【FDI備案】外商直接投資指南-比利時篇

1. 外國投資政策

1.1 基于國家安全與公共秩序的外國投資審查國家政策

對于比利時這樣的開放經濟體而言，外國投資是經濟增長的重要來源。但近年來地緣政治變化引發擔憂：部分外國投資的動機可能更偏向政治與戰略，而非經濟，且可能對比利時公共秩序、國家安全等核心利益產生影響。

比利時外商直接投資（FDI）審查機制以《歐盟條例 2019/452》（“歐盟條例”）為藍本，由 2022 年 11 月 30 日比利時聯邦政府與各聯邦實體（即比利時的社區、地區及社區委員會）簽訂的《合作協議》管轄。該機制的執行機構為 “聯邦間審查委員會（ISC）”，其成員由聯邦政府及各聯邦實體代表組成，并設有秘書處，負責集中接收和處理《合作協議》框架下的外國投資申報。

比利時 FDI 審查機制于 2023 年 7 月 1 日生效，核心目標是在 “開放吸引外國投資” 與 “保護國家安全、公共秩序及各聯邦實體戰略利益” 之間實現平衡。因此，審查過程將以對話為主要方式，僅在極特殊情況下才會禁止外國投資。

此外，弗拉芒地區早在 2019 年 1 月就已推出地區層面的外國投資審查機制（“弗拉芒審查制度”），適用于涉及特定公共機構的外國投資，旨在保護弗拉芒地區的公共戰略利益。該制度與聯邦層面的審查機制并行存在，而瓦隆地區和布魯塞爾地區目前暫無此類地區性審查機制，也無相關規劃。

1.2 外國投資審查中的戰略考量及相關法律 / 指引

《合作協議》適用于符合以下條件的外國投資：可能對照《歐盟條例》規定，對 Belgian 的安全或公共秩序產生影響，或影響比利時各聯邦實體的戰略利益。

弗拉芒審查制度的目標與此類似：當外國法人或個人獲得弗拉芒地區或地方政府機構（承擔公共職能）的控制權或決策權時，弗拉芒政府可通過該制度保護本地區的戰略利益。

更多相關內容可參考 4.2 部分的回應。

1.3 外國投資審查政策或現行法律的修改提案

《合作協議》于 2023 年 7 月 1 日生效，目前暫無修改該政策或現行法律的提案。

弗拉芒審查制度目前也無相關修改的立法提案。

2. 法律與適用范圍

2.1 適用法律、國內交易覆蓋情況及近一年重要動態

比利時 FDI 審查機制由 2022 年 11 月 30 日簽訂的《合作協議》管轄，該協議于 2023 年 7 月 1 日生效。其適用對象為：外國投資者收購比利時境內企業或實體（業務涉及特定戰略行業，詳見 2.3 部分）的一定比例投票權或控制權的行為。

弗拉芒地區的外國投資審查機制由 2018 年 12 月 7 日《弗拉芒治理法令》第 III.59 條和第 III.60 條確立（經 2021 年 7 月 2 日弗拉芒法令小幅修改），適用于地區層面的外國投資審查。

該機制僅針對外國投資，不覆蓋純國內交易。近一年的重要動態為 2024 年 4 月 4 日發布的指南，對資產收購、集團內部重組等場景的審查規則進行了明確（詳見 2.2 部分）。

2.2 適用的外國投資、投資者及交易類型

聯邦層面審查機制（《合作協議》）

適用的投資與交易：直接或間接收購比利時境內特定戰略行業企業 / 實體的投票權或控制權，具體包括：

收購至少 10% 投票權（需目標企業上一會計年度營業額超 1 億歐元）或 25% 投票權；

通過投資或被動方式獲得控制權（包括通過控制性少數股權）。

特殊場景：2024 年 4 月 4 日發布的指南明確，若資產收購涉及控制權變更，則需申報；且《合作協議》未對集團內部重組設置例外，此類重組仍需符合審查要求。

投資者定義：“外國投資者” 指以下三類主體（詳見 2.4 部分）：非歐盟居民個人、非歐盟企業、最終受益人為非歐盟居民的企業（含政府及政府機構、國有企業等）。

弗拉芒審查制度

當公共機構的法律行為導致非歐盟 / 歐洲經濟區（EEA）的個人或法人獲得弗拉芒地區公共機構的控制權或決策權，且該投資可能威脅弗拉芒社區或地區的戰略利益時，弗拉芒政府可自行決定啟動審查。

2.3 重點審查行業及行業專屬審查機制

聯邦層面（《合作協議》）

需申報的外國投資對應的行業分為兩類，核心圍繞 “戰略領域”，具體如下：

國防（含雙重用途產品）、能源、網絡安全、電子通信、數字基礎設施（需目標企業上一會計年度營業額超 1 億歐元）

此外，《合作協議》締約方可通過實施合作法令，將 25% 投票權閾值降至 10%，或將 10% 閾值提高至 25%。

弗拉芒審查制度

適用的公共機構包括：1. 弗拉芒政府（弗拉芒議會及附屬機構除外）；2. 地方公共當局；3. 為滿足公共利益設立、具有法人資格，且上述公共當局持有其董事會超半數投票權或監督其管理的機構。

2.4 “外國投資者” 與 “外國投資” 的法律定義

聯邦層面（《合作協議》）

外國投資者：

主要居住地在歐盟以外的自然人；

來自第三國的企業（依據非歐盟成員國法律設立或組織，且注冊地或主要經營活動在歐盟以外）；

最終受益人為非歐盟居民的企業（最終受益人定義參照《比利時公司法》第 1:33-1:36 條及 2017 年 9 月 18 日《反洗錢與反恐怖融資及限制現金使用法》）。上述三類主體均包括政府、政府機構、國有企業及私營企業 / 機構（只要其擬收購比利時境內實體的控制權）。

外國直接投資：指外國投資者為與比利時企業 / 實體建立或維持長期直接聯系而進行的任何形式投資，包括能夠實際參與該企業 / 實體管理或控制的投資。

弗拉芒審查制度

未使用 “外國投資者”“外國投資” 術語，而是明確適用場景：公共機構的法律行為導致非歐盟 / EEA 的個人或法人獲得弗拉芒地區公共機構的控制權或決策權。

2.5 針對特定外國投資者的規則（如非歐盟 / 非 WTO、國有企業）

“外國投資者” 定義已涵蓋政府、政府機構及國有企業（詳見 2.4 部分）。

《合作協議》規定，聯邦間審查委員會（ISC）成員在評估是否啟動第二階段審查（詳見 1.2、3.9 部分）時，可考慮外國投資者是否（直接或間接）由第三國政府（含公共機構或軍隊）控制（包括通過股權結構或重大資金支持）。

比利時 FDI 審查機制不針對特定國家，所有非歐盟投資者的投資若符合《合作協議》適用范圍，均需申報。

2.6 本地關聯要求（如銷售、子公司、資產等）

聯邦層面

適用前提：外國投資的對象為比利時境內企業 / 實體，且其業務涉及特定戰略行業（詳見 2.4 部分）。

2024 年 4 月 4 日指南明確：“實體 / 企業” 的認定需逐案分析，但原則上僅在比利時有實體存在（無法律結構）不滿足適用條件；僅在比利時有銷售行為，不觸發申報義務。

弗拉芒審查制度

適用前提：投資需涉及對弗拉芒地區或地方當局、公共利益機構的決策權。

2.7 境外投資及間接收購本地子公司 / 資產的覆蓋情況

聯邦層面

直接或間接收購比利時境內企業 / 實體的特定比例投票權（詳見 2.2 部分），以及涉及控制權變更的資產收購，均需接受審查。

弗拉芒審查制度

若其他條件滿足，間接收購也將觸發審查。

3. 管轄與程序

3.1 法律適用條件及財務 / 市場份額閾值

聯邦層面

需同時滿足以下條件：

1.外國投資者通過投資或被動方式，獲得比利時境內特定戰略行業企業 / 實體的控制權，或直接 / 間接累計收購 10% 或 25% 投票權；

2.額外金額閾值：

收購 10% 投票權：目標企業上一會計年度營業額超 1 億歐元；

收購 25% 投票權（生物技術領域戰略技術）：目標企業上一財年營業額超 2500 萬歐元。

弗拉芒審查制度

無閾值要求，觸發條件：公共機構的法律行為導致非歐盟 / EEA 的個人或法人獲得弗拉芒地區公共機構的控制權或決策權，且可能威脅戰略利益（詳見 2.3 部分）。

3.2 主管機構對未達閾值交易的審查裁量權

2024 年 4 月 4 日指南明確：對于無需強制申報但可能影響國家安全、公共秩序或戰略利益的投資，主管機構可啟動依職權調查。

弗拉芒審查制度下，主管機構對未達規定條件的交易無審查裁量權。

3.3 強制申報要求、自愿申報、申報表格及費用

聯邦層面

強制申報：符合閾值的外國投資需在協議簽署后、執行前，或要約公告前、獲得控制權前，向 ISC 秘書處提交申報；若為草案協議，需 parties 明確聲明擬簽署的最終協議與申報草案在關鍵條款上無重大差異；公開要約場景下，若已公開宣布自愿或強制要約意向，控制權收購可通過草案申報。

自愿申報：不允許對不符合適用范圍的交易進行自愿申報。

申報方式：可通過 ISC 官網在線申報，或通過信函、電子郵件、現場提交；ISC 官網提供專用申報表格、摘要表格及歐盟表格，申報需附 17 個附件（非全部均需提交，視情況而定）。

申報費用：無。

弗拉芒審查制度

無事前申報要求，采用事后審查機制：若弗拉芒政府能證明已嘗試與相關公共機構協商以維護戰略利益，可宣布導致外國投資的法律行為無效、不適用或暫停。

3.4 暫停條款（執行前需獲批）及違規制裁

聯邦層面

暫停條款：申報程序期間，外國投資者與比利時目標企業需暫停實施投資，直至收到 “不啟動審查程序” 或 “批準投資” 的決定。

違規制裁：未履行申報義務的外國投資者，可能面臨最高達投資比利時部分價值 30% 的行政罰款（詳見 3.8 部分）。

執行情況：機制生效時間較短，暫無公開詳細違規案例，但條款已具備可執行性。

弗拉芒審查制度

無事前申報要求，因此無暫停義務。

3.5 交易相關方的獲批責任

聯邦層面

外國投資者（或其代表）負責申報外國投資并獲取必要批準。

弗拉芒審查制度

無事前獲批要求。

3.6 事前咨詢與指引（如申報必要性、是否反對交易）

聯邦層面：無正式事前咨詢或指引渠道（如申報必要性、交易反對可能性）；2024 年 4 月指南明確《合作協議》未規定 “申報必要性事前裁定” 機制。

弗拉芒審查制度：無事前咨詢或指引機制。

3.7 申報需提交的信息

聯邦層面

《合作協議》及 ISC 官網申報表格明確，申報至少需包含以下信息：

1.外國投資者與目標企業的股權結構（含投資者身份、出資比例、最終受益人信息）；

2.外國投資的預估價值及估值依據；

3.外國投資者集團與目標企業的產品、服務及業務運營（含相關知識產權、市場定義、競爭對手市場份額、客戶名單等）；

4.外國投資者集團與目標企業開展相關業務的歐盟成員國及第三國；

5.擬進行的交易（含交易背景、外國投資者戰略）；

6.投資資金來源；

7.投資預計完成日期。

此外，ISC 可要求外國投資者或其他相關方提供補充信息以完善申報材料。

弗拉芒審查制度

無事前強制申報要求，因此無明確信息提交要求。

3.8 未申報風險及制裁

聯邦層面

行政罰款：未履行申報義務的外國投資者，可能面臨最高達投資比利時部分價值 30% 的行政罰款；

依職權審查：ISC 可在必要時（為維護公共秩序、國家安全或戰略利益）啟動依職權審查，且在 ISC 有權成員提出請求時，必須啟動該審查。

執行實踐：機制生效時間較短，暫無大量公開制裁案例，但條款已明確且具備可執行性。

弗拉芒審查制度

無事前申報要求，因此無未申報相關制裁。

3.9 申報期限、審查時限及兩階段審查機制

聯邦層面

申報期限：《合作協議》未規定申報截止日期，但需遵守暫停條款（詳見 3.4 部分），即需在投資實施前申報。

審查起算時間：ISC 秘書告知申報方材料完整且可受理后，審查時限開始計算；材料完整后，ISC 秘書處需將材料副本發送給 ISC 有權成員（按職責范圍單獨評估）及情報安全協調委員會（CCIS）。

第一階段審查：評估程序

1.時限：ISC 秘書確認材料完整后 30 個日歷日內，需向申報方出具決定；

2.決定類型：（1）通過評估程序，投資視為獲批；（2）啟動第二階段審查（篩查程序）；

3.時限暫停：ISC 要求補充信息后，至收到補充信息前，30 天期限暫停；

4.逾期后果：若超 30 天未出具決定，且申報方未提供不完整或誤導性信息，投資視為獲批，不得再啟動篩查程序。

第二階段審查：篩查程序

1.啟動條件：只要 ISC 任一有權成員有具體證據表明投資可能威脅公共秩序、國家安全或戰略利益，即可啟動；

2.評估因素：有權成員可考慮：（1）外國投資者是否由第三國政府（含公共機構 / 軍隊）控制；（2）外國投資者是否在歐盟或第三國參與過影響安全 / 公共秩序的活動；（3）外國投資者是否存在非法 / 犯罪活動風險；

3.信息告知：ISC 秘書處需向申報方及比利時目標企業發送審查意見草案，申報方可查閱非機密版審查材料；

4.有權成員意見時限：申報方收到啟動篩查程序通知后，ISC 有權成員需在 20 個日歷日內，向主管部長提交意見（意見僅基于維護公共秩序、國家安全或戰略利益，需結合戰略依賴、安全許可、關鍵流程連續性等標準評估）；

5.時限暫停情形：

申報方需提交書面意見：暫停 10 天；

組織口頭聽證：聽證前暫停（聽證需在 10 日內組織）；

協商糾正措施：暫停 1 個月（可經協商延長）；

情報安全協調委員會（CCIS）因調查復雜請求暫停：最長暫停 3 個月；

向歐盟委員會及成員國通報（依《歐盟條例》第 6.6 條）：最長暫停 25 天；

成員國或歐盟委員會要求補充信息：暫停至收到信息；

ISC 要求補充信息：暫停至收到信息；

6.最終決定：

主管部長需在收到有權成員意見后 6 個日歷日內，出具初步決定（按職責范圍）；

ISC 匯總初步決定，形成最終綜合決定，類型包括：（1）批準投資；（2）附糾正措施批準；（3）否決（僅當有權成員意見認定存在不可補救影響，且任一主管部長出具否決初步決定時）；

決定通知：ISC 秘書需在收到主管部長初步決定后 2 個日歷日內，將最終決定告知申報方；

逾期后果：超時限未出具最終決定（扣除暫停期），投資視為獲批。

弗拉芒審查制度

無明確申報期限及審查時限，采用事后審查機制。

3.10 加速審查申請及獲批情況

《合作協議》與弗拉芒審查制度均未規定正式加速審查程序。

但 ISC 主席曾口頭表示：在交易時間緊張且有充分客觀理由的極有限情況下，可能適當加快審查進度；目前暫無公開加速審查獲批案例數據。

3.11 第三方參與審查的要求及權利

聯邦層面

ISC 及其有權成員在評估程序或篩查程序中，可咨詢以下第三方：

國家危機中心、情報安全協調委員會（CCIS）；

其他主管政府機構、行業監管機構（負責《合作協議》覆蓋行業）；

指定專家（需具備安全許可）。

第三方無獨立決策或異議權利，僅提供咨詢意見。

弗拉芒審查制度

未規定第三方參與審查機制。

3.12 審查過程的公開性及商業秘密保護

聯邦層面

公開性：僅在篩查程序中，需撰寫報告（含非機密內容），用于滿足《歐盟條例》要求的年度報告；年度報告將包含篩查投資、糾正措施或否決決定的非機密信息；

商業秘密保護：審查材料中的商業秘密（如敏感業務數據、技術信息）不納入公開報告，僅用于內部審查。

弗拉芒審查制度

未明確審查過程的公開性要求及商業秘密保護規則。

3.13 其他相關行政批準（跨行業或行業專屬）

《合作協議》與弗拉芒審查制度均未規定其他跨行業或行業專屬的外國投資行政批準要求。

4. 實質審查

4.1 審查主管機構

聯邦層面

審查機構：聯邦間審查委員會（ISC），成員包括聯邦政府、弗拉芒地區、瓦隆地區、布魯塞爾首都地區、弗拉芒社區、法語社區、德語社區、法語社區委員會、共同社區委員會的代表；

秘書處：設在聯邦經濟公共服務局，主席由聯邦經濟公共服務局代表擔任（無投票權）；

審查分工：依投資性質，由 ISC 有權成員（具備地域關聯及職責相關性）及對應的主管部長開展審查。

弗拉芒審查制度

主管機構：弗拉芒政府，負責宣布導致外國投資的法律行為無效、暫停或不適用。

4.2 適用標準、舉證責任及承擔方

聯邦層面（《合作協議》）

適用標準：外國投資對照《歐盟條例》，可能對比利時安全或公共秩序產生影響，或影響各聯邦實體的戰略利益（聯邦實體戰略利益定義：各實體在職責范圍內，為（1）保障關鍵流程連續性；（2）防止戰略 / 敏感技術落入外國手中；（3）保障戰略獨立性的利益）；

舉證責任：由審查機構（ISC 及主管部長）承擔，需提供證據證明投資符合上述適用標準。

弗拉芒審查制度

適用標準：外國投資可能威脅弗拉芒地區或社區的戰略利益；

舉證責任：由弗拉芒政府承擔，需證明投資符合上述標準。

4.3 主要評估標準、指引及決定公開情況

聯邦層面

評估標準（基于《合作協議》及 1998 年 12 月 11 日《分類與安全許可法》第 3 條）：

關鍵流程連續性：投資是否導致關鍵流程惡化（中斷將引發嚴重社會混亂，威脅國家安全、戰略利益及民眾生活質量）；

敏感技術與信息完整性：投資是否導致與關鍵流程相關的敏感技術、信息的完整性 / 排他性惡化；

戰略依賴：投資是否導致比利時產生戰略依賴；

投資者背景：啟動第二階段審查時，可考慮投資者是否由第三國政府控制、是否存在非法 / 犯罪風險、是否有影響安全 / 公共秩序的歷史行為。

指引：無專門針對評估標準的指引；

決定公開：僅發布年度報告（含非機密信息），不公開單個批準 / 否決決定。

弗拉芒審查制度

評估標準：

關鍵流程連續性：關鍵流程（供應、生產服務）若故障 / 中斷將引發嚴重社會混亂；

信息完整性與排他性：外國控制是否導致戰略 / 敏感技術落入外國手中，或第三國獲取國家機密、公民個人數據、治安運作信息；

民主法治與戰略獨立：投資是否影響民主法治運行或戰略獨立性；

行業專屬標準：如化學、核武器的安全與防擴散。

指引：無專門指引；

決定公開：無明確公開要求。

4.4 審查中對外國子公司境外活動的考量

2024 年 4 月 4 日指南明確：若比利時境內實體不涉及特定戰略行業，僅其境外集團關聯實體涉及，該外國投資無需申報；審查僅考量比利時境內實體的業務活動。

4.5 主管機構的審批裁量權、否決權及附加條件權力

聯邦層面

第一階段審查（評估程序）：若 ISC 有權成員均未發現投資存在威脅公共秩序、國家安全或戰略利益的具體證據，投資獲批；

第二階段審查（篩查程序）：

審批結果：（1）批準；（2）附糾正措施批準；（3）否決（僅當有權成員認定存在不可補救影響，且任一主管部長出具否決初步決定時）；

否決規則：若多個聯邦實體有權審查，需協商一致方可否決；聯邦部長對其職責范圍內的投資擁有否決權。

弗拉芒審查制度

弗拉芒政府可宣布導致外國投資的法律行為（如買賣合同、財務管理文件等）無效、暫停或不適用，但需證明已與相關公共機構協商以維護戰略利益。

4.6 緩解協議 / 承諾的可能性及公開情況

聯邦層面

緩解措施機制：ISC 在向申報方及比利時目標企業發送 “投資可能影響安全 / 公共秩序 / 戰略利益” 的審查意見草案后，可與申報方、ISC 有權成員協商，提出糾正措施以推動投資獲批；

常見糾正措施：敏感信息行為準則、任命合規官（處理敏感 / 知識產權信息）、管理人員安全許可、任命聯絡官（規范信息獲取與傳輸）、第三方托管技術 / 源代碼、向國家授予技術訣竅許可、關鍵流程拆分、客戶限制、資產剝離、關鍵流程連續性保障、安全協議、定期報告、股權變更申報義務等；

公開情況：年度報告可包含已實施的糾正措施。

弗拉芒審查制度

無緩解措施機制。

4.7 決定的質疑 / 上訴途徑（含第三方）、依據及程序性質

聯邦層面

上訴主體：外國投資者或擬投資 / 已投資的比利時境內企業；

上訴機構：市場法院；

上訴依據：ISC 決定違反法律規定或事實認定錯誤；

程序性質：司法程序，市場法院通過簡易程序對案件的法律與事實問題進行審理；

裁決權力：可撤銷否決決定；對罰款決定擁有完全管轄權，可撤銷、降低或提高罰款金額。

弗拉芒審查制度

上訴途徑：（1）向弗拉芒政府提起內部行政上訴；（2）向國務委員會提起司法上訴；

程序性質：行政上訴為內部程序，司法上訴為司法程序。

4.8 其他考量因素、近期執行實踐及趨勢

執行實踐

聯邦層面：《合作協議》2023 年 7 月 1 日生效至今，ISC 秘書處已收到約 70 份申報，啟動 4 次篩查程序，對 1 起機制生效前簽署的交易啟動依職權調查；暫無公開重大案例；

弗拉芒審查制度：暫無公開執行案例。