真實世界中的縣委書記是什么樣的

前幾年，一部名叫《縣委大院》的電視劇風靡一時。這部電視劇演員陣容豪華，內(nèi)容主要是講述一位縣委書記和領導班子治理光明縣的故事，包括處理拆遷、招商引資、治理環(huán)境、反腐敗和脫貧攻堅。

很多人希望通過這類電視劇來了解中國的基層治理，甚至希望為自己“考公”或進入體制內(nèi)積累一些知識。但也有很多人看了電視劇之后，覺得文藝作品和現(xiàn)實之間的距離還是比較大。

比如，電視劇中的縣委書記總給人一種權(quán)力很大的樣子，經(jīng)常拍板甚至是一言九鼎。電視劇的人設似乎有案例支持。例如，曾經(jīng)獲得全國優(yōu)秀縣委書記稱號但是后來離開體制的陳行甲，在一次媒體采訪中這樣回答記者的問題：“另外一個縣委書記跟我開玩笑，說你哪怕頭天晚上做了一個夢，第二天你都可以把它變成現(xiàn)實。”

那么，在真實世界中一個縣委書記究竟有多大的權(quán)力？是不是全縣的事情他都能管呢？干部任命上他一個人說了算嗎？

一、縣委書記是全縣的“一把手”

要理解縣委書記的權(quán)力，就必須理解黨委書記在中國權(quán)力結(jié)構(gòu)中的地位。在中國任何一個行政轄區(qū)，關鍵的黨政機構(gòu)有四類：黨委、政府、人大和政協(xié)，俗稱“四套班子”。因為黨領導一切，所以黨委在四套班子中處于核心位置。

那么，對一個縣來說，黨委如何實現(xiàn)它的領導地位呢？最關鍵的制度安排是縣委常委會。縣委常委會通常是9—11個人，包括縣委書記、縣長（兼任縣委副書記）、縣委專職副書記，以及紀委書記、組織部部長、宣傳部部長、政法委書記、常務副縣長，還有統(tǒng)戰(zhàn)部部長、一些重要鄉(xiāng)鎮(zhèn)的黨委書記也會進入常委會，另外還有一個軍方代表（縣人民武裝部長）。

其中，縣委書記、縣長和副書記固定排在最前面三位。縣委常委會是全縣最重要的政治權(quán)力機構(gòu)，除了上級規(guī)定之外，它可以決定全縣所有的重大事項，包括干部任命、重大方針政策的貫徹落實、重大項目的審批和突發(fā)事件的處置。

關鍵是，只有縣委書記有權(quán)召開和主持縣委常委會的工作。既然縣委常委會是最重要的政治權(quán)力機構(gòu)，而縣委書記又是這個機構(gòu)的負責人，那么在這個意義上的確可以說縣委書記是全縣權(quán)力最大的人。不夸張地說，身處縣城體制內(nèi)，不管是公務員、國企干部還是中小學教師，職業(yè)前途都可能受到縣委書記的影響。

（電視劇《縣委大院》劇照）

縣委書記通過縣委常委會行使權(quán)力，這是顯性的權(quán)力安排。作為“一方諸侯”，縣委書記還可以利用自己的獨特地位調(diào)動多方資源，包括法律沒有明確規(guī)定或者屬于灰色地帶的資源，這屬于隱性權(quán)力。

比如，民營企業(yè)向銀行貸款，這種事情并不歸縣委書記管，但是縣委書記可以跟銀行的負責人溝通協(xié)調(diào)。中國有句古話：強龍難壓地頭蛇。在中國“條塊結(jié)合，以塊為主”的國家治理架構(gòu)下，銀行雖然屬于垂直管理的條管單位，按說不歸屬地領導，但是要在當?shù)亻_展業(yè)務，不可能完全不給縣委書記面子，否則以后很多事情就無法得到地方支持。

在2012年左右的一次鄉(xiāng)村調(diào)研中，有一件小事讓我對條管單位和屬地政府的博弈關系留下了深刻的印象。

當時，一位鄉(xiāng)長和我們在會議室開會，突然他接到一個下屬的電話，對方說移動公司想在街上建一個信號發(fā)射塔，但是附近居民不配合，因此移動公司希望鄉(xiāng)領導出面做工作。鄉(xiāng)長當時臉色就不太好看，對下屬指示：“就是移動公司那個劉經(jīng)理對不對？你告訴他，電信是條管單位，不歸我們屬地管，我們鄉(xiāng)里沒有義務給他協(xié)調(diào)這個事情。

你們忘了，上次我們鄉(xiāng)里新來的大學生干部小郭，他老婆想在縣里找個工作，我們當時請移動公司幫忙安置一下，也算是支持鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作，結(jié)果他一口回絕了。

以后，我跟你說，凡是這個劉經(jīng)理找我們幫忙的事情，你都別搭理他，讓縣（電信）局領導給我打電話。”掛完電話，鄉(xiāng)長還罵了一句臟話，然后繼續(xù)和我們開會。

2023年，山東省濰坊市昌樂縣發(fā)生了一件大事。當?shù)匾患颐駹I企業(yè)，雷丁汽車集團有限公司，其創(chuàng)始人李國欣在網(wǎng)上公開舉報當?shù)氐臅r任縣委書記王某，稱書記為了彰顯地方政績，逼迫雷丁汽車在統(tǒng)計工業(yè)產(chǎn)值時造假。

這件事情的是非曲直暫且不論，尤其值得注意的是李國欣向縣委書記低三下四的懇求，網(wǎng)上流傳的原話如下：

“王書記，求求您救救我們企業(yè)吧！如果您不給我們續(xù)貸了，我辛苦了20年的事業(yè)可能就會因為這次您的一個決策完了！……只要您肯繼續(xù)給雷丁續(xù)貸，我愿意把雷丁汽車企業(yè)捐給昌樂政府一半來報答您的支持。”管中窺豹，可見一斑。縣委書記不僅能決定體制內(nèi)公務員的前途，甚至還能決定一家企業(yè)的生死存亡。

二、縣委書記的權(quán)力邊界

任何權(quán)力都是有邊界的。雖然縣委書記是本縣權(quán)力最大的人，但是他的權(quán)力并沒有大家想象的那么大。在中國當下的國家治理架構(gòu)下，縣委書記也面臨著不少顯性或隱性的權(quán)力約束條件。

第一，權(quán)力邊界受行政等級影響。如前所述，中國的黨政機構(gòu)從上到下包括五個行政等級：國家級、省部級、地廳級、縣處級和鄉(xiāng)科級。在中國五級行政體制下，縣只是比鄉(xiāng)鎮(zhèn)高，縣委書記的級別通常是正處級（少數(shù)為副廳級），屬于基層干部。正處級在縣里是最高級別，但是在省里就是普通的處長，在中央部委就相當于一個科室的負責人。因此，在體制內(nèi)的權(quán)力等級金字塔中，縣委書記的話語權(quán)有明顯的天花板。

（陳行甲）

第二，權(quán)力邊界受當?shù)夭块T設置的影響。在一個縣里，黨委、政府、人大和政協(xié)這四套班子是平行的，它們的職責劃分比較清楚，“一把手”也都是正處級。因此，縣委書記雖然是縣委一把手，但是一般不會隨意干預其他幾個部門的事情。縣政府作為本縣最高行政機關，實行縣長負責制，而且一個縣里大部分部委，包括發(fā)改委、財政局、教育局、農(nóng)業(yè)農(nóng)村局，都隸屬于政府這個體系。

在一個縣里，最大的實權(quán)肯定是“管人”和“管錢”。縣委書記和縣長分別是黨委和政府的“一把手”，前者管人，后者管錢，存在一定程度的平衡。

第三，權(quán)力邊界受上下級部門設置影響。根據(jù)前面介紹過的“條塊結(jié)合，以塊為主”的中央集權(quán)體制，我們知道，雖然縣委書記是本縣的“老大”，但不是本縣所有的部門都歸縣委書記管轄。一定要區(qū)分“行政歸屬”和“轄區(qū)歸屬”兩個概念。

一些部門實行屬地管理，就是歸縣里管，比如前面提到的發(fā)改委、財政局、教育局和農(nóng)業(yè)農(nóng)村局，這些委辦局不僅在轄區(qū)上屬于本地，而且行政上也屬于本地管理。即便它們在外地設立了分支機構(gòu)，比如縣信訪局在北京設立了信訪工作辦公室，同樣歸縣里管。但還有一些部門實行上級垂直管理，比如銀行、電信、海關、法院，這類部門屬于條管單位。條管單位雖然在地理上位于本縣轄區(qū)，但本縣無權(quán)對其進行行政管理。

因此，縣委書記如果要調(diào)動條管部門的資源，那就需要去和上級單位協(xié)調(diào)，而無權(quán)直接命令。在縣領導分工目錄中，這些條管單位屬于“聯(lián)系”的對象，而不是“分管”的對象。

第四，權(quán)力邊界受各方面影響。作為本縣的“一把手”，縣委書記要統(tǒng)籌考慮各方利益，對下不能太苛刻，對上不能太僵化，這就非常考驗領導“綜合協(xié)調(diào)”的能力。

當領導，特別是當“一把手”，不是簡單地發(fā)號施令就可以的。為了降低組織內(nèi)的交易成本或者內(nèi)耗成本，提高下屬的遵從度，任何組織的領導都需要“合法性”，將“權(quán)力”（power）轉(zhuǎn)化為“權(quán)威”（authority）。能夠公平公正地辦事，合法合情合理地處理問題，才能贏得同儕和下屬的尊重，從而在政界行穩(wěn)致遠。即便是本地干部任命，上面如果有人打招呼，縣委書記恐怕也不能不考慮，畢竟本縣的發(fā)展高度依賴上級以及所有擁有重要資源的人的支持。

下面這個故事形象地說明了縣委書記和本地“鄉(xiāng)賢”之間的博弈，以及縣委書記受到的隱性約束。

有一次，我參加了一個飯局，請客的人是A大學的趙教授，主賓是某部委的仇處長，主管地方的項目審批。席間，趙教授隨口說了一句，自己某個親戚要從甲縣調(diào)到乙縣，條件完全具備，屬于正常的調(diào)動。本來不用求人，但是有一道手續(xù)卡著了，導致調(diào)動程序中止了。趙教授問仇處長，是否方便給甲縣書記縣長打個電話。仇處長抿了一口茶，輕輕地說：“按說你這都是小事，我打個電話給書記縣長，肯定馬上能辦成。但是呢，趙教授你也知道，咱們那么多老鄉(xiāng)都要求人，所以我就可能把這寶貴的機會留給特別急需的老鄉(xiāng)。你說是不是？”趙教授哈哈一笑，說：“仇處長真夠義氣，不愧是我們老鄉(xiāng)的榜樣！”他夾了一筷子菜，繼續(xù)慢悠悠地說：“要是我那親戚調(diào)過去了，下次想‘進步’一下，那時候你方不方便給下面打個招呼？”仇處長被將了一軍，沉默片刻，微笑著說：“那也要看情況啊。你知道，人事問題是最敏感的。如果你親戚的條件確實不錯，我當然可以幫忙吹個風。不過，我也有我的顧慮，就是要看縣委書記對那個位置有沒有自己的盤算。我不能干擾地方的人事布局啊。”

一番話滴水不漏，但我作為旁觀者已經(jīng)豁然開朗。

三、權(quán)力越大，責任越大

經(jīng)濟學原理告訴我們：天下沒有免費的午餐；如果有，那一定有別人付出了代價。縣委書記作為一方諸侯，的確擁有很大的權(quán)力，但權(quán)力不是絕對的。而且，權(quán)力越大，責任越大，風險也越大。最終，在競爭均衡中，所有大小不等的權(quán)力都會處于邊際收益等于邊際成本的狀態(tài)，從而消除權(quán)力套利行為的空間。否則，多余的權(quán)力租金一定會在競爭中耗散的。

如果一個官員擁有很大的權(quán)力，在缺乏制約和信息不對稱的條件下，一定會有多不懷好意的人去“圍獵”權(quán)力，以便獲取自己的利益。這些年，反腐敗反掉了很多“一把手”，包括縣委書記。

大家可能聽說過，礦工被認為是世界上最危險的職業(yè)之一，中國的礦難問題曾經(jīng)非常嚴重。

根據(jù)安全生產(chǎn)管理單位所整理批露的數(shù)據(jù)，2000年前后，礦難每年最多導致六七千人死亡，但這些年國家大力治理生產(chǎn)安全，每年的礦難死亡人數(shù)降到了幾百人。

作為反腐敗研究者，我也告訴大家一個事實：這幾年地方黨政“一把手”因為腐敗被抓的概率可能高于礦工出事的概率。

因此，從某種意義上說，現(xiàn)在很多身居敏感位置的官員從事的也是“高危職業(yè)”。要想擁有權(quán)力又想獨善其身，那就必須真正做到“權(quán)為民所用，利為民所謀”。因此，年輕人如果想進入體制內(nèi)，一定要為人民服務，切不可被權(quán)力的光環(huán)蒙蔽了眼睛。

以上內(nèi)容節(jié)選自聶輝華：《基層中國的運行邏輯》，世紀文景&上海人民出版社，2025年10月。