法治中國行 | 在行刑反向銜接中共促社會治理

日前，山西省長治市檢察院依法向長治市應(yīng)急管理局送達(dá)檢察意見書。

三晉大地，汾水長流，表里山河，法治巍然。在這里，一場關(guān)于行刑反向銜接的檢察實踐正悄然深化。近日，“法治中國行·高質(zhì)效辦案在基層”采訪團(tuán)記者來到山西省檢察機(jī)關(guān)，探尋行刑反向銜接的山西路徑。

黨的二十屆三中全會提出，“完善行政處罰和刑事處罰雙向銜接制度”。黨的二十屆四中全會提出，深入排查化解矛盾糾紛，加強(qiáng)社會治安整體防控，依法打擊各類違法犯罪。行刑反向銜接是其中重要一極，在維護(hù)社會公平正義、促進(jìn)社會治理方面具有重要意義。為持續(xù)推進(jìn)習(xí)近平法治思想的檢察實踐，2023年7月，最高人民檢察院部署開展行刑反向銜接工作，山西省檢察機(jī)關(guān)迅速行動，以不起訴決定為起點，向行政執(zhí)法領(lǐng)域延伸監(jiān)督觸角，以檢察智慧書寫推進(jìn)社會治理現(xiàn)代化的生動注腳。兩年多來，山西省檢察機(jī)關(guān)深耕行刑反向銜接工作實踐，以制度為基、以審查為尺、以監(jiān)督為鏈、以協(xié)同為網(wǎng)，將刑事司法和行政執(zhí)法緊密串聯(lián)起來，真正實現(xiàn)了辦案效果和社會治理的深度融合。

建章立制：規(guī)范反向銜接案件辦理

制度是行動的先聲，更是實踐的基石。為依法保障和規(guī)范開展行刑反向銜接工作，最高檢先后印發(fā)《關(guān)于推進(jìn)行刑雙向銜接和行政違法行為監(jiān)督 構(gòu)建檢察監(jiān)督與行政執(zhí)法銜接制度的意見》《人民檢察院行刑反向銜接工作指引》（下稱《指引》）。《指引》明確指出，行刑反向銜接是指人民檢察院對決定不起訴的案件，經(jīng)審查認(rèn)為需要給予被不起訴人行政處罰的，及時提出檢察意見，移送有關(guān)行政主管機(jī)關(guān)，并對案件處理情況進(jìn)行跟蹤督促。至此，行刑反向銜接有了明確的行動指南。

山西省檢察機(jī)關(guān)嚴(yán)格貫徹落實最高檢部署，從頂層設(shè)計入手，逐步構(gòu)建起層次清晰、操作性強(qiáng)的制度機(jī)制：山西省檢察院先后制定印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步做好行刑反向銜接工作的通知》《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)行刑反向銜接可處罰性審查工作的通知》等規(guī)范性文件，細(xì)化工作指引；山西各地市級檢察機(jī)關(guān)結(jié)合本地實際，制定本轄區(qū)的行刑反向銜接工作規(guī)范，建立臺賬式管理制度，明確部門職責(zé)分工，細(xì)化案件移送程序，規(guī)范案件內(nèi)部流轉(zhuǎn)，確保行政檢察部門在“接住”的基礎(chǔ)上實實在在“接好”。

規(guī)范是前提，落實才是生命線。山西省檢察機(jī)關(guān)以組織保障與隊伍建設(shè)雙輪驅(qū)動，破局開路，讓文本上的規(guī)范真正成為行動中的力量。

山西省檢察院副檢察長史海東告訴記者，行刑反向銜接案件絕大多數(shù)由縣、區(qū)檢察院辦理，但大多數(shù)縣、區(qū)檢察院行政檢察部門（人員）同時承擔(dān)民事檢察、公益訴訟檢察工作。面對案件數(shù)量大幅增長的態(tài)勢，大多數(shù)基層檢察院給行政檢察部門增加了辦案人員并成立行政檢察辦案組。

人員保障只是行刑反向銜接工作深入開展的基礎(chǔ)，檢察人員的專業(yè)能力才是這項工作高質(zhì)效運(yùn)行的核心引擎。山西省檢察機(jī)關(guān)深諳“人才是第一資源”這一道理，不斷加強(qiáng)行政檢察隊伍專業(yè)化建設(shè)。針對行刑反向銜接案件涉及的行政執(zhí)法領(lǐng)域廣泛、法律法規(guī)和規(guī)范性文件龐雜、行政職能存在部門交叉和變動頻繁等情形，山西省檢察院邀請省公安廳、省高級法院業(yè)務(wù)專家，就治安領(lǐng)域行政處罰和行政處罰法的理解與適用等方面進(jìn)行專題授課，不斷提升行政檢察人員的專業(yè)素養(yǎng)。

全面審查：嚴(yán)把“可處罰性”原則

審查，是行刑反向銜接工作的核心環(huán)節(jié)之一，更是守護(hù)法治底線的第一道屏障。2024年7月，最高檢黨組書記、檢察長應(yīng)勇在大檢察官研討班上強(qiáng)調(diào)，要規(guī)范辦理行刑反向銜接案件，堅持實事求是、依法監(jiān)督，嚴(yán)格把握“可處罰性”原則。2025年10月召開的大檢察官研討班強(qiáng)調(diào)，行政檢察要立足行政訴訟監(jiān)督，協(xié)同完善實質(zhì)性化解行政爭議機(jī)制，依法規(guī)范開展行政違法行為監(jiān)督，推動行政處罰和刑事處罰雙向銜接。

對于被不起訴人，是否都有必要給予行政處罰，關(guān)鍵在于對“可處罰性”原則的把握。而對于“可處罰性”的把握，需要逐案研判。“一方面，需要綜合考慮被不起訴人的責(zé)任能力、年齡、行為性質(zhì)、社會危害性、認(rèn)過悔過程度、退贓退賠、達(dá)成和解情況，以及減輕、從輕或者免除處罰情節(jié)；另一方面，需要綜合考量法益修復(fù)情況和社會關(guān)系彌合情況。”山西省檢察院行政檢察部主任郭建軍告訴記者。

為嚴(yán)格把握“可處罰性”原則，晉城市檢察院運(yùn)用“六步審查法”，即依次按照“確定處罰對象—查找處罰依據(jù)—確定主管機(jī)關(guān)—審查處罰時效—研判處罰必要性—提出檢察意見（終結(jié)審查）”的順序進(jìn)行全面審查，綜合考量處罰的必要性、合理性，精準(zhǔn)提出檢察意見。

在辦案中，清徐縣檢察院嚴(yán)把審查關(guān)，在辦理陳某某涉嫌幫助信息網(wǎng)絡(luò)犯罪活動罪反向銜接一案中，充分考量行政處罰必要性，經(jīng)綜合研判后作出終結(jié)審查決定，給了這名在校大學(xué)生改過自新的機(jī)會。

2023年12月初，陳某某輕信網(wǎng)絡(luò)招聘信息，按對方要求提供了自己的銀行卡及密碼、身份證，并配合完成刷臉操作，事后收取500元“路費”。后該銀行卡被電信詐騙團(tuán)伙用于接收、轉(zhuǎn)移贓款，資金流水金額達(dá)101萬余元。2024年1月，陳某某因涉嫌幫助信息網(wǎng)絡(luò)犯罪活動罪被移送檢察機(jī)關(guān)審查起訴。清徐縣檢察院審查認(rèn)為，陳某某犯罪情節(jié)輕微，具有自首、認(rèn)罪認(rèn)罰、積極賠償、取得諒解等情節(jié)，且系在校學(xué)生、初犯、偶犯，依法對其作出不起訴決定。

“案件移送行政檢察部門后，我們查閱卷宗，確認(rèn)了陳某某的在校生身份，同時向?qū)W校了解其日常表現(xiàn)情況。考慮到應(yīng)否給予其行政處罰存在不同意見，2024年5月，我們召開了聽證會。經(jīng)充分討論，聽證員一致認(rèn)為不必予以行政處罰。我們最終結(jié)合聽證意見，對該案終結(jié)審查。”清徐縣檢察院第三檢察部副主任王晶晶告訴記者。

作出終結(jié)審查決定和提出給予行政處罰的檢察意見，是行刑反向銜接案件辦理的一體兩面。在嚴(yán)把案件審查關(guān)的基礎(chǔ)上，對于沒有行政處罰必要性的，應(yīng)當(dāng)依法作出終結(jié)審查決定；但對于有必要給予行政處罰的，也應(yīng)當(dāng)罰則罰，讓違法者付出應(yīng)有的代價。

長子縣檢察院辦理了這樣一起案件。2020年12月至2021年11月，張某某通過網(wǎng)店銷售預(yù)裝非法境外電視接收軟件的U盤，非法獲利1萬元。2024年，公安機(jī)關(guān)以涉嫌非法經(jīng)營罪將案件移送審查起訴。同年9月，長子縣檢察院綜合考慮張某某已退繳違法所得、認(rèn)罪認(rèn)罰且情節(jié)輕微，依法作出不起訴決定。

案件移送該院行政檢察部門后，承辦檢察官經(jīng)審查認(rèn)為，張某某的行為違反《廣播電視管理條例》等規(guī)定。于是，該院向行政機(jī)關(guān)發(fā)出檢察意見，建議對張某某給予行政處罰。今年3月，行政機(jī)關(guān)依法對張某某作出警告、沒收違法所得及涉案U盤、罰款2萬元的行政處罰決定，目前已全部執(zhí)行到位。

跟蹤監(jiān)督：確保檢察意見落地有聲

檢察意見的發(fā)出，不代表履職的結(jié)束，而是持續(xù)跟進(jìn)、確保落實的起點。山西省檢察機(jī)關(guān)堅持一跟到底，推動行政機(jī)關(guān)依法及時處罰、執(zhí)行到位，讓每一份檢察意見都彰顯剛性、釋放監(jiān)督效能。

在晉城市城區(qū)檢察院辦理的張某霞、張某琴等6人協(xié)助組織賣淫行刑反向銜接案件中，該院堅持依法公正、過罰相當(dāng)原則，通過持續(xù)跟蹤監(jiān)督，確保檢察意見有效落實。

2022年3月至10月，張某霞、張某琴等6人在某商務(wù)休閑中心從事介紹賣淫活動。因犯罪情節(jié)輕微且認(rèn)罪認(rèn)罰，城區(qū)檢察院于2024年3月依法對6人作出不起訴決定。案件隨后被移送該院行政檢察部門審查，該部門認(rèn)為應(yīng)給予6人行政處罰。鑒于其中4人已被長期刑事拘留，檢察機(jī)關(guān)先行對張某娥、張某霞2人提出檢察意見。

行政機(jī)關(guān)收到檢察意見后提出異議，認(rèn)為協(xié)助組織賣淫行為在治安管理處罰法中缺乏直接對應(yīng)條款，若按介紹賣淫處罰則與刑事罪名不一致。檢察機(jī)關(guān)經(jīng)研究論證指出，行政違法與刑事罪名并非一一對應(yīng)，應(yīng)依據(jù)行為實質(zhì)確定行政處罰依據(jù)。該案中，張某娥等人通過內(nèi)線電話聯(lián)系賣淫女并收取提成，符合治安管理處罰法關(guān)于“介紹賣淫”的規(guī)定，應(yīng)當(dāng)處罰。2024年6月，檢察機(jī)關(guān)制發(fā)檢察建議，督促行政機(jī)關(guān)對2人作出行政拘留十日的處罰。同時，為統(tǒng)一法律適用，該院對其余4人追加發(fā)出檢察意見，并建議將已執(zhí)行的刑事拘留時間予以折抵。最終，行政機(jī)關(guān)全面采納了檢察意見。

對個案的跟蹤監(jiān)督只是確保檢察意見落地的手段之一。為實現(xiàn)監(jiān)督閉環(huán)，太原市晉源區(qū)檢察院采用表格化管理模式，由專人負(fù)責(zé)實時更新、動態(tài)管理行刑反向銜接案件，確保案件全流程可觀、可控、可追溯。同時，設(shè)立預(yù)警提示措施，在檢察意見回復(fù)期限屆滿前十日及時提醒，屆滿前三日二次敦促，確保行政機(jī)關(guān)對檢察意見的落實及回復(fù)。

行政機(jī)關(guān)不回復(fù)不落實怎么辦？晉源區(qū)檢察院副檢察長閻文璟告訴記者：“對于行政機(jī)關(guān)不予回復(fù)、不予行政立案、無正當(dāng)理由不予行政處罰的，我們依法啟動行政違法行為監(jiān)督程序，督促其糾正。經(jīng)檢察長決定，可以將有關(guān)情況通報同級司法行政機(jī)關(guān)或者上級行政主管機(jī)關(guān)，必要時可以報告同級黨委和人大常委會。我們還定期制作年度分析報告，向司法行政機(jī)關(guān)和行政主管機(jī)關(guān)通報全市辦案情況，實現(xiàn)檢察監(jiān)督和行政執(zhí)法監(jiān)督有效銜接。”

內(nèi)外協(xié)作：凝聚合力共促社會治理

獨行快，眾行遠(yuǎn)。行刑反向銜接工作并非檢察機(jī)關(guān)一家之事，需要凝聚各方合力。山西省檢察機(jī)關(guān)主動打破信息壁壘，推動建立跨部門協(xié)作平臺，通過理念互通、行動互聯(lián)、結(jié)果互認(rèn)，共同推進(jìn)行刑反向銜接工作。

郭建軍表示，在檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部，山西省檢察機(jī)關(guān)刑事檢察部門和行政檢察部門建立了及時移送、提前告知和跨部門、異地聯(lián)合溝通督促機(jī)制。對于疑難復(fù)雜的不起訴案件，刑事檢察部門可以通知行政檢察部門提前進(jìn)行審查；刑事檢察部門在宣布不起訴決定時，應(yīng)當(dāng)同時告知被不起訴人行刑反向銜接的法律規(guī)定。

“在外部，山西省檢察院與省公安廳、國家外匯管理局山西省分局建立了常態(tài)化聯(lián)系機(jī)制。2024年，山西省檢察院與省委全面依法治省委員會辦公室進(jìn)行溝通，將行政主管機(jī)關(guān)對檢察意見處理的情況納入山西省法治建設(shè)工作考核指標(biāo)，通過強(qiáng)化‘府檢聯(lián)動’，進(jìn)一步增強(qiáng)行政主管機(jī)關(guān)對行刑反向銜接的重視，促進(jìn)溝通協(xié)調(diào)。2024年6月，山西省檢察院與省高級法院、省公安廳和省司法廳召開聯(lián)席會議，對交通肇事、危險駕駛不起訴案件受理和法律適用問題進(jìn)行研討，并達(dá)成共識，聯(lián)合印發(fā)會議紀(jì)要，合力推動全省執(zhí)法司法專業(yè)化水平邁上新臺階。”史海東說。

行政機(jī)關(guān)是落實行刑反向銜接工作的“最后一公里”。為加強(qiáng)協(xié)作配合，市場監(jiān)管部門會同檢察機(jī)關(guān)、公安機(jī)關(guān)專門成立固定的工作聯(lián)絡(luò)小組。“我們每年不定期召開1至2次聯(lián)絡(luò)會議，研究和協(xié)調(diào)行刑反向銜接過程中遇到的問題，合力推進(jìn)行刑反向銜接工作。”太原市市場監(jiān)督管理局執(zhí)法稽查科科長任晉波說。

記者了解到，在反向銜接案件辦理中，檢察機(jī)關(guān)始終注重聽取行政主管機(jī)關(guān)的意見。比如，在涉案人數(shù)較多，或涉及招投標(biāo)、知識產(chǎn)權(quán)、個人信息保護(hù)等專業(yè)性較強(qiáng)的案件中，晉城市檢察院積極通過座談會、聽證會等形式，與行政機(jī)關(guān)開展磋商，精準(zhǔn)提出檢察意見。在辦理某石材公司及陸某、程某串通投標(biāo)罪行刑反向銜接案中，針對某石材公司違法所得數(shù)額的認(rèn)定難題，該院多次與行政機(jī)關(guān)溝通協(xié)調(diào)，最終達(dá)成一致處理意見，確保了執(zhí)法公正與企業(yè)權(quán)益的平衡。

下一步，山西行刑反向銜接工作將如何進(jìn)一步深化拓展，切實破解“不刑不罰”問題？山西省檢察院黨組書記、檢察長楊景海表示：“山西省檢察機(jī)關(guān)將深入貫徹落實黨的二十屆四中全會精神，以高度的政治自覺和法治自覺，持續(xù)健全工作機(jī)制，聚焦重點領(lǐng)域，強(qiáng)化內(nèi)外協(xié)同，狠抓跟蹤問效，扎實做好不起訴案件的‘后半篇文章’，實現(xiàn)刑事司法與行政執(zhí)法的無縫銜接，助力法治山西、平安山西建設(shè)，努力讓人民群眾在每一個司法案件中感受到公平正義。”

【來源：檢察日報·要聞版 作者：莊永廉 高揚(yáng) 吳楊澤 王鵬翔】