的二十屆三中全會《決定》明確提出“法治是中國式現代化的重要保障”，并將“社會主義法治國家建設達到更高水平”納入進一步全面深化改革的總目標，使全面依法治國總目標與全面深化改革戰略部署更加銜接協同。2025年1月，習近平總書記致信中國法學會第九次全國會員代表大會強調，廣大法學法律工作者要堅定法治自信，強化使命擔當，積極投身全面依法治國偉大實踐，為建設更高水平的社會主義法治國家、推進中國式現代化作出新的貢獻。可以說，“更高水平法治國家”成為當前中國特色社會主義法治理論的重要范疇，建設“更高水平法治國家”將是今后一段時期中國特色社會主義法治建設的基本目標。遺憾的是，目前學界關于“更高水平法治國家”的研究成果屈指可數，且受制于具體的視角，缺乏宏觀視野和體系闡述。那么，究竟什么是“更高水平法治國家”？這一表述蘊含著什么樣的觀念，又具有何種內涵？本文認為，首先，“更高水平法治國家”意味著法治國家建設不是一蹴而就的，而是具有持續性、階段性和遞進性，蘊含著一種動態發展觀；其次，它不是單指法治國家建設的某一方面達到更高水平，而是意味著全面推進國家各方面工作達到更高水平的法治化，蘊含著一種系統工程觀；最后，它不只是關于理想法治國家的目標設定，而始終針對現階段法治建設的問題和不足，蘊含著一種問題導向觀。這三種觀念分別決定了“更高水平法治國家”的理念定位、基本要素與著力方向三個方面的內涵。

一

動態發展觀與“更高水平法治國家”的理念定位

理念是認知的先導。要準確理解“更高水平法治國家”，首先要明確這一表述蘊含的法治理念。或有觀點認為，唯有先建成“高水平法治國家”，才能建設“更高水平法治國家”。因此，從邏輯上講，只有先澄清“高水平”的含義與標準，才能明確“更高水平”的含義與標準。反過來說，就此得先弄清楚我國目前是否已經滿足“高水平”法治國家的各項指標，是否已建成“高水平法治國家”。只有在對這一問題作出肯定回答的基礎上，才能持續討論“（建設）更高水平法治國家”的問題。但是，這種觀念事實上蘊含著的是一種靜態發展觀。靜態發展觀雖然不否認法治有其歷史發展性，但將法治發展劃分為數個特定的階段，將不同階段對應于不同的量化標準。按照這種理解，滿足特定量化標準即為達到某個階段，滿足或達到更高的量化標準則意味著實現了下一個階段。由此可以粗略地將我國的全面依法治國進程區分為“初級法治國家”階段、“高水平法治國家”階段、“更高水平法治國家”階段和“最高水平法治國家”階段。在此理解中，社會主義法治國家建設有起點，有終點，有將來時，有完成時。如果以黨的二十屆三中全會設定的2035年為時間節點，以黨的十九大提出的“法治國家、法治政府、法治社會基本建成，各方面制度更加完善，國家治理體系和治理能力現代化基本實現”為基本目標，那么可以說，滿足這些目標就意味著達到了“更高水平法治國家”這一特定歷史階段。完成這一特定歷史階段之后，就可以邁向另一個歷史階段（“最高水平法治國家”）了。這是一種固化的、基數式的（cardinal）法治觀。

這種理解既與我們的法治改革觀不符，也與中國式現代化的理念不符。一方面，全面依法治國始終與全面深化改革相伴而行。在建設社會主義法治國家的進程中，改革和法治始終如鳥之兩翼、車之兩輪，相輔相成、相伴而生。所以，必須堅持“在法治下推進改革，在改革中完善法治”，善于通過改革和法治推動貫徹落實新發展理念。習近平總書記曾指出：“要深入分析新發展理念對法治建設提出的新要求，深入分析貫徹落實新發展理念在法治領域遇到的突出問題，有針對性地采取對策措施，運用法治思維和法治方式貫徹落實新發展理念。”可見，法治不是一種靜止的狀態，而是一種動態的、不斷完善的過程，全面深化改革就是推動完善法治國家建設的根本途徑。法治領域改革既是全面深化改革的重要內容，也是全面深化改革的法治引領、法治促進、法治規范和法治保障；既是促進社會公平正義的基本前提，也是建設法治國家的重要基礎。在全面依法治國進程中，既需要通過改革實現制度變革，也需要通過改革提升法治理念、發展法治理論。發展是社會主義國家永恒的主題，每一個歷史階段都有其特定的改革任務。接續特定階段之改革任務的是下一個階段的改革目標。所以，只要實踐發展永無止境，解放思想永無止境，改革開放永無止境，法治發展就同樣永無止境。中國改革開放的歷史，就是一部中國法治不斷變革、日趨完善和持續發展的“變法史”。沒有改革開放的原動力和內在需求，就不可能開辟和拓展中國特色社會主義法治道路、取得全面依法治國理論和實踐的偉大成就。

另一方面，全面依法治國必須符合中國式現代化的內在機理。全面依法治國是堅持和發展中國特色社會主義的基本方略，是中國式現代化的本質要求和必然選擇，對中國式現代化具有重大意義。反過來看，全面依法治國必須符合中國式現代化的內在機理。一個國家走向現代，既要遵循現代化一般規律，更要符合本國實際，具有本國特色。中國式現代化既有各國現代化的共同特征，“更有基于自己國情的鮮明特色。”這種特色不僅反映在對“現代化”和“法治現代化”之具體內容的理解上，也反映在對“現代化”本身性質的獨特理解上。在這種理解中，“現代化”不只對應“前現代—現代—后現代”這一時間序列中特定的歷史階段，而且在人類發展的長河中會不斷更新自己的整體進程，永遠具有正向的矢量演化，即在“自然—社會—經濟”的復雜系統中，階梯式地朝向一組復雜的、具有空間邊界約束的、納入時代內容特征的、其相對目標結合不斷提升的、非線性的動態軌跡，其演化序列的極限追求即構成全人類現代化的絕對理想終極。據此，“現代化”是一個開放性的、非終局性的概念，它意味著人類歷史的終極取向，而不是一個特定的歷史階段。現代化之“化”是一個發展變化的過程，“化”標志著這一概念的動態性。 所以，現代化沒有完成時，只有進行時。相應地，現代化包括法治現代化就是一個表征近代以來國家與法治領域不斷變革發展的開放進程。它擁有歷史起點，指向進步和未來，有開端但永無終結。因此，現代早期的法治不同于當下的法治，而當下的法治也未必等同于未來的法治。法治現代化是一個現代性不斷積累，不同的現代性變量不斷相互作用，法治的觀念、制度、實踐不斷更新變化的無限動態過程。所以，現代化與法治現代化沒有終點，法治國家建設是一個不斷因應新階段的現代化要求、克服“不夠現代化”的因素的正向矢量發展的國家建設過程。

堅持全面依法治國，就是要在法治軌道上不斷深化改革、不斷推進中國式現代化。為了與上述改革觀念及現代化觀念相符，對“更高水平法治國家”的理解應秉持這樣一種動態發展觀：法治發展是一種無限動態變化的、永無止境的歷史進程，它無法被劃分為數量特定的歷史階段，并以量化指標作為認定具體歷史階段的標準。“初級法治國家”“高水平法治國家”“更高水平法治國家”和“最高水平法治國家”這種劃分反映出對中國法治發展的僵化理解。事實上，“更高水平”是一個相對于“高水平”而言的比較級，不對應固定的時點和具體的目標。因此，2035年時的“更高水平法治國家”只是相對于目前的法治國家水平而言的，不意味著在此之后（如2049年）不會有“更高水平法治國家”。同樣，“法治國家、法治政府、法治社會基本建成，各方面制度更加完善，國家治理體系和治理能力現代化基本實現”也不是“更高水平”法治國家的固定標準，第二個一百年時“法治國家、法治政府、法治社會圓滿建成，各方面制度日益完善，國家治理體系和治理能力現代化充分實現”同樣是相對于2035年時的“更高水平”具有“更高水平”的體現。換言之，過去之“更高水平”相對于今日而言可能僅是“高水平”，而今日之“更高水平”會變成明日之“高水平”。究其根本，“更高水平”是一個相對概念或比較級的虛詞。一方面，它通常用于描述在某個領域、標準或發展階段上達到更先進、更優秀或更完善的程度；另一方面，它的本質是超越現有狀態，追求更優質量、更高效能或更廣泛影響，具體目標需結合領域和語境來界定。據此，“更高水平法治國家”這一表述的正確斷詞法應當是“更高水平”“法治國家”，而不是“更”“高水平法治國家”。當然，這不意味著“法治”本身毫無標準：“法治國家”有其不可動搖的基本內核，如“良法善治”。但是，“高水平”和“更高水平”存在不斷發展的時代內涵（如何謂“良”“善”需因應時代而不斷發展）。因此，只要是適應時代發展、實現階段性改革目標的法治建設，相對于前一時代和階段而言都可謂邁向了“更高水平的法治國家”。

總之，“更高水平法治國家”秉持的是一種變化的、序數式的（ordinal）法治觀。“更高水平法治國家”的理念定位是一種基于改革思維、符合中國式現代化要求的動態發展觀。對于“更高水平法治國家”之基本要素與著力方向的理解，必須從這種理念定位出發，方可做出正確詮釋。

二

系統工程觀與“更高水平法治國家”的基本要素

習近平總書記指出：“全面依法治國是一個系統工程，是國家治理領域一場廣泛而深刻的革命。”“全面推進依法治國是一項龐大的系統工程，必須統籌兼顧、把握重點、整體謀劃，在共同推進上著力，在一體建設上用勁。”系統觀念是馬克思主義哲學的基本觀念，是具有基礎性的思想和工作方法。運用系統觀念推進新時代中國特色社會主義法治建設，同時體現在外部和內部兩個方面。就外部而言，是把法治國家建設納入“五位一體”總體布局來定位，形成全面依法治國總體格局。就內部而言，是將法治國家建設視為“一塊整鋼”，堅持全局性謀劃、整體性推進，準確把握全面依法治國工作布局。在系統工程觀的指引下，高水平法治國家涉及國家各方面工作的法治化。但在當下語境中，“更高水平法治國家”的基本要素包括更高水平的法治體系、更高水平的法治政府和法治社會，以及更高水平的涉外法治三個方面。必須承認，這三個方面不是對更高水平法治國家之全部要素的周延劃分，也不必然是“所有階段”之更高水平法治國家的重點，但就目前和下一個階段而言，它們構成了更高水平法治國家建設的重要抓手。

（一）更高水平的法治體系

全面推進依法治國的總目標是建設中國特色社會主義法治體系，建設社會主義法治國家。中國特色社會主義法治體系，本質上是中國特色社會主義制度的法律表現形式。在法治軌道上全面建設社會主義現代化國家，要推進國家治理體系和治理能力現代化。如果說法治是國家治理體系和治理能力的重要依托，那么中國特色社會主義法治體系就是國家治理體系的骨干工程。因此，中國特色社會主義法治體系是新時代全面依法治國的總綱領與總抓手。正因如此“更高水平法治國家”要求有更高水平的法治體系。

第一，更加完備的法律規范體系。2008年3月，在十一屆全國人大一次會議第二次全體會議上，時任全國人大常委會委員長的吳邦國同志向大會做工作報告時宣布：中國特色社會主義法律體系已經基本形成。至此，中國形成了以憲法為核心，以法律為主干，包括行政法規、地方性法規等規范性文件在內的，由七個法律部門、三個層次法律規范構成的法律體系。截至2025年9月17日，我國現行有效法律310件，行政法規和監察法規600余件，地方性法規14000余件，以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系實現與時俱進、完善發展。新時代立法工作的重心已從解決“無法可依”的狀況，轉變為解決“良法善治”的立法質量提升問題。

構建良法善治、提高立法質量，就要進一步完善以憲法為核心的社會主義法律體系。這就要求以一整套系統完備、科學規范、運行有效、成熟定型、符合人類文明價值理性的法律體系來治理國家和社會。具體來說，“更高水平的法律規范體系”意味著：一是更好地彰顯價值，體現中國特色社會主義的本質要求，體現改革開放和現代化建設的要求，體現結構內在統一而多層次的國情要求，體現繼承中國法律文化優秀傳統和借鑒人類法治文明成果的文化要求，體現動態、開放、與時俱進的發展要求，符合正義、公平、自由、平等、民主、人權、秩序、安全、理性的價值標準，恪守以人為本、立法為民的理念，兼顧實質正義與程序正義。二是更好地體現民意，立法能否充分保障人民參與并表達自己的意見，能否體現人民的整體意志和維護人民的根本利益，是評價立法“良”與“惡”的重要標準，這要求立法程序應當科學民主，良法的生產應當通過科學民主的立法程序來保障和實現。三是更好地做到體系融貫，建構以憲法為核心，上下有序、內外協調、調控嚴密的法律規范體系，減少法律規范后果間的矛盾沖突，增強立法的價值理念之間的相互支持。四是更加便于實施，對權利義務和責任的設定要明確具體，提高立法的針對性和可執行性，防止法律規范空洞抽象、邏輯模糊或自相矛盾。五是更加與時俱進，面對千變萬化的社會事務，法律難以窮盡待調整的所有事項，但要有預防處置辦法，及時填補出現的重大漏洞。隨著全面深化改革進入深水區，新領域、新情況、新問題層出不窮，法律規范體系也需進一步得到完善。

第二，更加高效的法治實施體系。推進法治體系建設，重點和難點在于通過嚴格執法、公正司法、全民守法，推進法律正確實施，把“紙上的法律”變為“行動中的法律”。高效的法治實施體系最核心的是健全的憲法實施體系。憲法的生命在于實施，憲法的權威也在于實施。全面貫徹實施憲法，是建設社會主義法治國家的首要任務和基礎性工作。中國的憲法實施具有“雙軌制”的特征，即呈現政治化實施與法律化實施同步推進、相互影響的雙軌制格局。憲法的政治化實施主要依靠的是依據憲法授權進行的政治立法，還體現為執政黨進行的與憲法有關的廣泛政治動員，表現為各種會議、通知、決議等具體形式。憲法的法律化實施主要體現為合憲性審查和憲法解釋等司法途徑。未來良好的憲法實施最終要達到的目標是憲法治理，即將一切經濟、政治、社會、文化生活逐步納入以憲法為核心的法治軌道，以限制國家權力和保障人權的核心價值精神建構國家體制，通過實施憲法為國家與社會的和諧穩定發展提供法律基礎。為了實現這一目標，未來健全憲法實施體系最主要的方向應當是強化憲法的法律化實施的實效，即通過立法過程中機制更加完備、覆蓋更加全面的合憲性審查，以及司法過程中運用更加嫻熟的合憲性解釋，推動顯性與隱性兩種憲法實施方式的落地。

更加高效的法治實施體系需要更加嚴格的執法體制和更加公正的司法體制。行政機關是實施法律法規的重要主體，要帶頭嚴格執法，維護公共利益、人民權益和社會秩序。行政執法作為最重要、最經常性的法律實施活動，在治國理政全局中發揮著舉足輕重的作用。“行政執法工作面廣量大，一頭連著政府，一頭連著群眾，直接關系群眾對黨和政府的信任、對法治的信心。”更高水平法治國家要求建立權責統一、權威高效的行政執法體制，包括根據不同層級政府的事權和職能，合理配置執法力量，推進綜合執法；要求執法重心下移，基層執法管理進一步完善；要求行政執法和刑事司法銜接機制完備、流程順暢；要求執法程序健全，行政裁量權基準制度明確，行政執法責任制全面落地。“司法是社會公平正義的最后一道防線”。在更高水平的法治國家中，各級司法機關應緊緊圍繞努力讓人民群眾在每一個司法案件中都感受到公平正義這個目標展開工作。“所謂公正司法，就是受到侵害的權利一定會得到保護和救濟，違法犯罪活動一定要受到制裁和懲罰。”這意味著，一方面要發揮司法斷案懲惡揚善的功能，另一方面要加強弱勢群體合法權益的司法保護。為此，需要從實體公正與程序公平兩個方面同時入手。由于實體公正與程序公平都圍繞個案解決進行，而法律是一套制度化解決糾紛的制度（實體制度與程序制度），因而兩者需要以制度正義為前提。 司法公正即通過制度構架和程序安排，使司法活動過程和司法活動結果獲得正當性和權威性，并因此發揮社會糾紛解決機制的功能。更加公正的司法體制就是要通過持續不斷的司法體制創新變革，實現更為完備的實體和程序正義。

第三，更加嚴密的法治監督體系。更高水平法治國家必須有更加完善的權力運行制約和監督機制，更好地規范立法、執法、司法機關權力行使，構建黨統一領導、全面覆蓋、權威高效的法治監督體系。為此，既要更好地加強黨對法治監督工作的集中統一領導，打造“黨委統一決策、各部門各司其職、諸權力相互制約、多環節一體運行”的工作機制，也要堅持黨內監督和社會監督相統一，以黨內監督帶動其他監督，積極暢通人民群眾建言獻策和批評監督渠道。2018年3月，十三屆全國人大第一次會議審議通過了憲法修正案，設立了中華人民共和國國家監察委員會。作為國家監察機關，國家監察委員會專司國家監察職能，依照法律對所有行使公權力的公職人員進行監察，調查職務違法和職務犯罪，開展廉政建設和反腐敗工作，維護憲法和法律的尊嚴。更加嚴密的法治監督體系必然要求進一步健全監察機關、公安機關、檢察機關、審判機關、司法行政機關各司其職，監察權、偵查權、檢察權、審判權、執行權相互配合、相互制約的體制機制，確保執法、司法各環節全過程在有效制約監督下運行。

第四，更加有力的法治保障體系。建設法治國家必須加強政治、組織、隊伍、人才、科技、信息等方面的保障。首先，進一步加強和改善黨的領導。各級黨委要繼續加強對依法治國的領導，不斷提高依法執政能力和水平，為全面依法治國提供更加有力的政治和組織保障。尤其是2018年成立的中央全面依法治國委員會，須加強黨對全面依法治國集中統一領導，集中力量研究解決依法治國重大問題，更好地發揮黨總攬全局、協調各方的領導核心作用。各級領導干部要進一步提高運用法治思維和法治方式的能力，黨政主要負責人要切實履行推進法治建設第一責任人職責。其次，進一步強化法治工作隊伍建設。全面依法治國，建設一支德才兼備的高素質法治工作隊伍至關重要。要繼續加強高素質法治專門隊伍、法律服務隊伍和法學專家隊伍建設，創新法治人才培養機制，培育他們較高的政治素質、高超的業務工作能力和崇高的職業道德，優化三支隊伍的結構，暢通相互間的流動渠道。再次，進一步提升科技和信息保障能力。近年來，科技與信息技術在法治實踐中得到廣泛應用，“數字法治”成為中國式現代化的重要推動力量。未來既要更加充分運用大數據、云計算、人工智能等現代科技手段，發揮新技術賦能法治的“正效應”，也要加強關鍵信息基礎設施和數據安全保護工作，實施數據流通和公開全過程動態管理，避免新科技破壞法治的“負效應”。以此全面建設“智慧法治”，積極穩妥地推動法治中國建設的數據化、網絡化、智能化。

第五，更加完善的黨內法規體系。中國共產黨在中國法治建設中的領導地位，決定了依規管黨治黨是依法治國的重要前提和政治保障。“依規治黨深入黨心，依法治國才能深入民心。”全面依法治國要求正確處理依法治國和依規治黨的關系，形成國家法律和黨內法規相輔相成的格局。截至2024年6月，我國已有現行中央黨內法規225部、部委黨內法規227部、地方黨內法規3485部，形成了比較完善的黨內法規體系。一個以黨章為根本，以黨的組織法規制度、黨的領導法規制度、黨的自身建設法規制度、黨的監督保障法規制度為主干，塑造中央黨內法規、部委黨內法規和地方黨內法規三個層次，縱向到底、橫向到邊的黨內法規制度體系已基本形成。更加完善的黨內法規體系要求進一步完善黨內法規制定體制機制，加大黨內法規備案審查和解釋力度，加強黨內法規同國家法律的銜接和協同。

與此同時，更高水平法治國家要求黨委決策與行政決策、司法決定間的關系更好地實現法治化。我國實行政治與管理雙層治理模式，即在一般的立法權、行政權、司法權等權力（統稱“管理權”）之外，存在處于元治理地位的黨的領導權（執政權）。作為黨的領導權的常態化體現方式，黨委決策權在我國決策體系中處于支配性地位。黨委要從對具體事務的決策中抽身，將屬于日常管理事務的決策權交由政府實施，支持司法機關依法獨立處理具體司法案件。應當通過黨的領導法規將黨委決策權的內容及其與政府決策權、司法決定權的分工明確而具體地規定下來。

（二）更高水平的法治政府和法治社會

堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設是新時代全面依法治國的必然要求。其中，法治國家是法治建設的目標，法治政府是建設法治國家的主體，法治社會是構筑法治國家的基礎。三者在法治建設中是“一體兩翼”的關系：法治國家是“體”，法治政府和法治社會是“翼”。法治國家既是法治建設的總目標，又是國家體制法治化、國家權力構造完善的主要建設內容，統領法治政府和法治社會建設。法治政府與法治社會建設相輔相成：法治政府強調政府的權力必須在法治的軌道上運行，支撐法治國家建設，引導法治社會建設；法治社會建設為法治國家、法治政府建設提供一種良好的社會生態。法治國家的“法治”強調權力控制，法治政府的“法治”強調依法行政，法治社會的“法治”更強調人權保障和對法律權威的信仰。建設更高水平的法治國家必然要求建設更高水平的法治政府與法治社會。

“更高水平法治國家”必然要求有更高水平的法治政府。法治政府在法治國家建設中居于主體地位，是法治國家建設的支柱和風向標。法治政府建設是全面依法治國的重點任務和主體工程，是推進國家治理體系和治理能力現代化的重要支撐。法治政府的建設和建成，將直接決定整個國家的法治水平，也在相當程度上構成了法治國家建設的內容。作為一種源于理念模型的概念，法治政府是對行政機構運行的形而上的理想描摹，它強調行政權力運行中側重法律對政府的規制，以及政府在國家治理體系中不可或缺的重要地位。換言之，法治政府要求既“依法控權”，又“依法用權”。“控權”的目的在于防止公權力侵害公民的自由與權力，“用權”的目的在于更好地全面服務于公共利益。一方面，作為約束國家行政權力的主要抓手，法治政府的核心就是依法行政，確保政府的各項權力都在法治軌道上運行。具體言之，必須權從法出，推進政府向市場、向企業、向社會適度分權，中央向地方各級政府適度分權，保障和促進法治政府的建設。另一方面，政府在現代化轉型的過程中逐步獲得了越來越強大的議題設定和資源調配的能力，并向著全能、全責政府的方向一路挺進。為此，要秉持“以人民為中心”的法治政府建設的價值立場，始終通過依法行政保障人民權益，牢牢把握社會公平正義的價值追求。

為此，應當將“職能科學、權責法定、執法嚴明、公開公正、智能高效、廉潔誠信、人民滿意”作為更高水平的法治政府的努力方向。具體而言，即不斷推進政府機構和職能法定化，行政立法科學化、民主化、規范化，行政決策法治化，行政執法規范化，政府信息公開，監督和問責法治化，并使之朝著構建服務型政府、守法政府、善治政府、透明政府、廉潔政府、高效政府、誠信政府、責任政府、數字政府和創新政府的目標邁進。 據此，更高水平的法治政府建設的重點任務，包括進一步推動行政法律體系的完善、規范重大行政決策程序、堅持嚴格規范公正文明執法、深入推進放管服改革、構建多元糾紛解決體系、抓好法治政府建設中的“關鍵少數”。

“更高水平法治國家”必然要求有更高水平的法治社會。法治社會是構筑法治國家的基礎，而全民守法是法治社會的基礎工程。法治社會具有自治、共享、融合、參與和互動（共治）的基本特征。需要注意的是，法治社會的基本理念不是社會的單一自治，而是國家與社會相對獨立前提下的互動互構，并由此形成“國家在社會中”的穩定結構。尤其是社會要有對上層國家建筑的反饋，即通過有效發揮社會公權力制衡國家公權力、影響民主進程、改造國家權力架構趨于合理。更高水平的法治社會是信仰法治、公平正義、保障權利、守法誠信、充滿活力、和諧有序的社會主義法治社會。具體而言，一是信仰法治更牢固地被奠定為意識形態基礎。習近平總書記借用盧梭的話說：“一切法律中最重要的法律，既不是刻在大理石上，也不是刻在銅表上，而是銘刻在公民的內心里。”只有人人信法、守法、護法，形成有利于法治昌明的社會氛圍和群眾基礎，中國特色社會主義法治事業才能真正深入人心。二是公平正義更穩固地被樹立為基本價值標桿。公平正義是法治的生命線，應當把公平正義作為融貫法治實踐的核心價值，健全社會公平正義法治保障制度，緊緊圍繞保障和促進社會公平正義來推進法治建設和法治改革。三是保障權利被更明確地當作基本社會功能。通過法治給人民群眾帶來安定及可預期的生活，注重對每一個人的合法利益的有效保護。四是守法誠信被更鮮明地確立為基本道德準則。要構建和諧的社會秩序，必須提倡守法誠信。自覺踐行守法誠信，就會形成以法治價值為核心的人們日常行為的道德價值體系。五是充滿活力、和諧有序被更突出地作為基本表現特征。充滿活力意味著法治社會的每一個成員都應依法享有最大限度的自由，和諧有序就是要讓參與法治社會建設的每一個社會成員都樹立起“人人有責”“人人盡責”的主體意識，自覺地做構建法治社會、維護和諧秩序的合格公民。

（三）更高水平的涉外法治

第一，加強涉外法治建設是新時代全面依法治國的重點布局方向。推進涉外法治工作，根本目的是用法治方式更好地維護國家和人民利益，促進國際法治進步，推動構建人類命運共同體。因此，我國涉外法治體系建設應以人類命運共同體與國家尊嚴為雙重理念基礎，以尊重國家主權與尊嚴、保護核心利益與發展利益以及善意合作與依法斗爭相結合為原則。同時，涉外法治工作是一項涉及面廣、聯動性強的系統工程，必須統籌國內和國際，統籌發展和安全，堅持前瞻性思考、全局性謀劃、戰略性布局、整體性推進，加強頂層設計，一體推進涉外立法、執法、司法、守法和法律服務，形成涉外法治工作大協同格局。據此，更高水平的涉外法治體系要求建設更加系統完備的涉外法律法規體系、更加堅實有力的涉外法治服務與保障體系和更加有影響力的涉外法治話語體系。

第二，更加系統完備的涉外法律法規體系是更高水平涉外法治的前提保障。涉外法律制度是國家法制的重要組成部分，是涉外法治的基礎，發揮著固根本、穩預期、利長遠的重要作用。目前，我國涉外領域法律法規的體系框架已基本形成，但涉外法治建設在機動性、靈活性、針對性上仍有不足，在應對日趨復雜的國際環境時有時顯得力不從心。補短板、強弱項、提高適應和反應能力，是更高水平的涉外法治的重點方向。一方面，要繼續加強涉外法律法規體系建設。具體形式包括專門的涉外法律法規和國內法律法規中規定涉外事務的專編、專章和專門條款。要“適應對外開放不斷深化，完善涉外法律法規體系，促進構建開放型經濟新體制”。優先方向包括完善對外貿易法律制度，完善外商投資國家安全審查制度，出臺海外投資法律法規，構建中國特色的援外法律制度，完善外國人服務管理法律法規，加快領事保護法律法規建設等。同時，也要加強涉外立法的針對性，區分輕重緩急，加快制定和細化目前急需的涉外立法。另一方面，要進一步加快我國法域外適用的法律體系建設。具體而言，需從“防御側”和“進攻側”兩個維度展開體系建設：一是阻斷和反制外國法不當域外適用，進一步完善反制裁、反干涉、反制“長臂管轄”法律法規，打造“涉外法治之盾”；二是推動我國法妥當域外適用，維護國家主權、安全與發展利益，積極參與全球治理，著力打造“涉外法治之矛”。

第三，更加堅實有力的涉外法治實施與保障體系是更高水平涉外法治的支撐力量。就涉外法治實施體系而言，要進一步完善涉外執法體系，強化涉外執法合作，提升涉外執法效能，尤其要增強對外經貿領域的執法能力，延伸保護我國海外利益的安全鏈。要進一步完善涉外司法體系，提高涉外司法審判能力，拓展涉外司法合作，提升涉外司法效能。要進一步發展包括律師、公證、仲裁、調解、司法鑒定、法律查明、法律援助等領域的涉外法律服務，為涉外交往活動中的當事人以及海外的中國公民和企業提供更加優質的法律服務，營造更加良好的營商環境。就涉外法治保障體系而言，今后的重點在于“培養一批具有國際視野、通曉國際規則，能夠參與國際法律事務、善于維護國家利益、勇于推動全球治理規則變革的高層次涉外法治人才”。現有涉外法治人才儲備還遠不能滿足新時代擴大對外開放的實際需要，在數量、能力、經驗、培養上都存在不足。建設高素質涉外法治人才隊伍既要加強涉外法治人才的培養，又要加強涉外法治人才的輸出。為此，應建立完善一體推進涉外立法、執法、司法、守法和法律服務、法治人才培養的工作機制，健全法學院校與涉外部門的人才培養協同機制，建立涉外法治專業人才培養評估機制、退出機制和激勵機制，完善特色性涉外法治人才培養治理保障體系。

第四，更加有影響力的涉外法治話語體系是更高水平涉外法治的傳播途徑。“涉外法治”本身就是具有中國特色的話語表達，是我國推動構建人類命運共同體的中國方案。但目前我國涉外法治的傳播力和影響力還有待提升，對于綜合利用各種法治手段開展涉外斗爭的能力還較為薄弱。涉外法治話語體系的未來努力方向，是進一步構建更加讓世界聽得懂、立得住、傳得快的法治話語，并熟練運用這套話語展開對外斗爭。為此，要堅定法治自信，積極闡釋中國特色涉外法治理念、主張和成功實踐，講好新時代中國法治故事。加強涉外法治理論和實踐前沿課題研究，構建具有中國特色的、融通中外的涉外法治理論體系和話語體系，彰顯我國法治大國、文明大國形象。

三

問題導向觀與“更高水平法治國家”的著力方向

“問題是時代的聲音，回答并指導解決問題是理論的根本任務”。全面推進依法治國必須始終堅持問題導向，善于發現問題真相、解析問題根源、破解問題癥結，以解決突出問題為著力點，全面深化法治領域改革。黨的十九大報告提出了“兩步走”戰略安排，事實上為未來三十年建設更高水平法治國家提供了路線圖：近期規劃是到2035年，基本實現社會主義現代化，包括法治現代化；遠景規劃則是到21世紀中葉，把中國建成社會主義現代化強國，包括法治強國。但無論是法治國家建設的近期規劃，還是遠景規劃，都以發現問題和解決問題為要。可以說，建設“更高水平法治國家”，是一個對標未來、超越當下的目標。就近期規劃而言，必須在進一步全面深化改革的總目標，即“繼續完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化”的指引下，立足于解決當前法治國家建設中的痛點、難點，實現國家治理體系和治理能力現代化的關鍵躍升。

（一）法治運行的系統集成與協同高效

從20世紀70年代末到90年代末，我國法治國家建設經歷了從“法制”到“法治”的轉變。“法制”意味著法律制度及其運行，也即由立法、執法、司法、守法、監督等各個環節構成的系統。“法治”雖以法律的統治或者治理為前提和基礎，但更強調法律制度及其運行的治理效果。所以，從“法制”到“法治”意味著從強調法律制度和運行環節的完整性，到強調法律運行的質量優化、結構優化和效果優化，其當下表現是從黨的十一屆三中全會確立的“有法可依、有法必依、執法必嚴、違法必究”的社會主義法制的“十六字方針”，轉變為黨的十八大確立的“科學立法、嚴格執法、公正司法、全民守法”的新時代社會主義法治的“新十六字方針”，核心是從“依法辦事”升級為“良法善治”。下一階段“更高水平法治國家”要求著力破解目前法治運行諸環節中的“碎片化”與“低效能”問題，使之增強系統集成，更加協同高效。

第一，進一步提升立法質量。目前科學立法的短板依然比較明顯：部分社會領域仍存在法律空白、滯后問題（如新興科技、人工智能倫理、數據跨境流動等），立法前瞻性、精細化、可操作性有待提升；“部門立法”色彩濃厚、法規規章之間沖突現象時有發生，影響法律體系的統一協調。為此，應進一步完善立法規劃，突出立法重點，堅持立改廢釋纂并舉，提高法律的針對性、及時性、系統性，確保立法工作與時俱進，按照立法項目的輕重緩急組織實施。應有針對性地構建系統完備、協調統一、管用有效的法律規范體系。聚焦時代發展需求和高質量發展堵點（如食藥安全、生態環保、公平競爭、民生保障），加快重點、新興、涉外領域立法，提升立法“小快靈”解決實際問題的能力。進一步解決越權立法、重復立法、法出多門、部門利益和地方保護主義立法等突出問題，把握立法正確方向，依法嚴格進行授權立法，維護國家法制統一。更加深入開展立法工作中的協商，“制定立法規劃、立法工作計劃，要廣泛聽取各方面的意見和建議。”更好地處理立法質量與效率的關系，深入開展調查研究，提高法律法規的質量，降低立法成本。

第二，進一步增強執法效能。目前嚴格執法方面的問題主要聚焦于：“有法不依、執法不嚴、違法不究”的現象仍未根除，“嚴格規范公正文明執法”的要求還沒有完全實現；“碰瓷式”執法、“逐利型”執法、“一刀切”執法、“運動式”執法等簡單、粗暴和惡意執法問題仍困擾著基層和市場主體；受制于傳統行政管理體制和“封閉式決策模式”，部分地方政府對互動式、參與式、開放式決策模式存在不同程度的排斥，執法信息不透明、監督機制效能不足，數字技術的運用反而帶來黑箱化問題；部門之間執法協作程度不高，執法程序和標準的統一性有待完善。未來應進一步深化行政執法體制機制改革，在執法事項減少、執法重心下移改革的法治因應、規范共同執法行為立法的制定、行政執法案例指導制度的推行、統一行政執法監督條例的制定方面進行努力。具體包括：健全執法制度、規范執法程序、創新執法方式、強化執法監督，實現嚴格規范公正文明執法常態化。重點完善行政處罰制度，提升行政執法的精準度與公信力。建立行政裁量權案例指導制度，細化行政裁量的范圍和幅度，增強法律的可操作性，抑制裁量的隨意性，大幅壓縮自由裁量空間，杜絕執法任性。法治思維、開門決策和規范一體化應成為未來更高水平法治政府的基本要求。

第三，進一步樹立司法公信力。目前公正司法遇到的障礙主要包括：地方保護主義、行政干預司法現象仍需警惕；“訴訟難”“執行難”問題尚未根本解決；司法效率有待進一步提高，案多人少矛盾突出；司法腐敗的個別案例嚴重損害司法權威。今后需進一步深化司法體制綜合配套改革，全面落實司法責任制，確保審判權檢察權依法獨立公正行使。推進以審判為中心的訴訟制度改革，突出庭審的中心地位，確立科學合理的訴訟架構，統一定罪量刑的證明標準。以司法職權配置的分離與協作原則為基礎，深化審判權和執行權分離改革，健全國家執行體制，強化當事人、檢察機關和社會公眾對執行活動的全程監督。健全監察機關、公安機關、檢察機關、審判機關、司法行政機關各司其職，監察權、偵查權、檢察權、審判權、執行權相互配合、相互制約的體制機制，確保執法司法各環節全過程在有效制約監督下運行。落實和完善司法責任制，優化審判質效評價體系，完善審級監督、案例指導制度，構建高效協同的審判機構職能體系，完善人權司法保障機制，深化執行體制改革，深化和規范司法公開，以嚴格公正司法保障高質量發展和高水平安全。實質性化解“訴訟難”“執行難”問題，以公正高效權威的司法裁判定分止爭、保障權益、引導預期，讓公平正義可感可觸。

第四，進一步營造守法氛圍。目前全面守法依然在以下方面有待加強：全社會法治信仰尚未完全樹立，“信訪不信法”“遇事找關系”等現象依然在一定范圍內存在；部分市場主體誠信缺失，而相應的違法成本偏低；全民普法的精準性和實效性有待加強；傳統的法治人才培養模式難以滿足現代化實踐的需求，在重點領域、新興領域、涉外領域仍然面臨高端法治人才緊缺的問題。未來應繼續將全民普法和全民守法作為全面依法治固的長期基礎性工作，進一步提升普法的針對性和實效性，在關鍵領域采用關鍵舉措，狠抓“關鍵少數”帶頭守法，強化對公職人員、青少年、企業經營管理人員的法治教育。繼續健全守法信用記錄和激勵機制，大幅提高違法成本。加大力度改進法治宣傳教育，完善以實踐為導向的法學院校教育培養機制。動態優化調整人才培養結構，創新“實踐、實訓、實戰”有機結合的法學教育教學模式，努力培養具有堅定理想信念、強烈家國情懷、高尚道德情操、扎實理論功底、卓越實踐能力的高素質法治人才，為在法治軌道上推進中國式現代化提供有力的智力支撐和人才保障。

此外，應通過制度設計、技術支撐和文化培育形成從立法到守法的閉環，構建“四環聯動”的一體化運作和全鏈條協同機制。一方面是橫向協同，打破部門壁壘。通過建立“立法后評估”強制程序和推行“立法沙盒”試點，促進立法和執法銜接。通過完善地方依法治省（市、縣）委員會的工作機制和開發“行刑銜接智能系統”等，促進執法和司法協同。另一方面是縱向貫通，建立全流程數據閉環。建立法治信息化平臺，打通立法、執法、司法、守法數據孤島，整合立法草案意見、執法案件數據、司法裁判結果、公眾守法反饋，實時預警薄弱環節。貫通區塊鏈存證鏈條，從立法頒布—執法記錄—司法判決—守法行為全流程鏈上，確保各環節可追溯、不可篡改。短期著手，可以聚焦“小切口”高頻痛點領域（如勞動爭議、市場監管）突破協同瓶頸，選擇開展“四環節全流程改造”試點，形成可復制的協同模板。長期著眼，應致力于構建全流程法治體系生態，將協同理念滲透至具體日常生活場景，實現良法善治。

（二）法治效能的全面躍升與核心競爭力塑造

與西方傳統中以自由為核心的法治相比，中國的法治更多是一種效能型法治，其目的在于更有效地增強國家能力以實現民族復興。這一目的從隱到顯地體現在黨的十一屆三中全會到黨的二十屆三中全會的重要文件之中。故而在良法善治的理想下，如何實現法治與效能的并行共進是國家治理現代化必須面對的大問題。不同于西方語境中基于司法機關與行政機關的互動形成的“法治—效能”張力，我國法治現代化進程始終暗含著提升“法治效能”的訴求。當前的法治國家建設中仍存在一些法治效能不足問題：法治在優化營商環境、激發社會活力、化解深層次矛盾方面的潛力尚未充分釋放，制度優勢轉化為治理效能存在“中梗阻”；法治運行的社會成本（時間成本、經濟成本、信任成本）依然較高，程序煩瑣、效率低下問題在部分環節突出；運用法治思維和法治方式深化改革、推動發展、化解矛盾、維護穩定、應對風險的能力有待整體提升。下一階段“更高水平法治國家”要求著力破解“制度優勢轉化不充分”與“治理成本高企”難題，促使法治效能全面躍升，塑造中國式法治現代化模型的核心競爭力。

第一，治理能力躍升。在更高水平法治國家中，法治應真正成為國家治理的基本方式和核心競爭力。發揮法治作為一種政治性的國家治理制度安排的作用，為社會提供常態的運行模式；發揮法治作為一種最為經濟的國家治理方式的作用,節省社會運行的資源和成本；發揮法治作為對國家權力的約束與控制機制的作用，為人們的權利自由提供最大可能的制度空間。在維護國家安全、促進經濟高質量發展（尤其為新質生產力護航）、規范市場秩序、保障改善民生、應對重大風險挑戰等方面，法治的支撐、保障、引領作用要更加凸顯。打造穩定公平透明、可預期的一流法治化營商環境成為顯著標識。為此，應在法治軌道上加快完善現代市場體系，不斷完善制度體系，持續推進制度型開放，營造公平高效、公開透明、開放包容的法治化營商環境。行政執法與公正司法要同時成為法治化營商環境建設的重要支撐，促進行政服務和司法保障法治化營商環境建設。

第二，制度優勢轉化。更高水平法治國家應將中國特色社會主義法治體系的制度優勢高效、充分、系統地轉化為治理效能，顯著提升國家治理的預見性、精準性、協同性。黨的集中統一領導是中國特色社會主義法治體系的最大制度優勢。通過依規治黨帶動依法治國，是推動中國特色社會制度的優勢轉化，提升法治效能的關鍵。應當用法治思維提升依規治黨的制度優勢，以黨內法規的審查機制提升效能“轉化率”，通過高位推動、多元審查、科學審查鞏固現有審查程序，“前進一步”創新清理機制，法治化推進追責程序。 要充分發揮中國特色社會主義法治作為回應型法治、自主型法治、共享型法治、協同型法治和大國法治的優勢，通過法治將最有力的領導、最正確的道路、最先進的理念、最開放的視野、最包容的體系和最廣泛的參與融為一體，將中國特色社會主義事業不斷推向前進。

第三，成本顯著降低、效率大幅提升。更高水平的法治國家應優化法治運行流程，追求法治資源配置的合理化和法治效用實現的最大化。進一步運用科技賦能（如智慧法院、智慧監管），顯著降低立法、執法、司法、守法的制度性交易成本和社會成本。進一步提升糾紛解決和法律執行的效率與效果，讓正義以“看得見的方式”更快實現。

（三）法治實踐與時代巨變同頻共振

我國已經進入中國特色社會主義新時代，社會主要矛盾轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾。在法治層面，社會主要矛盾體現為人民群眾對法治建設的期待與法治建設發展尚不平衡不充分的現狀存在一定的差距。尤其在面對科技革命（人工智能、大數據、生物技術等）帶來的顛覆性挑戰時，法律法規和倫理規則的更新速度滯后，存在監管空白和風險。與此同時，以經濟全球化、公共事務全球化、人權全球化、環境全球化、法律全球化為主要內容的全球化，已成為當今人類社會的綜合性發展趨勢，法治業已進入“法安天下”的全球化時代。“法安天下”既強調要依法建立和維護國家安全、社會安定、人民安寧的法治秩序，又著力運用法治思維和法治方式促進世界和平、推動共同發展、構建人類命運共同體。 目前，在全球化深度調整和激烈博弈的背景下，我國運用法治手段維護國家主權、安全、發展利益的能力，參與國際規則制定和全球治理的話語權，與大國地位尚不完全匹配，涉外法治存在較為明顯的短板。下一階段“更高水平法治國家”要求著力破解對新時代的“適應性不足”與“國際話語權不強”難題，促進法治實踐與時代巨變同頻共振、與時俱進。

第一，前瞻引領現代化。更高水平法治國家應將法治建設深度融入中國式現代化進程，圍繞中國式現代化的科學內涵和中國特色，以法治服務人口規模巨大的現代化、保障全體人民共同富裕的現代化、推進物質文明和精神文明相協調的現代化、促進人與自然和諧共生的現代化、推動走和平發展道路的現代化，確保中國式現代化行穩致遠。應通過前瞻性研究，主動引領科技、經濟、社會變革帶來的規則重塑，為創新發展劃定安全邊界、提供法治保障。例如，在數據治理方面，為“三權”分置的數據產權制度框架進行更具有現實可操作性的制度設計，在法律制度上為數據價值釋放提供更有力的保障。在平臺經濟方面，從經濟規制與社會規制兩大主要規制領域的改革入手，通過立法完善、執法推進與協同監管相結合的實踐進路，在確保互聯網平臺經濟快速發展的同時,做到健康可持續發展。通過構建完善能源資源高效率利用、生態環境高水平保護和經濟社會高質量發展相互協調促進的制度體系，加快推動發展方式向資源節約、環境友好、生態平衡的綠色低碳模式轉變。

第二，深度參與全球治理。更高水平法治國家應進一步提升涉外法治體系和能力現代化水平，善于運用法治方式開展國際斗爭，堅決維護國家核心利益。應積極推動全球治理理念創新發展，努力為完善全球治理貢獻中國智慧、中國方案、中國力量。要在人類命運共同體理念引領下，確立以人為本、合作共贏、包容發展的理念，完善并發展人權保護、環境保護、人道主義及全球公共資源利用等方面的國際法律制度，共同增進人類共同利益。應更加積極主動地參與國際規則制定，推動全球治理體系朝著更加公正合理的方向發展，提升中國法治的國際影響力和話語權。

四

結語

“更高水平法治國家”是中國共產黨在全面深化改革、推進中國式現代化的大背景下提出的新觀點，是與“中國式法治現代化”相適配的新表述。中國式法治現代化新道路的戰略定位是中國特色社會主義現代化總體布局，發展目標是建設良法善治的法治中國，路徑選擇是全面推進依法治國。只要中國特色社會主義事業綿延不絕，全面依法治國的實踐不斷前行，對于更高水平法治國家的追求就永無止境。因此，“更高水平法治國家”不是某一固定時間點的靜態目標，而是一種持續自我更新、迭代發展的動態法治國家形態。無論是全面推進國家各方面工作法治化，還是在法治軌道上推進國家治理體系和治理能力現代化，抑或是建設社會主義現代化法治強國，只要改革和法治沒有終點，更高水平法治國家建設就永遠在路上。就此而言，“更高水平”是方向，是承諾，更是行動。為夯實中國式現代化的法治根基，必須為建設一個系統完備、運行高效、治理卓越、引領時代的更高水平法治國家永恒不懈地努力。

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《法學》2025年第10期要目

1.試論“更高水平法治國家”的觀念與內涵

雷磊

2.習近平法治思想中的法治國情論探究

吳歡

3.引領基層減負的法理之維與路徑拓展

——以習近平法治思想為指導

劉啟川

4.20世紀中國法律史學界的研究方法言說及其反思

尤陳俊

5.備案審查與合憲性審查銜接的困境與出路

周航

6.犯罪化內在法則的分類構建

魏漢濤

7.醫療數據泄露行為的刑法定性爭議與解決路徑

郭曉紅

8.數據知識產權賦權理論之質疑

胡開忠

9.實體法和程序法下臨時性占有保護制度的建構

吳訓祥

10.資金分析報告司法審查的實踐困境與規范進路

張霞

11.不完全勞動關系中從業人員權益保護的路徑及限度

丁建安

12.法院管轄涉仲裁協議案件之規范革新與理論深化

羅富中

《法學》是華東政法大學主辦的中文法學類期刊，也是全國為數不多的法學理論類月刊，創刊于1956年。本刊已逐步形成“緊貼現實發展、沖擊法學前沿、反對無病呻吟、彰顯學理深度、論證嚴謹規范、文字清新易懂”的用稿特色。

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責任編輯 | 郭晴晴

審核人員 | 張文碩 毛琛昕

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