民主黨的雄心與參院的現實，再談并非萬能的預算協調程序

　　即將百日的拜登新政府，依然面臨著議程在國會擱淺的殘酷現實

　　隨著拜登政府執政即將百日，新總統上任的蜜月期也差不多要結束了。在早早通過了1.9萬億紓困法案之后，坐擁兩院全面掌權的拜登和國會民主黨人很難找到進一步推進他們雄心壯志議程的方式和方法。面對堅決不合作的國會共和黨人，拜登不僅無法兌現他將重新給華府帶回兩黨合作精神的承諾，同時還只能通過特殊立法手段(預算協調程序)來強行推動自己國內政策向的施政計劃。

　　但是，既然預算協調是一種走后門的方式，那么他必然就會有相當多的限制和副作用。僅從這一程序的名字就能看出，只有和預算和支出相關的政策領域可以走預算協調的流程來以簡單多數的方式通過國會。雖然在美國政治的運作過程中，絕大部分公共政策領域都可以和預算/支出勉強搭上邊，但仍有部分重要的議題無法被納入預算協調法案當中。比如近期民主黨和自由派高度關注的美國政壇熱門的移民，槍支管控，和投票權改革等問題，就完全無法搭預算協調的便車來繞開參院的冗長議事規則。

　　想干的很多，能干成的很少

　　另一方面，預算協調程序原則上每個財年只能使用一次的次數限制，讓民主黨必須要謹慎使用這一寶貴的立法窗口。在1.9萬億已經用掉一次機會之后，22年中期選舉之前民主黨和拜登原則上只剩下了明年和后年財年預算下的兩次機會可以去操作了。如何盡可能的把民主黨和自由派的政策主張都塞進這兩個預算協調法案當中，是民主黨內部所要重點權衡的事情嗎，同時也是美國政壇一個重要的 “暗線” 。

　　而民主黨在參眾兩院極微的席位優勢，使得任何一個民主黨籍的參眾議員都可以“挾天子以令諸侯”，所以考慮到任何拜登力推的法案都大概率面臨共和黨的一致反對，這些立法提議想要成功闖關國會就一定要得到民主黨內部廣泛且一致的支持。在黨內左右兩翼各懷鬼胎的情況下，想要端平這一碗水絕非易事。

　　左有aoc，右有喬曼欽

　　不過，近期參院議事官（Parliamentarian）對預算協調程序做出的一個新解讀，似乎給了民主黨更多操作的空間。倘若真能在一個財年內二度推動預算協調類的法案的話，這一改變的重要性將不亞于民主黨贏回參院這樣的大事。

　　鑒于這幾周新發生的一些變化，雖然之前已經專門寫過預算協調程序的科普和介紹文章，這次還是來再講一講這個令人費解卻無比重要的議事程序，順帶，也把參院的冗長議事問題（Filibuster）討論一下。

　　雄心vs現實

　　眾所周知，2020年大選過后，民主黨在華盛頓全面執政，同時控制了行政和立法兩權。但在美國當前的憲政體系之下，民主黨和拜登是無法在沒有共和黨買賬的情況下，單方面大刀闊斧推動自己的立法議程的。參議院的冗長議事規則限制，使得絕大多數法案都至少需要在參院能夠拿到60票以上的支持才有機會通過國會正式成為法律，實際上給予了參院共和黨人單方面否決拜登議程的權力。

　　多年以來，參院的冗長議事一直是擋在雄心勃勃新政府面前的一道鴻溝。只有在極少數的情況下，單一政黨才能在一屆國會內控制至少60個參院席位，從而直接繞開反對黨的懷葛。但在過去的四十年中，也只有奧巴馬執政的頭兩年有這樣短暫的一大獨大現象出現。事實上，奧巴馬初年民主黨湊夠60票，仰仗的是共和黨賓州溫和派參議員因為害怕輸掉初選臨時換黨，這才給了他們在沒有共和黨支持的情況下通過奧巴馬醫改的機會。

　　其實不到兩年

　　在高度極化，部落政治大行其道的今日美國政壇中，兩黨能夠達成共識的點和政策領域少之又少。而在重大問題上，更是談不上有什么兩黨合作的機會和動力。兩黨交集范圍大幅下滑帶來的直接后果，就是原先極少動用的參院冗長議事式辯論成為了默認的立法標準。任何立法事項想要通過參院的日程表，就必然要經過60票超級多數的“洗禮”。

　　雖然這一規則變相鼓勵了兩黨積極合作，確保了少數黨的政治參與權，但在政治兩極分化嚴重，兩黨政治認知差別明顯的21世紀美國，冗長議事實際堵死了大部分重大立法事項通過走常規程序最終成為法律的道路。過去十年中，除了去年的四輪疫情救濟之外，幾乎所有的重大民生議題立法都是由一黨通過預算協調程序等走后門的辦法來強行單方面上馬的。

　　否決！

　　但是，預算協調程序本身存在的制度性限制，使得并非所有問題都能通過這種方式去解決。比如近些年在美國引起廣泛討論和巨大爭議的移民改革問題，就是沒有辦法通過走預算協調的方式來快速完成立法過程。（當然，13年那次改革是過了參院的，卻因為種種原因沒能在眾院表決）

　　預算協調程序的局限性，同樣還體現在時效性問題之上。大部分預算協調法案受到時間上的限制，要求財政支出和項目只能在十年期內生效/完成收支平衡。這也是為何，小布什的兩輪減稅和特朗普17年的減稅中，都存在一些十年后就失效的稅務減免項。最典型的，就是特朗普17年減稅法案中，為了滿足預算協調程序的規則，選擇把個人所得稅減免的部分設置為七年有效，而并非企業稅減免一樣是永久性的。

　　所以，在有許多立法程序無法走預算協調的大前提下，拜登和國會民主黨人面臨著一個十分尷尬的局面。民主黨在表面上的全面執政，提高了外界和民主黨基層都拜登政府的預期。坐擁兩院和白宮，如果不干出一些大的成就，確實也愧對于江東父老和這一十年一遇的好機會。但是，由于民主黨無法打破參院60票的規則限制，大量眾議院通過的，自由派上心的改革和施政法案都會在參院觸礁。

　　愈發倚重預算協調

　　與此同時，預算協調程序雖能幫助拜登搞定1.9萬億的疫情紓困計劃，未來還可以為拜登基建計劃上馬保駕護航，但畢竟還有一大票民主黨的議程無法搭預算協調的快車。在短期內廢除更改冗長議事規則無望的情況下，拜登政府卻也只能依靠預算協調和試圖說服共和黨人來推動自己施政計劃通過國會。只是嘛，說起來容易，做起來難啊，更何況民主黨內部在是否應頻繁使用預算協調的路線選擇上還存在分歧。

　　冗長議事

　　當代美國政治繞不開的一個話題，就是參議院的冗長議事規則（Filibuster）。如果說參院本身存在就是要扮演給代表民眾熱情的眾院來降溫剎車的這么一個工具人的角色，那么冗長議事規則在其中所起的就是最核心的制冷作用。參院的冗長議事規則極大的強化了參院在美國政治中的影響力，但這一規則帶來的超高立法門檻，也促使否決政治成為美國政壇的常態。

　　近年來關于冗長議事（又譯費力把事拖）的討論有很多，但不同于民主黨宣傳口的一些口徑所宣稱的那樣，參院冗長議事并非是由南方種族主義者所刻意發明來維持南方種族隔離制度的工具。實際上，冗長議事這一規則的出現純屬歷史的偶然。

　　意外性產物

　　從聯邦黨人文集和制憲會議的相關記錄便能看出，早期美國建國者設計政治制度時，并沒有打算讓參議院需要超級多數才能終結辯論進行表決。對于漢密爾頓等人來說，超級多數要求是邦聯條例失敗的主要原因之一，而他們所設計的新政治制度顯然不是準備重蹈前者覆轍的。早期參院的規章制度中，確實也沒有有關超級多數終結辯論的條例。

　　不過從美國建國到內戰前的一段時間中，參院都沒有關于強行終結辯論的相關規定，所以從理論層面來講，確實存在單一參議員通過不停發言來阻止法案進入投票階段的可能。但是在內戰前，通過無限制冗長發言來阻撓立法進程并無先例，只是一個理論上存在的工具。而后來參院形成能通過冗長發言來打斷法案表決，純粹是因為早期憲法和議會制度中留白而產生的一個偶然歷史產物，并非產自于刻意的政治設計。

　　不能否認的是，從內戰后到民權法案之前的百年時間中，南方參議員有效地利用了冗長議事這個工具來捍衛南方的種族隔離制度。但這一時期，也有大量其他爭議議題和人事提名被無限制的辯論時間而阻攔下來。比如最早因費力把事拖而無疾而終的法案，其實針對的內容是在波多馬克河上建橋這種看上去沒什么爭議的議題。

　　冗長辯論記錄保存者瑟蒙德

　　由于早期冗長議事極少被參議員動用，參院長期沒有出臺如何強行終結辯論進入表決階段的規則。所以理論上，如果一位參議員可以無限不中斷的發言/胡扯，其他參院同僚并沒有什么阻止他的辦法。當然，人的精力是有限的，絕大部分冗長議事一段時間后便自行不了了之。而在民權問題這種南方議員絕不會讓步的問題上，其他北方參議員也會審時度勢地選擇放棄。

　　直到1917年一戰時期，參院才在總統威爾遜的推動下正式修改議事規則，允許參院在有三分之二參議員投票支持的情況下強行打破冗長辯論直接進入表決階段。新出現的終結辯論動議（Cloture），給參院提供了一個新的超級多數表決門檻。當參院啟動終結辯論之后，只允許參議員額外就這一法案再辯論三十個小時，避免出現參院完全因為冗長議事而卡殼的情況出現。

　　只是，超高的立法門檻（等同于修憲），讓大部分有爭議的法案都無法在遭遇冗長議事阻撓后通過參院。正因為如此，很長一段時間里民權法案無法得到三分之二參議員的支持，從而遲遲無法通過國會。直到民權運動興起之后，社會各界的巨大輿論壓力加上民主黨籍總統約翰遜發揮的內部疏導作用，才終于讓國會議員鼓起勇氣在1964年湊夠了票數強行打破了南方民主黨參議員長達兩個多月的冗長辯論，放行了民權法案并敲響了南方種族隔離制度的“喪鐘”。

　　歷盡艱辛

　　經歷了民權法案時代的斗爭后，參院在1975年為了提高參院的議事效率，進一步調整了冗長議事相關的規則。在這次改革之前，任何冗長發言的出現都會使參院進入“癱瘓”狀態，無法在議員發言環節結束前處理其他參院的日常事務。1975年的改革為了解決這一問題，引進了參院議事中的“雙軌制”，允許參議院在有人冗長發言的同時處理其他立法事項，并放寬標準不再要求參議員真的要持續不停的發言才能構成議事程序上的冗長議事。

　　而在最重要的門檻問題上，75年改革將原先終結辯論需要三分之二多數的要求降低到了只需要五分之三（即60票）便可啟動程序。但是，這次改革也堵死了通過操作出席人數的方式來規避超級多數門檻的“后門”，從原先只需要三分之二出席議員（Present and voting）改為需要五分之三當選的議員（Duly chosen and sworn）。簡單地來講，就是新規則下不管有多少參議員實際到場，都必須要湊夠60票才能強行終結辯論。

　　泛濫的冗長議事

　　1975年的這次改革，現在來看是參院歷史上極重要的一次變動，奠定了這四十多年以來華府政治生態的基礎。此次改革之后，參院只在2013年和2017年兩次小幅度的修改過冗長議事的相關規則，不再允許參議員就人事提名（含最高法院大法官提名）問題發起冗長議事。也就是說，當下的參院基本還是按1975的框架來運轉的。考慮到未來一段時間內參院仍不大可能完全廢除冗長議事這一制度， “75體制” 仍將長期影響美國政治。

　　冗長議事的未來

　　然而，1975年改革放寬冗長辯論限制的一個直接后果就是這一之前很少啟用的規則開始被兩黨濫用。發展到21世紀的今天，幾乎參院所有的事項都必須要經過冗長議事和終結辯論兩大程序的考驗。結果就是參院的立法效率大大降低，許多迫切需要解決的社會性問題一拖再拖，遲遲無法得到妥善的處理。

　　對此，兩黨議員和基層選民都頗有微詞。但即便是社會上屢次出現再次改革參院制度的呼聲，冗長議事規則仍然異常堅挺。這一制度屹立不倒背后的核心原因和邏輯其實十分簡單，就是因為在兩黨基本盤都十分穩固，很少出現單一黨派單方面壓倒對方的情況嗎，而冗長議事規則給予了少數黨在在野時一個單方面的否決權/重要談判籌碼。在任何一個政黨都隨時有可能在野的今天，為圖一時之快而放棄長期的一個制衡權對于許多議員來說并非明智之舉。

　　先河不能亂開

　　即便如此，美國政治當下的僵局和低效，也促使許多參議員改變了想法。每當一個政黨進入全面執政的狀態，黨內便會有極大的改革呼聲，希望能擺脫冗長議事的限制來抓住短暫的機會大刀闊斧推動己方的政策和立法事項。特朗普執政的頭兩年如此，拜登的頭兩年也不例外。

　　隨著民主黨把控的眾議院源源不斷地通過大量自由派憧憬已久的立法，有關冗長議事的討論必然會在接下來一段時間繼續升溫。這些自由主義色彩濃厚的法案，基本都無法逃開參院超級多數門檻的枷鎖。但是，民主黨保守派參議員喬·曼欽和塞內馬兩人堅決反對修改議事規則的強硬立場，阻斷了民主黨通過單方面修改參院規則廢除冗長議事的可能。

　　No!

　　所以，拜登想要通過重大立法的話，還是得依靠爭取兩黨合作這一不太可能的選項和更加現實的預算協調程序。

　　預算協調新解讀

　　有意思的是，在多數黨領袖舒默的推動下，參院的議事官（Parliamentarian）似乎做出了一個對民主黨極其有利的判決——允許民主黨修改已經通過的上個財年的預算決議，在上一個預算決議已經用來作1.9萬億法案預算協調框架的情況下可以回收利用老的預算決議，再加入針對另一個法案的預算協調框架。

　　用人話來說，就是這一決定讓民主黨未來兩年中走預算協調程序通過法案的機會翻了一倍，從原來的2個到現在的4個，大大擴充了民主黨的立法操作空間。具體預算協議和預算協調之間有何關系，之前二月份的文章已經專門講過，這里就不再贅述。（有興趣的朋友可以再去重溫下）

　　沒想到吧

　　當然，現在就參院議事官的這個判決還有許多爭議和細節問題沒有解決。目前仍不清楚這一判決具體的文字和章程是怎么樣的。但如果如民主黨人所說的話，此番對預算協調程序的新解讀將是一個重大的立法議程革新，今后預算協調程序使用頻率可能會更為頻繁。

　　頗具諷刺意味的是，在參院議事官2月份的判決讓民主黨不得不放棄了在1.9萬億紓困法案中同時提高全美的最低工資標準之后，一度遭遇自由派猛烈抨擊，甚至差點被炒魷魚的這位技術官僚，說不定將是拜登政府和自由派宏偉議程的最大功臣。

　　哪那么容易啊

　　不過，預算協調程序本身的種種限制，仍緊緊地束縛著國會民主黨人。拜登的基建和未來的就業計劃可以走預算協調的方式通過，但民主黨上心的移民，投票權等話題，短期內依然沒有通過國會的機會。更何況，民主黨極其微弱的兩院多數迫使他們必須搞定全體50位參議員，才能持續地完成“霸王硬上弓”的高難度作。

　　總結