拜登對華班底全分析（上），山頭林立，駐華大使將是技術官僚？

本文作者王浩嵐 ，旅美觀察學者。文章首發于端傳媒，請掃描文末二維碼下載端傳媒App——審視拜登政府對華班底

拜登新政府上臺（1月20日）已近半年，新政府內政外交的框架和輪廓已經基本展現了出來。對內，拜登強調的是通過政府積極介入經濟和社會生活，在帶領美國走出疫情泥潭的同時，試圖梳理和糾正美國社會當中根深蒂固的制度性缺陷；而對外，拜登政府則試圖擺脫特朗普政府的美國優先政策（America First）對美國外交聲譽帶來的負面影響，盡力改善和傳統盟友的關系，并重塑美國的全球盟友體系。

盡管相較于前任，拜登政府在內外政策領域均有很大轉變，但唯獨在中美關系的處理上，拜登團隊卻沒有全面摒棄上屆政府對華政策的基本路線。事實上，中美阿拉斯加峰會的“盛況”告訴了我們中美關系仍處于一個數十年以來的最低點，也證實了現如今美國兩黨對華的態度和對抗的意愿并沒有多大的差別。

不過，與特朗普政府中不少明顯是在積極推動中美“脫鉤”和“新冷戰”等中美全面對抗敘事的官員不同，拜登政府的新要員們，不管是像庫爾特·坎貝爾這樣的傳統對華鷹派，還是杜如松（Rush Doshi ）、格維茨（Julian Gewirtz）這樣的新晉“中國通”，都是強調中美之間在競爭的同時，也要保持合作的姿態。這批人對于傳統冷戰思維和單邊主義的反感和抵觸，很大程度上將引導未來四年美國對華政策的走向。

另一方面，在拜登對華班子已經基本搭建完成的情況下，新任對華大使的人選卻還遲遲沒有出爐。雖然傳統上新政府上臺第一年都是要等到五月份左右才會公布大部分駐外使節的人選，但相比于上屆權力交接期間便已調好人選的特朗普，拜登在這一問題的處理上要糾結得多。眼下，根據《紐約時報》的報導，新一屆駐華大使這個重要崗位，將可能由前國務院次卿，曾任駐北約大使的哈佛教授尼克·伯恩斯（Nick Burns）這位技術官僚色彩濃厚的老“外交人”來履新。

“難產”的駐華大使

這位新大使上任之后，大概會更多地扮演一個對華政策執行者、而并非制定者的角色。

自從去年十月美駐華大使布蘭斯塔德提前卸任離開中國后，長達半年多的時間，美國都只能由代辦（現任臨時代辦是傅德恩）代行大使的職責。然而即便是在這種情況之下，拜登政府的駐華大使人選仍然拖到了六月份還未正式出爐。考慮到美國參院批準大使的流程和一般耗時，就算此時公布新大使人選，順利走完參院的程序，新大使也要到八月份左右才能到崗。一來一往，將近一年的時間里美國都將沒有正經的駐華大使在任，這在中美這種級別的雙邊關系中，無疑是一個比較罕見的情況。

但是如果結合往年換屆的慣例來看，新政府上任任命的第一位美國駐華大使，基本都是要等到7-8月份才能到崗。就算是上屆早早敲定人選的特朗普政府，最終作為大使人選的布蘭斯塔德也是到了當年的7月才走完參院程序走馬上任。只是因為布蘭斯塔德去年提前離任，沒有等到慣例的待新政府上臺的1月20日才辭職，這才拉長了原先一般只有半年的空檔期，使得這一次的崗位空缺顯得十分突兀。

因此，如果深究的話，并不存在所謂拜登政府駐華大使人選“難產”的問題。然而不可否認的是，即便是中美關系處于空前微妙的大背景之下，拜登政府依然沒有特事特辦把敲定駐華大使人選作為一個要緊的事來處理，變相說明了拜登政府在處理外交事務上，采取的還是遵循外交傳統、優先和其他美國盟友建立關系的思路。

2006年11月8日，北京，時任美國國務次卿伯恩斯（左）與時任中國外交部部長李肇星會面。攝：Elizabeth Dalziel - Pool/GettyImages

目前風聲傳得比較大的，是拜登將敲定現任哈佛大學教授的尼古拉斯·伯恩斯（Nick Burns）為大使人選。在轉戰學界之前，伯恩斯曾在外交領域混跡多年，從底層官員做起的他一路爬到了駐希臘、北約大使的崗位之上，隨后又在康迪·賴斯手下擔任國務院的三號人物。曾服侍過兩黨多位總統的伯恩斯，意識形態色彩和黨派屬性并不濃厚，屬于外交系統中典型的技術官僚。

挑選伯恩斯這類為人隨和、派系色彩不明顯的人來擔任駐華大使，則有助于避免政府內部出現對華上的政策分歧。

伯恩斯深諳國務院和美國外交系統的運作機制，又和現任國務卿布林肯和國家安全事務顧問蘇利文等人有過密切工作關系，在2020年大選中也擔任拜登競選團隊的外交政策顧問。鑒于拜登政府內有包括布林肯、蘇利文在內大量負責中國事務的官員，和專職負責氣候問題的克里等不同勢力存在，挑選伯恩斯這類為人隨和、派系色彩不明顯的人來擔任駐華大使，則有助于避免政府內部出現對華上的政策分歧。

傳統上走歐洲路線的伯恩斯說不上是一個“中國通”，但他在擔任國務院政務次卿時也曾多次參與國務院對東亞和中國事務的管理，在涉華問題上有著比較豐富的經驗。在對華的態度上，伯恩斯沒有特別鮮明的立場和主張，更多是遵循美國外交界的主流看法。在近兩年的各類電視訪談和學術座談會中，伯恩斯多次提到中美關系是當下美國外交中“最重要也是最具挑戰性的”問題，他也承認中美處于一個“空前激烈的競爭狀態”。伯恩斯認為美國需要聯合傳統的盟友來促使中國遵守貿易和國際政治的規則，但他也對特朗普的貿易戰和脫鉤等較為極端的手段和提法表示了反對。

總體來看，伯恩斯對華的看法和拜登本人乃至他幕僚團隊中主流的意見，并無相左之處，而考慮到作為大使的他很難時時刻刻參與到華府的決策討論，具體工作時又需要和布林肯、坎貝爾、克里等拜登政府內多方“山頭”協商??這位新大使上任之后，大概會更多地扮演一個對華政策執行者、而并非制定者的角色。

對外的國務院，誰掌對華政策

無論新大使是誰，拜登政府的對華政策班底已基本部署到位。總的來看，本屆政府對中國和中美關系空前重視，無論是國務院、國防部，還是國安會中，都有多個專門負責中國和亞太事務的人，且涵蓋從老將坎貝爾、到80后新秀杜如松、和格維茨等民主黨內研究中國問題及中美關系的老中青三代人。

單從人才選用的角度上來看，這個班底的政策功底和專業水平都十分過硬，但是另一方面，有這么多專業的聲音參與美國對華政策的制定過程，也會影響到拜登政府政策的連貫性和執行。

2015年6月23日，美國首都華盛頓特區，時任美國副國務卿布林肯出席一個中美戰略經濟對話。攝：Alex Wong/Getty Images

作為一個傳統的多邊主義和新自由主義外交思想信奉者，布林肯在對華問題上沒有過于鮮明的個人立場。所以布林肯對中國的態度，很大程度上能反應民主黨外交精英對華主流的看法。

從拜登政府對華班底最頂層的內閣級別官員談起，首先是外交系統的掌門人、國務卿，托尼·布林肯（Antony Blinken）。現年59歲的布林肯出身外交世家，常青藤名校畢業之后，早早成為了比爾·克林頓的撰稿人，近二十年來一直活躍在外交界一線，在奧巴馬年間先后擔任了拜登的國安顧問和克里之下的副國務卿職位。離開政府之后，布林肯仍保持了和他老上司拜登的緊密聯系，在后者成功當選總統之后，作為他的主要外交政策智囊而成為了國務卿。

作為一個傳統的多邊主義和新自由主義外交思想信奉者，布林肯在對華問題上沒有過于鮮明的個人立場。所以布林肯對中國的態度，很大程度上能反應民主黨外交精英對華主流的看法。在奧巴馬年間，布林肯和其他人一樣在處理對華事務中基本都是遵循尼克松政府以來的接觸政策為主（engagement）的框架。但是近年來隨著中美關系發生變化，雙方之間的矛盾和競爭關系突顯，布林肯也開始認可中美雙邊關系在未來和當下都將處于長期激烈競爭狀態。

布林肯上任之后，屢次強調了中國是美國21世紀最大的地緣政治考驗，他認為中國是唯一有經濟政治文化實力去挑戰現有國際政治體系和美國領導地位的國家。但布林肯反對通過單邊主義行為（懲罰性關稅）和新冷戰思維來應對中國的崛起。布林肯定下的中美關系基調，主要是圍繞著重塑美國全球盟友體系、加強提升美國自身實力等方面展開，并非是挖空心思去遏制削弱中國。

布林肯強調，中美關系“應在競爭時競爭，可以合作時合作，必要對抗時對抗”，而美國在應對中美關系時，始終應保持從“強勢的身位”出發，這就要求美國必須保持自身經濟政治軍事的硬實力，宏觀上符合拜登政府的國內施政理念。與此同時，人權問題重新成為了中美關系中的核心話題，布林肯在過去的幾次重要外交場合均提到了中國在不同領域對人權的“侵犯”，體現了布林肯和拜登政府對這一問題的“執迷”和重視。

不難看出，布林肯對華的政策主張和立場，是拜登政府內比較有代表性的一種主流對華意見。但是，保持這種對華即競爭又合作的姿態，未必能給中美關系帶來緩和的轉機，這一點從雙方阿拉斯加峰會的“盛況”中便能看出。

除了布林肯之外，國務院系統中的“中國通”還有拜登的老下屬、長期從事中國法律研究又能講一口流利中文的浦杰夫（Jeffrey Prescott）。曾擔任拜登競選團隊中核心外交顧問的他，很有可能將出任美駐聯合國副大使，為不太熟悉亞太事務的大使琳達·托馬斯保駕護航。另一位新生代的中國學者，去年曾在外交事務雜志上撰文指新一屆政府應和中國展開全面“強硬外交”的拉普·胡珀（Mira Rapp-Hopper），則會負責國務院政策規劃辦公室中的涉華問題部分。

“內朝”國安委，兩名關鍵人物

相比于要兼顧世界各地的國務院來說，拜登對作為“內朝”機構的國家安全委員會的人員安排，更能體現出他本人和美國外交界對亞太地區和中國問題的重視。與二十多年前克林頓政府的情況恰恰相反，現如今拜登政府國安委中專門負責亞洲事務的人員數量，是負責歐洲事務的幾倍，充分表明了美國的戰略和外交重心在冷戰結束后完成了從歐到亞的轉移。

而在當前國安會的架構當中，包括國安顧問蘇利文在內，吸納了一大批對華問題有深刻研究認識的學者和官員。其中名聲最響的，就是原先曾為希拉里擔任國務卿時的左膀右臂、一手謀劃了奧巴馬政府“重返亞洲”（Pivot）和“亞太再平衡”的庫爾特·坎貝爾。素有對華鷹派名聲的坎貝爾此番二進宮，擔任的是印太事務協調人/印太“沙皇”（Indo-Pacific Coordinator）一職，同時還帶來大量門生故舊和他一起到國安會任職。

這批以坎貝爾為核心，在國安委任職的原智庫精英和中國學者，勢必將是拜登對華決策中的關鍵力量。

印太沙皇坎貝爾

坎貝爾也承認，原先美國對華政策的基調“接觸政策”已經基本宣告失敗。

現如今已經64歲的坎貝爾是華府外交界、特別是對華政策領域一個熟悉的面孔。在過去的十幾年，無論是在政府做希拉里之下負責東亞事務的主力國務卿，還是在民間做新美國安全研究中心等知名智庫的研究員，他都是民主黨這一側對華政策的主要諫言者和策劃者。在奧巴馬政府任職期間，坎貝爾一手推動了“重返亞洲”政策的出臺，強調美國應在亞太地區維持自己的領導地位。而卸任之后，坎貝爾又頻繁撰文闡述美國應對中國應采取何種政策路線，批評了特朗普政府的對華政策。

客觀來講，鷹派名聲在外的坎貝爾，在中美關系的新時期已經很難說是鷹派中對華態度最為強硬的幾個人之一了。相比特朗普政府中的“中國問題專家”，坎貝爾對華的態度在強硬的前提下還是保持了較為理性的思考。在2018年的一次演講中，坎貝爾旗幟鮮明地表明了他對中美 “脫鉤” 這一概念的反對。坎貝爾認為“中美類似兩個連體嬰兒” ，彼此關聯程度極深，而脫鉤必然將給兩國和世界經濟帶來重大的損害，也是兩國都不愿接受和無法承受的結果。

但是坎貝爾也承認，原先美國對華政策的基調“接觸政策”已經基本宣告失敗。2019年秋天，在和蘇利文共同在《外交事務》上撰寫的文章“避免災難性競爭：美國如何既挑戰中國又與之共存”一文中，坎貝爾提出，特朗普政府把中國定義為“戰略競爭者”是正確的，但在保持和對華競爭的同時，必須圍繞著和中國共存而不是壓垮遏制的目標來開展中美關系。至于原先美國試圖通過接觸政策來改變中國的設想，已經被坎貝爾和蘇利文認為是一個無法成功也不在現實的戰略了。

在坎貝爾的眼中，美國處理中國問題最好的方法，還是要通過多邊主義的方式團結美國的盟友力量，在國際事務和印太地區中都明確劃出美國的底線和可以與中國合作的領域和方向。最主要的，是要通過美國自身的努力給亞洲國家釋放美國未來仍將在亞洲發揮主導地位的信號，以保證這些原先美國的盟友不會倒向中國的勢力范圍。在這一點上，坎貝爾和其他拜登政府中要員的看法是十分一致的。

國安顧問蘇利文

2016年11月9日，時任希拉里競選外交政策顧問蘇利文（中）出席一個競選活動。攝：Brian Snyder/Reuters/達志影像

在蘇利文看來，攘外必先安內，美國必須要先做好自己才能聯合其他傳統盟友從強勢的身位和中國開展競爭。

雖然年紀要小了二十歲，但現如今作為坎貝爾上司的蘇利文，政府工作經驗并不比這位老將要少多少。早在2008年，蘇利文就是希拉里競選團隊中的核心骨干之一，隨后也跟著她來到了國務院任職，先是擔任他的辦公室副主任，后來又做了國務院政策制定辦公室的主任。希拉里離開國務院之后，蘇利文又成了副總統拜登的國安顧問，2013-2015年期間在伊朗核協議的談判過程中起了關鍵作用。

到了2016年，蘇利文作為希拉里競選團隊中的首席外交顧問，是她核心圈子里少有意識到中西部銹帶可能會倒向特朗普并發出警告的人。最終希拉里爆冷敗選讓蘇利文暫時無緣重返美國的核心決策層，但是隨著四年后另一位老上司拜登成功上位，本來應該是希拉里國安顧問的蘇利文終于得到了這個四年前和他失之交臂的職位。

作為一個比較典型的學者型顧問，蘇利文過去在野的四年中一直在反思美國外交政策的不足和希拉里敗選的教訓。痛定思痛之后，蘇利文在近幾年發表的文章都著重強調了美國在處理對外關系時要秉承外交既內政，內政既外交的基本原則；美國政府必須意識到指定外交政策時需要重點考慮本國民眾的經濟利益。

在蘇利文看來，攘外必先安內，美國必須要先做好自己才能聯合其他傳統盟友從強勢的身位和中國開展競爭。只有在美國保持較強的科技和經濟實力地位的情況下，美國才能應對中國崛起這樣的地緣政治挑戰。因此，蘇利文大力支持拜登政府為了重塑美國經濟和緩和種族階級矛盾而提出的多項支出計劃。

與此同時，蘇利文和坎貝爾布林肯等人一樣都反對中美進行全面“脫鉤”。蘇利文認為脫鉤只在少數關鍵科技領域是必要的，因為在大部分情況下試圖圍堵遏制中國的做法，并不能起到正面效果。如同他和坎貝爾共同撰寫的文章所說的那樣，中美未來在保持競爭關系的同時還是要維持共存的狀態。在無法也無力阻止中國崛起態勢的前提下，美國想維持自己的全球領導地位，還是通過要靠維持自身實力，尤其是在未來尖端科技領域保持領先者地位的方式來實現。

考慮到蘇利文，布林肯和坎貝爾三人在對華政策上均是持類似的看法，這種強調競爭但不放棄共存合作的模式，將是拜登政府短期處理中美關系的基本框架。

（未完待續，下篇將涉及到中國對美班子的分析）

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