21評論丨加快建設金融強國，積極參與國際金融治理

董希淼（招聯首席研究員、上海金融與發展實驗室副主任）

近日，《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十五個五年規劃的建議》（以下簡稱《建議》）發布。《建議》17次提到“金融”這一關鍵詞，并再次明確提出“加快建設金融強國”，為當前和今后一個時期的金融工作明確方向、劃出重點。

“加快建設金融強國”是“十五五”期間金融工作的總要求。“十四五”期間，我國已經成為全球最大的銀行市場，全球第二的保險、股票、債券市場，金融業規模巨大，但在全球的競爭力和話語權仍需進一步提升。從國際看，當前世界經濟金融環境復雜多變，大國競爭不僅是實體經濟與科技的競爭，更是金融領域的較量。加快建設金融強國，積極參與國際金融治理改革，是為我國在全球經濟格局中爭取更大主動權的戰略選擇。從國內看，金融是經濟的血脈，《建議》把建設現代化產業體系作為首要戰略任務，把科技創新放在突出位置，把擴大內需作為戰略基點，這都需要金融強而有力的支持和服務。

完善貨幣政策和宏觀審慎管理體系

《建議》提出，完善中央銀行制度，構建科學穩健的貨幣政策體系和覆蓋全面的宏觀審慎管理體系，暢通貨幣政策傳導機制。“十五五”期間，中央銀行制度將繼續完善，貨幣政策將在保持“適度寬松”總基調的同時，通過優化工具和強化協同，提升政策的有效性和精準性。

首先，精準把握調控節奏。貨幣政策將更注重力度、時機和節奏的平衡。這意味著央行將避免“大水漫灌”，通過逆回購、中期借貸便利（MLF）和降準等工具，保持流動性充裕，并根據經濟形勢變化預調微調。其次，強化政策協同配合。貨幣政策將更注重與財政政策的協同，例如支持政府債券發行，共同為重大項目提供資金支持。同時，將處理好支持短期經濟復蘇與維護長期金融健康、內部均衡與外部均衡等關系。第三，優化政策傳導機制。核心是深化利率市場化改革，健全市場化利率調控框架，推動社會綜合融資成本穩中有降。此外，央行還將通過加強預期引導和管理，穩定市場情緒，提升政策傳導效率。最后，突出結構性工具作用。如更多運用結構性貨幣政策工具，必要時創設新的工具，引導更多金融資源流向科技創新與產業轉型升級的關鍵領域和薄弱環節。

在當前的經濟金融形勢下，構建覆蓋全面的宏觀審慎管理體系，是我國應對內外風險、推動金融強國建設的重要舉措。“十五五”期間，宏觀審慎管理體系將致力于構建一條“覆蓋全面”的防線。

第一，拓展風險監測覆蓋范圍。央行或將對宏觀審慎評估（MPA）進行優化重構，一部分服務于貨幣政策，另一部分則聚焦于宏觀審慎和金融穩定評估，以實現對系統性風險更精準監測和評估。第二，健全金融風險“防火墻”。一是聚焦關鍵領域，持續強化對系統重要性金融機構監管，優化相關基礎性制度。二是更好維護金融市場穩定，拓展中央銀行宏觀審慎管理功能，通過完善工具箱，維護股市、債市、匯市平穩運行。三是防范跨境風險傳染，完善跨境資本流動宏觀審慎管理，保持跨境資本流動總體平穩。第三，豐富宏觀審慎政策工具箱。工具箱將不斷充實，例如探索在特定情景下向非銀機構提供流動性的機制性安排，以應對潛在的流動性風險。同時，加強貨幣政策、宏觀審慎政策、微觀審慎監管之間的協同，形成合力。

做好金融“五篇大文章”

《建議》提出，大力發展科技金融、綠色金融、普惠金融、養老金融、數字金融。金融“五篇大文章”是未來五年服務國家戰略和實體經濟、金融資源優化配置的系統性藍圖與行動綱領，是加快建設金融強國的核心任務之一。科技金融的關鍵在于構建更加完善的金融支持科技創新體系，打通“科技—產業—金融”循環，支持高水平科技自立自強；綠色金融重在支持綠色低碳經濟發展，服務經濟社會轉型，助力“雙碳”目標實現；普惠金融要讓更多金融活水精準滴灌小微企業、“三農”主體等群體，助力共同富裕；養老金融要構建“養老金金融+養老服務金融+養老產業金融”協同發展的生態體系，助力積極應對人口老齡化；數字金融一方面應夯實金融科技基礎設施，一方面應加快金融機構數字化轉型，提升金融服務效率與風控能力。“十五五”規劃建議將“建設現代化產業體系”置于首位，意味著金融體系必須承擔起更為主動和關鍵的責任和使命，在現代化產業發展的全鏈條、全周期中發揮更有力、更精準的作用。

《建議》提出，提高資本市場制度包容性、適應性，健全投資和融資相協調的資本市場功能；積極發展股權、債券等直接融資，穩步發展期貨、衍生品和資產證券化。這為“十五五”時期資本市場服務實體經濟、助力經濟高質量發展指明方向。

首先，增強多層次市場體系的包容性和覆蓋面。下一步可以科創板、創業板改革為突破口，設置更加契合新興領域和未來產業創新創業特征的上市標準，為新質生產力提供更加精準、包容的金融服務。其次，推動投融資均衡發展。資本市場的“投融資一體化”生態建設將成為重點，從過去的“融資主導”轉向“投融資并重”，進一步引導長期資金入市，豐富投資工具，努力完善“長錢長投”市場生態，增強投資者信心。再者，積極發展股權、債券等直接融資。債券市場“科技板”已經成功推出，未來債券市場產品有望持續豐富，規模進一步擴大，活躍度將明顯提升。與此同時，期貨、衍生品和資產證券化等業務將穩步發展，為實體經濟提供風險對沖、存量盤活等服務。

因此，《建議》進一步提出，優化金融機構體系，推動各類金融機構專注主業、完善治理、錯位發展。這非常具有針對性和重要性。目前，我國已經基本形成由銀行信貸、債券市場、股票市場、風險投資等組成的全方位、多層次金融支持服務體系。未來重點在于：第一，構建整體協同、分工明晰的金融機構體系和服務網絡。推動金融市場參與主體打破各自為政的局面，以開放包容的精神，構建銀行、保險、證券機構及地方金融組織各司其職、協同配合的多層次、差異化金融體系，政策性金融、商業性金融明確定位和邊界，減少金融機構之間“內卷式”競爭。第二，高度重視中小金融機構特別是中小銀行的作用。應在資本補充、資質牌照、風險化解等方面采取更多支持政策，推動中小銀行高質量發展，在“減量提質”的同時避免拋“小”追“大”、脫“實”向“虛”。同時，中小金融機構應揚長避短，努力形成具有自身特色與優勢的差異化定位。第三，不斷提升大型金融機構的全球競爭力。推動大型金融機構向綜合化、國際化方向轉型發展，面向全球市場搶占機遇、配置資源、制定規則，打造一批具有國際競爭力和影響力的金融品牌。同時，采取措施防范大型銀行非市場化過度下沉給中小銀行帶來的沖擊。

加強金融監管與高水平開放并重

《建議》提出，全面加強金融監管，強化央地監管協同，豐富風險處置資源和手段，構建風險防范化解體系，保障金融穩健運行。展望未來，“從嚴監管”導向將可能繼續貫穿“十五五”期間。

首先，推動金融監管向“主動預警、全面覆蓋、精準施策”轉變。進一步完善“五大監管”、建立“四級垂管”架構、實施差異化監管政策以及構建“大消保”格局等，有助于構建全面的風險防范化解體系。同時，隨著人工智能的興起，數字化手段有望在金融風險“早識別、早預警、早暴露、早處置”中發揮重要作用。

其次，不斷完善金融法治建設。中國人民銀行法、銀行業監督管理法、商業銀行法、金融穩定法、保險法等將加快制定或修訂。考慮到金融機構數字化轉型深化、大模型應用加速、境外穩定幣立法等帶來的影響，監管制度完善將進一步拓展至數字金融領域。

再者，加強監管科技（RegTech）應用。未來，隨著金融科技快速發展和金融產品日益復雜，金融監管仍需在數字金融監管、跨境金融風險防控以及進一步提升監管科技應用能力等方面不斷深化和完善。

同時，《建議》也進一步提出，建設安全高效的金融基礎設施。建設安全高效的金融基礎設施有助于保障金融體系的穩健運行，并為實體經濟提供堅實支撐。一個自主可控、高效安全的金融基礎設施體系，不僅能更好地服務現代化產業體系和新質生產力，還能提升中國在全球金融治理中的話語權，為完善國際金融監管規則貢獻中國智慧。對個人與企業而言，安全高效的金融基礎設施意味著更便捷的支付體驗、更多元的投資渠道以及更易獲得的金融產品。

《建議》還提出，穩步發展數字人民幣；加快建設上海國際金融中心。“十五五”期間，中國的金融高水平開放將步入一個深度和廣度前所未有的新階段。首先，從市場準入型開放邁向制度型開放。開放不再局限于“打開大門”，更致力于“修好內功，融通世界”，通過深度參與全球金融競合，服務于加快建設現代化金融強國的宏偉目標。其次，將構建全方位的開放生態。開放不再僅僅是引入外資金融機構，而是涵蓋市場、制度、基礎設施和主體的全方位開放，包括建設上海國際金融中心、穩步發展數字人民幣、支持香港鞏固國際金融中心地位等，共同構成高水平開放的金融生態。第三，將進一步統籌開放與安全。金融開放蘊含風險，應以宏觀審慎管理和微觀監管為支柱筑牢防火墻，以制度型開放和科技創新為引擎提升競爭力與監管效能，并通過深化國際合作來共同應對全球性風險。