研究 | 中國(guó)國(guó)家公園建設(shè)亟待建立多元?jiǎng)?chuàng)新的資金機(jī)制

大熊貓國(guó)家公園跨四川、陜西和甘肅三省，保護(hù)面積2.2萬(wàn)平方公里。? Nick Hall

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01

背景

國(guó)家公園是指由國(guó)家批準(zhǔn)設(shè)立并主導(dǎo)管理，邊界清晰，以保護(hù)具有國(guó)家代表性的大面積自然生態(tài)系統(tǒng)為主要目的，實(shí)現(xiàn)自然資源科學(xué)保護(hù)和合理利用的特定陸地或海洋區(qū)域。2021年10月，中國(guó)正式設(shè)立三江源、大熊貓、東北虎豹、海南熱帶雨林、武夷山首批5個(gè)國(guó)家公園，并于2023年8月正式發(fā)布各自的總體規(guī)劃，明確其建設(shè)目標(biāo)和發(fā)展方向。

此外，在2022年12月印發(fā)的《國(guó)家公園空間布局方案》中遴選出49個(gè)國(guó)家公園候選區(qū)（含正式設(shè)立的5個(gè)國(guó)家公園），總面積達(dá)110萬(wàn)平方公里，提出到2035年我國(guó)將基本建成全世界最大的國(guó)家公園體系。要高質(zhì)量地完成這一建設(shè)目標(biāo)，制度、管理、人才、資金缺一不可。作為中國(guó)落實(shí)《昆明-蒙特利爾生物多樣性框架》行動(dòng)目標(biāo)3（”30x30”目標(biāo)）的關(guān)鍵舉措之一，在全球生物多樣性保護(hù)資金長(zhǎng)期處于緊缺狀態(tài)的大背景下，需要多少錢才能建成和維護(hù)這一全球最大的國(guó)家公園體系，不僅是政府部門，更是全社會(huì)都需要考慮和參與的問(wèn)題。

秦嶺金絲猴。? Qiang Zhang/TNC Photo Contest 2022

國(guó)家公園的資金需求不僅涉及增加資金投入，關(guān)鍵還在拓寬融資渠道，提高各類資金使用的有效性等方面。傳統(tǒng)的國(guó)家公園資金主要來(lái)自政府公共財(cái)政，一些國(guó)家公園通過(guò)國(guó)際合作也獲得了來(lái)自雙邊和多邊的發(fā)展類資金，這些來(lái)自公共部門的資金占主導(dǎo)地位。除此之外，來(lái)自社會(huì)資本和慈善類社會(huì)部門的資金也能極大發(fā)揮各自作用，形成有效補(bǔ)充。

目前已經(jīng)設(shè)立和正在創(chuàng)建的國(guó)家公園在引入社會(huì)資本參與國(guó)家公園建設(shè)、構(gòu)建多元化資金機(jī)制方面已經(jīng)開展了一些實(shí)踐，但在建立國(guó)家公園多元化資金機(jī)制方面，有哪些成熟的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)與模式可以借鑒、已經(jīng)開展了哪些探索、有何經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)、從政策保障及激勵(lì)措施角度還存在哪些障礙和問(wèn)題等，目前國(guó)內(nèi)尚缺少較為系統(tǒng)的研究與機(jī)制設(shè)計(jì)。針對(duì)上述問(wèn)題，在四川省綠化基金會(huì)（SGF）的支持下，大自然保護(hù)協(xié)會(huì)（TNC）與北京綠研公益發(fā)展中心合作在2023年底啟動(dòng)了“國(guó)家公園多元化資金機(jī)制研究”項(xiàng)目，希望通過(guò)系統(tǒng)梳理國(guó)際經(jīng)驗(yàn)與國(guó)內(nèi)實(shí)踐，研究提出中國(guó)國(guó)家公園多元化資金的潛在機(jī)制與創(chuàng)新模式。

相關(guān)成果計(jì)劃于2024年10月舉辦的生物多樣性第十六次締約方會(huì)議COP16期間發(fā)布。在項(xiàng)目正式啟動(dòng)伊始，項(xiàng)目團(tuán)隊(duì)誠(chéng)摯邀請(qǐng)您分享在國(guó)家公園資金議題上的經(jīng)驗(yàn)與見解并對(duì)我們的研究計(jì)劃進(jìn)行指導(dǎo)與建議。請(qǐng)發(fā)郵件至：nature@ghub.org

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02

所探討的“國(guó)家公園資金”是指何種資金？

在探討這個(gè)議題時(shí)項(xiàng)目組發(fā)現(xiàn)一個(gè)需要明確界定的基本問(wèn)題：哪些來(lái)源和何種用途的資金可以算是國(guó)家公園的建設(shè)資金？如果是指由各國(guó)家公園管理部門實(shí)際使用和支配的資金，這個(gè)范圍基本僅限于政府公共資金，且主要在國(guó)家和地方財(cái)政這一渠道下用于國(guó)家公園的一般性和專項(xiàng)預(yù)算的資金。其他類型的捐贈(zèng)和經(jīng)營(yíng)性資金目前尚未形成返還給國(guó)家公園管理部門的循環(huán)渠道，因此相關(guān)管理部門暫時(shí)無(wú)法直接開展經(jīng)營(yíng)和與社會(huì)資本相關(guān)的投融資活動(dòng)，其主要職責(zé)僅限于識(shí)別潛在項(xiàng)目、對(duì)接相應(yīng)合適平臺(tái)和監(jiān)管工作。

因此在我們的研究中，把“國(guó)家公園資金”的范圍劃定得更為寬泛，以國(guó)家公園為一個(gè)地理區(qū)域概念，將在其中開展的所有與國(guó)家公園保護(hù)目標(biāo)相符的資金投入都納入“國(guó)家公園資金”考量范圍。這樣不僅帶動(dòng)了更多社會(huì)資金參與的可能性，也擴(kuò)大了來(lái)自財(cái)政和其他公共部門的資金渠道。

這個(gè)范圍界定在各國(guó)家公園的《總體規(guī)劃》中和目前正在制訂的《國(guó)家公園法》等頂層法律規(guī)章和規(guī)劃文件里都已體現(xiàn)。尤其是2022年9月，國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)財(cái)政部、國(guó)家林草局（國(guó)家公園局）《關(guān)于推進(jìn)國(guó)家公園建設(shè)若干財(cái)政政策的意見》（以下簡(jiǎn)稱《意見》），指出要“統(tǒng)籌多元資金渠道，建立健全政府、企業(yè)、社會(huì)組織和公眾共同參與的長(zhǎng)效機(jī)制，積極創(chuàng)新多元化資金籌措機(jī)制”。

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03

如何理解資金來(lái)源的多元和創(chuàng)新？

多元的資金渠道除了傳統(tǒng)認(rèn)知上資金來(lái)源的參與主體拓展到政府部門以外的企業(yè)、社會(huì)組織和公眾之外，也包括了在現(xiàn)有政府財(cái)政體系內(nèi)拓寬符合國(guó)家公園建設(shè)目標(biāo)的資金渠道。而創(chuàng)新的含義主要體現(xiàn)在資金籌措方向的創(chuàng)新，除了直接的預(yù)算申請(qǐng)和撥付的行政程序，還涉及公私混合型資金、基于市場(chǎng)的資金和引入社會(huì)資本這三個(gè)方向。我們將以上的理解進(jìn)行梳理后，總結(jié)為以下框架（圖1）：

圖1：國(guó)家公園多元?jiǎng)?chuàng)新資金框架梳理 | 北京綠研公益發(fā)展中心整理繪制

可能用于國(guó)家公園建設(shè)的資金根據(jù)來(lái)源分為公共、社會(huì)和市場(chǎng)三個(gè)渠道。公共部門的資金從國(guó)內(nèi)來(lái)說(shuō)就是財(cái)政撥款，這些款項(xiàng)既包括了中央和地方兩級(jí)的一般公共預(yù)算、中央內(nèi)預(yù)算投資，也拓寬了傳統(tǒng)只針對(duì)于自然保護(hù)地的專項(xiàng)預(yù)算，同時(shí)，一些涉及鄉(xiāng)村振興、農(nóng)業(yè)、林下經(jīng)濟(jì)發(fā)展和生態(tài)修復(fù)的財(cái)政資金也可積極爭(zhēng)取納入國(guó)家公園的具體建設(shè)。此外，由于一些中國(guó)的國(guó)家公園在物種、文化和生態(tài)保護(hù)價(jià)值上也具有世界意義，可以積極尋求國(guó)際發(fā)展類資金，來(lái)自援助類、雙多邊開發(fā)類金融機(jī)構(gòu)的資金與這些工作也適配。

社會(huì)渠道，主要以國(guó)內(nèi)外的社會(huì)組織、個(gè)人和企業(yè)捐贈(zèng)為代表的慈善性質(zhì)贈(zèng)款為主，也是調(diào)動(dòng)公眾和全社會(huì)生態(tài)保護(hù)意識(shí)提升的有力體現(xiàn)。相比公共和市場(chǎng)渠道，這部分資金的籌集和使用成本較低，用途也相對(duì)靈活，可以成為現(xiàn)有國(guó)家公園資金體系中的有效補(bǔ)充，解決了很多公共資金花錢難、和一些配套實(shí)施資金的缺口問(wèn)題。

市場(chǎng)渠道，也是最大程度吸引社會(huì)資本參與的端口，主要包括圍繞國(guó)家公園的經(jīng)營(yíng)性活動(dòng)，如門票、特許經(jīng)營(yíng)等生態(tài)價(jià)值轉(zhuǎn)化的渠道。此外，以綠色金融為手段促進(jìn)國(guó)家公園范圍內(nèi)投融資活躍度的工作也在積極推進(jìn)中。國(guó)家公園擁有最龐大和獨(dú)特的自然資產(chǎn)，通過(guò)各種金融手段，尤其是多渠道混合融資的方式可以保證相對(duì)低的融資成本和風(fēng)險(xiǎn)，發(fā)揮各種性質(zhì)資金的最大優(yōu)勢(shì)。

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04

建議有效資金規(guī)劃分四步走

國(guó)家公園的資金規(guī)劃不僅僅是指開源，也包括在最大程度上擴(kuò)大其有效性。這種有效除了發(fā)揮各類來(lái)源資金的優(yōu)勢(shì)之外，也需要更好的回應(yīng)國(guó)家公園建設(shè)的需求。為此，項(xiàng)目組結(jié)合一般性財(cái)政規(guī)劃步驟、國(guó)際保護(hù)地資金規(guī)劃一般方法和調(diào)研國(guó)內(nèi)外主要實(shí)踐后，提出了國(guó)家公園資金規(guī)劃應(yīng)該分“四步走”：盤點(diǎn)統(tǒng)籌、整合、調(diào)動(dòng)和再分配（如圖2所示）。這與《意見》中對(duì)于國(guó)家公園財(cái)政工作整體原則相一致：堅(jiān)持多措并舉，加強(qiáng)政策協(xié)同；明晰支出責(zé)任，統(tǒng)籌多元資金；實(shí)行“一類一策”，分類有序推進(jìn)；注重預(yù)算績(jī)效，強(qiáng)化監(jiān)督管理。

圖2：國(guó)家公園和自然保護(hù)地資金規(guī)劃和使用四步走| 北京綠研公益發(fā)展中心整理繪制

第一步：盤點(diǎn)統(tǒng)籌

各國(guó)家公園可以從“摸清家底”開始，也就是除管理局直接管理的資金外，盤點(diǎn)發(fā)生在國(guó)家公園范圍內(nèi)的有效保護(hù)資金整個(gè)盤子的情況。了解這些資金的來(lái)源、當(dāng)前用途和使用限制，并對(duì)照當(dāng)前的中央預(yù)算內(nèi)投資和專項(xiàng)財(cái)政資金，厘清并爭(zhēng)取森林、草原、濕地、物種保護(hù)等生態(tài)修復(fù)和農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展相關(guān)資金。

第二步：整合

根據(jù)各國(guó)家公園當(dāng)前建設(shè)中的重點(diǎn)，整理出需求的迫切和優(yōu)先順序。再根據(jù)其用途與適合性質(zhì)的資金進(jìn)行匹配。對(duì)于吸引社會(huì)資本的參與來(lái)說(shuō)，還需要在這步明確區(qū)域內(nèi)生態(tài)價(jià)值和資產(chǎn)的情況。

第三步：調(diào)動(dòng)

當(dāng)國(guó)家公園內(nèi)可以盤活的資產(chǎn)，其權(quán)益主體不是國(guó)家公園管理部門時(shí)（例如國(guó)家公園范圍內(nèi)的集體林地），需要在整合與識(shí)別這些價(jià)值的基礎(chǔ)上，調(diào)動(dòng)各權(quán)益主體方的參與。此外，整合出具體的資金需求，也就需要從融資的角度去調(diào)動(dòng)相關(guān)的政府部門、慈善機(jī)構(gòu)和個(gè)人、企業(yè)和金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行融資。對(duì)于企業(yè)，需要落實(shí)落細(xì)相關(guān)稅收優(yōu)惠和綠色采購(gòu)等政策，調(diào)動(dòng)其積極性。

第四步：再分配

當(dāng)整體資金盤確定、需求識(shí)別明確和用途限制清晰后，通過(guò)一定的再分配可提高資金使用效率。

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05

國(guó)家公園多元?jiǎng)?chuàng)新資金模式 - 國(guó)際經(jīng)驗(yàn)

經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期發(fā)展，政府與社會(huì)資本的合作模式在國(guó)內(nèi)外都獲得了廣泛的應(yīng)用。從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，國(guó)家公園的建設(shè)與管理大多并非由政府獨(dú)攬，而是由多主體、多渠道資金共同參與國(guó)家公園的建設(shè)、運(yùn)營(yíng)和管理。我們以世界上比較成熟也與中國(guó)在國(guó)家公園建設(shè)特色上有相似之處的美國(guó)、澳大利亞和巴西為例，展開說(shuō)明其資金來(lái)源和如何“開源”。

美國(guó) - 特許經(jīng)營(yíng)

美國(guó)是全球最早建立國(guó)家公園的國(guó)家。1872年，經(jīng)過(guò)國(guó)會(huì)批準(zhǔn)，美國(guó)建立了黃石國(guó)家公園，從此開始了國(guó)家公園獨(dú)特的管理模式。

1965年，美國(guó)頒布了《特許經(jīng)營(yíng)法案》，將國(guó)家公園的資金收入分為三個(gè)部分：政府撥款，社會(huì)捐贈(zèng)和特許經(jīng)營(yíng)。美國(guó)國(guó)家公園的商業(yè)運(yùn)營(yíng)以特許經(jīng)營(yíng)為主，允許私營(yíng)公司向公園游客提供商品和服務(wù)，包括提供從食品和住宿到交通等娛樂(lè)休閑活動(dòng)的服務(wù)。值得一提的是，社會(huì)資本參與的特許經(jīng)營(yíng)是部分國(guó)家公園運(yùn)營(yíng)的主要收入來(lái)源之一。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截止到2018年底，美國(guó)105個(gè)國(guó)家公園共簽署特許經(jīng)營(yíng)合同450份，每年約創(chuàng)造10億美元經(jīng)濟(jì)收入。1988年，美國(guó)更新了《特許經(jīng)營(yíng)法案》，出臺(tái)了《特許權(quán)管理改進(jìn)法案》。相較于舊法案，新法案更加細(xì)化了美國(guó)國(guó)家公園的投資經(jīng)營(yíng)模式：取消對(duì)特許經(jīng)營(yíng)商在合同到期更新時(shí)的優(yōu)先權(quán)設(shè)定，確保更多優(yōu)質(zhì)企業(yè)和居民有機(jī)會(huì)參與特許經(jīng)營(yíng)；調(diào)整了政府與企業(yè)之間特許經(jīng)營(yíng)費(fèi)的分成和歸口，保留了80%歸國(guó)家公園管理單位自留，剩余部分歸社會(huì)資本[1]。到2023年目前已增長(zhǎng)至575份特許經(jīng)營(yíng)合同，其中60份合同產(chǎn)生了總收入的85%。同時(shí)，特許經(jīng)營(yíng)者根據(jù)合同價(jià)值向聯(lián)邦政府支付特許經(jīng)營(yíng)費(fèi)，該費(fèi)用平均占所有合同的5%。

大提頓國(guó)家公園（Grand Teton National Park），美國(guó)懷俄明州。? Charlie Sandbo/TNC Photo Contest 2019

美國(guó)國(guó)家公園的成功證明了引入社會(huì)資金的重要性。除了特許經(jīng)營(yíng)，美國(guó)國(guó)家公園的另一收入來(lái)源是捐贈(zèng)，主要包括直接捐贈(zèng)和社會(huì)化籌資等，比如通過(guò)美國(guó)的國(guó)家公園基金會(huì)和主要國(guó)家公園各自成立的“公園之友”(Friend of Park)等慈善渠道。其中項(xiàng)目化籌資在國(guó)家公園捐贈(zèng)收入中占據(jù)重要位置，特定的物種和設(shè)施修復(fù)項(xiàng)目也更容易為國(guó)家公園吸收捐款。

錫安國(guó)家公園（Zion National Park），美國(guó)猶他州。? Nick Hall

澳大利亞 - 信托基金

澳大利亞國(guó)家公園采取中央集中管理和地方自治結(jié)合的綜合經(jīng)營(yíng)管理模式。依據(jù)澳大利亞法律體系，聯(lián)邦與州分別立法確定下屬國(guó)家公園的管理機(jī)構(gòu)和管理政策[2]。比如聯(lián)邦所屬的國(guó)家公園根據(jù)《公共治理、績(jī)效和責(zé)任法令》確保資金的收取與使用符合規(guī)范；而西澳大利亞州的國(guó)家公園，由州政府下屬的公園與野生動(dòng)物部管理，依據(jù)《1984年保護(hù)和土地管理法》和《2004年保護(hù)區(qū)（國(guó)家公園和保護(hù)公園）法》等州立法對(duì)領(lǐng)地內(nèi)國(guó)家公園的資金融通與使用進(jìn)行管理。各州法律不同，融資體制也相對(duì)獨(dú)立，但都分別規(guī)定了財(cái)政投入在國(guó)家公園資金來(lái)源中的主導(dǎo)地位，并嚴(yán)格限定國(guó)家公園在準(zhǔn)入費(fèi)用、特許經(jīng)營(yíng)、商品售賣等方面的費(fèi)用收取標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范了費(fèi)用收取的流程。

納瑪吉國(guó)家公園的星空（Namadgi National Park），澳大利亞堪培拉南部。? Ari Rex /TNC Photo Contest 2019

早期澳大利亞國(guó)家公園的管理更加注重其生態(tài)效應(yīng)，社會(huì)資本的參與度不高。2009年，澳大利亞政府發(fā)布了《國(guó)家公園商業(yè)條例》，至此明確了國(guó)家公園的經(jīng)營(yíng)目標(biāo)：既要為澳大利亞人民提供利益、教育和娛樂(lè)服務(wù)，又要增加公眾的休憩參與機(jī)會(huì)。在管理上也拓寬了其社會(huì)和資本屬性，提升了特許經(jīng)營(yíng)帶來(lái)的社會(huì)資本的參與度。這些收益按照合同分成以后剩余部分付給政府，一般作為國(guó)家公園運(yùn)行的資金。與美國(guó)相比，澳大利亞的特許經(jīng)營(yíng)資本利用率較低，使得國(guó)家公園體系成了澳大利亞發(fā)展生態(tài)旅游、自然旅游、文化旅游和遺產(chǎn)旅游的重要載體。與美國(guó)相似，國(guó)家公園所獲的捐款等其他收入也在澳大利亞國(guó)家公園收入中占有一定的比例。

希爾斯伯勒角國(guó)家公園（Cape Hillsborough National Park）澳大利亞昆士蘭州。? Joanna Hurford/TNC Photo Contest 2021

在澳大利亞的國(guó)家公園建設(shè)中，各州和國(guó)家公園成立的信托基金是其中的重要資金管理模式。以維多利亞州公園和保護(hù)區(qū)信托基金（Parks and Reserves Trust Account，PRTA）為例，其主要用于墨爾本地區(qū)國(guó)家公園的建設(shè)，是目前擁有信托收入的州立國(guó)家公園中每年收入金額最高的。該信托的收入和州政府的預(yù)算幾乎達(dá)到1:1的比例，至2016年以來(lái)每年都有近1億澳元的貢獻(xiàn)。在2021-2023年，更是到達(dá)了2億澳元的年度收入。該信托資金來(lái)源主要是以稅收的形式增加資金，包括兩個(gè)部分，一個(gè)部分是對(duì)墨爾本居民進(jìn)行的“公園”稅收，主要針對(duì)墨爾本大都市區(qū)的商業(yè)、工業(yè)以及居民地產(chǎn)。另一個(gè)部分是城市水務(wù)公司對(duì)住宅和商業(yè)地產(chǎn)的供水、污水處理和排水服務(wù)的收費(fèi)，其水費(fèi)單上專項(xiàng)稅收作為信托基金來(lái)源的一部分。

該信托基金的資金管理在稅收的形式存入賬戶中之后，由維多利亞州的能源、環(huán)境和氣候行動(dòng)部的部長(zhǎng)決定每年該資金的使用，對(duì)批注的項(xiàng)目進(jìn)行撥款。這種將固定稅收的模式使得公園資金的來(lái)源穩(wěn)定、金額數(shù)量巨大，為國(guó)家公園的可持續(xù)管理和建設(shè)提供了可靠的資金幫助。但值得注意的是，與聯(lián)邦政府2023年投入的3.5億澳元用于未來(lái)4年的公園建設(shè)相比，盡管PRTA每年的資金收入穩(wěn)定且數(shù)額較大，但是維多利亞州的公園建設(shè)仍然存在巨大的資金缺口，信托基金不能作為唯一的資金來(lái)源。

巴西 - 混合融資

巴西作為南美洲人口最多，面積最大的國(guó)家，擁有著獨(dú)特的地理和氣候條件，生態(tài)保護(hù)一直是國(guó)家發(fā)展的重要內(nèi)容[3]。巴西國(guó)家公園的立法、管理和資金體制都是目前世界中較為全面的體系之一。傳統(tǒng)上，巴西國(guó)家公園的運(yùn)營(yíng)經(jīng)費(fèi)主要有政府資金、公園自創(chuàng)收入、慈善捐資和環(huán)境補(bǔ)償金4個(gè)來(lái)源[4]。截止目前，對(duì)于巴西的大部分國(guó)家公園來(lái)說(shuō)政府資金投入仍然是其運(yùn)行的主要資金來(lái)源。公園自創(chuàng)收入主要是來(lái)自國(guó)家公園征收的各種營(yíng)業(yè)性收入和費(fèi)用，如門票、特許經(jīng)營(yíng)費(fèi)和各種服務(wù)費(fèi)，約占公園自創(chuàng)收入的60%；其他則來(lái)自環(huán)境執(zhí)照及其衍生的承付款。近年來(lái)，這些資金并不僅僅按照其來(lái)源獨(dú)立運(yùn)行，而是根據(jù)資金的性質(zhì)、用途和融資成本在巴西國(guó)家公園范圍內(nèi)開展了不少多源混合融資的實(shí)踐。

伊瓜蘇國(guó)家公園（Igua?u National Park），巴西。? Scott Warren

在迪拜舉行的第28屆聯(lián)合國(guó)氣候變化大會(huì)（COP28）氣候峰會(huì)上，巴西環(huán)境部長(zhǎng)瑪麗娜·席爾瓦（Marina Silva）和財(cái)政部長(zhǎng)費(fèi)爾南多·哈達(dá)德（Fernando Haddad）公布了“永遠(yuǎn)的熱帶森林”（Tropical Forests Forever）計(jì)劃，旨在籌集2500億美元用于保護(hù)和恢復(fù)熱帶森林。這些資金將從政府和私營(yíng)部門籌集，進(jìn)入一個(gè)獨(dú)立管理的基金。這種模式在巴西并不鮮見，巴西生物多樣性基金（ Brazilian Biodiversity Fund，F(xiàn)UNBIO）就是其中的著名代表。該基金旨在促進(jìn)環(huán)境保護(hù)工作，重點(diǎn)關(guān)注于亞馬孫地區(qū)，并正在努力將其覆蓋范圍擴(kuò)大到巴西其他受保護(hù)的生物群落。巴西生物多樣性基金管理下最成功的項(xiàng)目之一亞馬孫自然保護(hù)地項(xiàng)目（ARPA）的資金來(lái)源于全球環(huán)境基金、世界自然基金會(huì)、德國(guó)聯(lián)邦政府（通過(guò)德國(guó)復(fù)興信貸銀行）、亞馬孫基金（通過(guò)巴西國(guó)家發(fā)展銀行）等機(jī)構(gòu)，由巴西生物多樣性基金會(huì)管理，2003-2007年巴西利用該項(xiàng)目的資金在亞馬孫地區(qū)新建了13處保護(hù)地。

金剛鸚鵡穿過(guò)巴西艾瑪斯國(guó)家公園（Emas National Park）。? christian spencer/TNC Photo Contest 2023

此外，《巴西保護(hù)地體系法》還定義了“環(huán)境補(bǔ)償金”：無(wú)論是國(guó)有企業(yè)還是私有企業(yè)，只要其負(fù)責(zé)的工程或生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)會(huì)對(duì)環(huán)境造成嚴(yán)重影響，都應(yīng)支持嚴(yán)格保護(hù)類保護(hù)地的維護(hù)和管理。自立法以來(lái)，環(huán)境補(bǔ)償金已經(jīng)成為巴西國(guó)家公園資金的重要來(lái)源。以2005年為例，僅聯(lián)邦政府征收的環(huán)境補(bǔ)償金就為聯(lián)邦級(jí)、州級(jí)和市級(jí)各類保護(hù)地帶來(lái)約3億美元資金，其中2.3億美元用于國(guó)家公園及其他聯(lián)邦保護(hù)地的相關(guān)工作[4, 5]。

National Park

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總結(jié)和建議

完善的資金機(jī)制是支持國(guó)家公園運(yùn)營(yíng)管理的基礎(chǔ)，是實(shí)現(xiàn)國(guó)家公園保護(hù)和公益性的重要條件。目前我國(guó)國(guó)家公園投融資機(jī)制仍處于探索建設(shè)階段，面臨資金需求較大，相關(guān)法律規(guī)范缺失，財(cái)政投入不穩(wěn)定且未能實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一管理與使用等問(wèn)題，因多元化融資渠道未健全，導(dǎo)致民間資本與公益資金進(jìn)入較為困難。結(jié)合其他國(guó)家對(duì)國(guó)家公園的成功建設(shè)經(jīng)驗(yàn)，我們認(rèn)為，建立多元融資機(jī)制首先需要建立健全相關(guān)法律法規(guī)體系，完善的法律法規(guī)體系是國(guó)家公園長(zhǎng)效融資機(jī)制形成的基礎(chǔ)條件，除上文提到的美國(guó)、澳大利亞和巴西外，法國(guó)、加拿大等國(guó)均在國(guó)家或州一級(jí)編制法案對(duì)于國(guó)家公園融資進(jìn)行統(tǒng)一安排，并結(jié)合專項(xiàng)法案，對(duì)國(guó)家公園財(cái)政投入的來(lái)源、經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的開展等進(jìn)行了詳細(xì)規(guī)定。

總而言之，國(guó)家公園的建設(shè)任重而道遠(yuǎn)。多元融資機(jī)制的構(gòu)建是國(guó)家公園順利進(jìn)行的保障，未來(lái)我們需要不斷的完善相關(guān)立法，提高財(cái)政投入，加強(qiáng)國(guó)家調(diào)控，提高資金使用效率，以期建立完善的國(guó)家公園融資機(jī)制，助力我國(guó)高質(zhì)量國(guó)家公園建設(shè)。

文獻(xiàn)列表

[1] SLOCUM S L. Operationalising both sustainability and neo-liberalism in protected areas: implications from the USA's National Park Service's evolving experiences and challenges [J]. JOURNAL OF SUSTAINABLE TOURISM, 2017, 25(12): 1848-64.

[2] 張?zhí)煊?烏恩.澳大利亞國(guó)家公園管理及啟示[J].林業(yè)經(jīng)濟(jì),2019,41(08):20-24+29.

[3] 孔逸卓,夏春鋒.巴西國(guó)家公園管理體系及經(jīng)驗(yàn)借鑒[J].世界林業(yè)研究,2023,36(05):113-118.

[4] 張文蘭.國(guó)家公園體制的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)[J].湖北科技學(xué)院學(xué)報(bào),2016,36(10):124-127+130.

[5] 賀隆元.巴西國(guó)家公園體制研究[J].林業(yè)建設(shè),2017,(04):11-15.