葉必豐：浙江綜合行政執(zhí)法改革的法理思考

作者簡介：葉必豐，上海交通大學(xué)凱原法學(xué)院教授。文章來源：《民主與法制》周刊2025年第37期，轉(zhuǎn)自民主與法制周刊公號。原題為：“浙江‘大綜合一體化’行政執(zhí)法改革”系列報道之八 | 浙江綜合行政執(zhí)法改革的法理思考。

行政檢查是行政主體在權(quán)限范圍內(nèi)依法獲取相對人信息，了解其遵守法律、履行義務(wù)狀況的行政事實行為。當前，理論和實務(wù)界關(guān)于行政執(zhí)法裁量更多地聚焦于行政裁量基準。行政裁量基準有利于行政檢查規(guī)范性實施，但不能解決行政檢查頻次問題，需要在體制上進行規(guī)范。

行政檢查頻次問題的體制性原因

我國行政檢查體制是一種由層級、部際和區(qū)際關(guān)系構(gòu)成的三維結(jié)構(gòu)。第一，層級行政檢查關(guān)系，即上下級行政主體間的檢查事權(quán)關(guān)系，包括中央、省級、設(shè)區(qū)的市級和縣級行政主體之間的檢查事權(quán)關(guān)系。一方面，它具有同質(zhì)性，即上下級行政主體的檢查事權(quán)存在同質(zhì)現(xiàn)象。另一方面，它具有遞減性，即上下級行政主體檢查事權(quán)的大小呈逐級遞減，下級行政主體檢查權(quán)較小。第二，部際行政檢查關(guān)系，即同級政府各職能部門之間的檢查事權(quán)關(guān)系。它可以是檢查事權(quán)相異、檢查對象相同的關(guān)系，如防疫部門具有衛(wèi)生防疫檢查權(quán)，公安部門具有治安檢查權(quán)，檢查事權(quán)不同，但可以針對同一檢查對象。部際檢查事權(quán)關(guān)系也可以是主管與協(xié)助關(guān)系，如生態(tài)環(huán)境部門對相對人進行環(huán)境檢查時，有關(guān)部門予以協(xié)助。部際檢查事權(quán)關(guān)系還可以是檢查事權(quán)相同而管轄領(lǐng)域相異的關(guān)系，如教育部門負責學(xué)校食堂的衛(wèi)生檢查，有關(guān)部門負責其他領(lǐng)域的衛(wèi)生檢查。第三，區(qū)際行政檢查關(guān)系，即不同區(qū)域行政主體之間的檢查事權(quán)關(guān)系，如各地的教育主管部門負責在本區(qū)域內(nèi)進行教育事務(wù)檢查。

上述行政檢查事權(quán)的三維組合，可能形成對同一相對人的多重檢查。第一，對同一檢查對象，下級行政主體已經(jīng)檢查的，并不能阻卻上級行政主體再檢查。在上級行政主體實施行政檢查之前，下級行政主體為了避免被追責可能預(yù)先實施行政檢查。在上級行政主體實施行政檢查之后，下級行政主體可能實施跟蹤檢查。極端情形下，同一檢查對象的同一事項甚至可以受到縣、設(shè)區(qū)的市、省級和中央有關(guān)部門的多次檢查。第二，對同一檢查對象，有的主管部門檢查相對人的資格，有的主管部門檢查相對人的行為。有的主管部門檢查相對人的甲行為，有的主管部門檢查相對人的乙行為。有的主管部門檢查相對人以往履行義務(wù)的情況，如統(tǒng)計檢查；有的主管部門檢查相對人目前履行義務(wù)的情況，如受理投訴后的檢查；有的主管部門檢查相對人將來可能發(fā)生的情況，如安全隱患檢查。第三，對同一檢查對象，也可能受多地行政主體的檢查。如甲省的醫(yī)療器械公司依法委托乙省的公司生產(chǎn)，甲省行政主體可以對包括受委托企業(yè)在內(nèi)的質(zhì)量管理體系運行、不良事件監(jiān)測以及產(chǎn)品召回等開展行政檢查，乙省行政主體可以對受委托企業(yè)開展安全生產(chǎn)、治安管理等行政檢查。

浙江省一級行政檢查體制的改革

2002年，國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)中央編辦《關(guān)于清理整頓行政執(zhí)法隊伍實行綜合行政執(zhí)法試點工作的意見》，在前期相對集中執(zhí)法改革的基礎(chǔ)上，要求在城市管理、文化市場管理、資源環(huán)境管理、農(nóng)業(yè)管理、交通運輸管理等領(lǐng)域?qū)嵭芯C合行政執(zhí)法改革試點。該項改革的突出特點是把同一領(lǐng)域分散在各主管部門的執(zhí)法權(quán)集中到了一個主管部門，但并沒有涉及層級或區(qū)際行政執(zhí)法事權(quán)體制。在行政檢查體制的三維關(guān)系中，筆者認為起決定作用的是層級行政檢查關(guān)系。上級行政主體決定下級行政主體行政檢查權(quán)的大小；決定行政檢查的深度、范圍、方式、頻次和責任；決定所屬部門中行政檢查的主管部門或配合部門；決定具有相同行政檢查事權(quán)的多個主管部門間管轄領(lǐng)域的劃分。上級行政主體之間行政檢查事權(quán)是否清晰，獨立檢查還是主管或協(xié)助檢查，部分領(lǐng)域還是全部領(lǐng)域檢查，都影響著下級行政主體間的行政檢查事權(quán)關(guān)系。層級行政檢查關(guān)系也決定著區(qū)際行政檢查關(guān)系，上級行政主體依法可以通過先行先試改革等賦予某些下級行政主體更多、更大的行政檢查權(quán)，或者收回、減少某些下級行政主體的行政檢查權(quán)。各地實踐不同，使得區(qū)際行政檢查關(guān)系并非一一對應(yīng)關(guān)系，可能甲地的行政主體需要對接乙地的多個行政主體。因此，行政檢查體制改革的重點應(yīng)該是層級行政檢查關(guān)系。

浙江省嘉興市針對行政檢查頻次問題，在國家推行的有關(guān)領(lǐng)域相對集中執(zhí)法改革的基礎(chǔ)上，于2018年3月率先推行“綜合查一次”執(zhí)法新模式，多部門執(zhí)法人員“進一次門、查多項事”，在提升監(jiān)管效能，減輕基層負擔，特別是在杜絕重復(fù)檢查、多頭檢查、隨意檢查等方面都取得了明顯成效。浙江省司法廳在總結(jié)經(jīng)驗推廣時，敏銳地發(fā)現(xiàn)了“綜合查一次”執(zhí)法新模式所需要的體制性基礎(chǔ)。2022年浙江省開展了“大綜合一體化”綜合行政執(zhí)法體制改革試點，制定了《浙江省綜合行政執(zhí)法條例》。該條例第2條規(guī)定，“綜合行政執(zhí)法，是指按照整體政府理念，以數(shù)字化改革為牽引，通過優(yōu)化配置執(zhí)法職責、整合精簡執(zhí)法隊伍、下沉執(zhí)法權(quán)限和力量、創(chuàng)新執(zhí)法方式，開展跨部門、跨區(qū)域、跨層級的行政執(zhí)法活動。”它不僅是行政執(zhí)法權(quán)在部門間的相對集中，而且是層級和區(qū)際行政執(zhí)法事權(quán)的整合。

就層級行政執(zhí)法事權(quán)改革而言，主要包括：第一，制定監(jiān)管目錄和執(zhí)法事權(quán)清單。《浙江省綜合行政執(zhí)法條例》第6條規(guī)定，“省、設(shè)區(qū)的市人民政府應(yīng)當在國家‘互聯(lián)網(wǎng)＋監(jiān)管’系統(tǒng)監(jiān)督管理事項目錄清單基礎(chǔ)上，組織制定監(jiān)督管理事項目錄。監(jiān)督管理事項目錄應(yīng)當明確監(jiān)督管理事項的職責主體、對象、措施及設(shè)定依據(jù)、執(zhí)法方式等內(nèi)容。”條例第7條規(guī)定，“省綜合行政執(zhí)法指導(dǎo)機構(gòu)應(yīng)當會同省有關(guān)部門制定省綜合行政執(zhí)法事項統(tǒng)一目錄和鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）綜合行政執(zhí)法事項指導(dǎo)目錄，報省人民政府批準后公布實施。設(shè)區(qū)的市人民政府可以在省綜合行政執(zhí)法事項統(tǒng)一目錄基礎(chǔ)上，制定本行政區(qū)域綜合行政執(zhí)法事項擴展目錄，經(jīng)省綜合行政執(zhí)法指導(dǎo)機構(gòu)會同省有關(guān)部門審核，報省人民政府批準后公布實施。”

第二，推行一級執(zhí)法制度。除法律規(guī)定必須由省級行政機關(guān)執(zhí)法外，省級行政主體原則上負責執(zhí)法指導(dǎo)。設(shè)區(qū)的市級行政主體原則上負責區(qū)際關(guān)系的行政執(zhí)法。凡是由下級行政主體負責的行政執(zhí)法事權(quán)，上級行政主體不再行使，原則上實行一級執(zhí)法制度。浙江省行政檢查事權(quán)的配置遵循了輔助性原則或?qū)俚毓芾碓瓌t，更貼近了行政檢查對象。一級行政檢查體制意味著除法定層級的行政主體檢查外，其他層級的行政主體不再進行行政檢查，避免了層級關(guān)系上的多主體行政檢查。一級行政檢查體制更為重要的意義是將為行政檢查計劃的編制和實施奠定體制基礎(chǔ)。如果沒有一級執(zhí)法制度基礎(chǔ)，上級行政主體可能隨時下達行政檢查任務(wù)，那么行政檢查計劃無法編制，已編制的行政檢查計劃實際意義將大打折扣。當然，在實行一級執(zhí)法制度后，上級行政主體仍然有行政執(zhí)法的指導(dǎo)監(jiān)督權(quán)。行政執(zhí)法監(jiān)督是對行政主體執(zhí)法工作的監(jiān)督，應(yīng)當避免通過檢查相對人而監(jiān)督下級行政主體履行行政檢查職責的現(xiàn)象，否則行政執(zhí)法監(jiān)督仍將演變?yōu)樾姓z查。此外，在一級行政檢查體制只是省級改革成果的情況下，無法對省外行政主體進行規(guī)制，理順行政檢查體制還有待國家的頂層設(shè)計。

行政檢查裁量實施的計劃控制

行政計劃是行政主體在設(shè)定行政目標的基礎(chǔ)上，對各種實施手段、方法所進行的綜合安排。在理論上，行政計劃的前提有三個，即有關(guān)事項具有確定性、權(quán)力較為集中以及具有共同目標。在實行一級行政檢查體制和行政檢查事權(quán)清單管理的情況下，各項行政檢查是可確定的。當然，辦案類的執(zhí)法檢查，投訴舉報事項的核查，上級安排的行政執(zhí)法檢查，農(nóng)貿(mào)市場、街邊、機場、車站、碼頭等區(qū)域不特定對象的一般性巡查，被列入嚴重失信主體名單的檢查，出現(xiàn)危害社會公共安全、存在重大安全隱患或者其他緊急情況時的現(xiàn)場檢查，是難以確定的，應(yīng)當被排除在行政檢查計劃之外。地方政府部門依據(jù)管理職能確定的職權(quán)范圍，適合編制行政計劃。當然，地方各級政府可以交由其司法行政部門或?qū)ｉT設(shè)立的機構(gòu)進行編制。各項行政檢查的共同目標是為了實現(xiàn)有效監(jiān)管，了解和掌握相對人遵守法律和履行義務(wù)的情況，對行政檢查編制行政計劃具備客觀基礎(chǔ)。

行政計劃可以規(guī)范行政檢查。《浙江省綜合行政執(zhí)法條例》明確規(guī)定了行政執(zhí)法年度工作計劃，《浙江省人民政府辦公廳關(guān)于嚴格規(guī)范涉企行政檢查的實施意見》進一步強調(diào)“行政執(zhí)法主體要綜合上級部署和本地實際，科學(xué)合理制定年度行政檢查計劃和具體任務(wù)方案”。行政檢查計劃應(yīng)當包括檢查的主體，檢查對象范圍，檢查的事項、依據(jù)、方式、比例和檢查時間等內(nèi)容，本文以行政檢查主體和對象范圍為重點進行討論：

行政檢查計劃中對檢查對象范圍以及比例的確定。根據(jù)《優(yōu)化營商環(huán)境條例》第54條等規(guī)定，行政檢查應(yīng)當隨機抽取檢查對象、隨機選派執(zhí)法檢查人員。這是為了保證行政檢查的公正性，避免出現(xiàn)偏私，但并不妨礙豁免或減少“白名單企業(yè)”的行政檢查。白名單企業(yè)是指經(jīng)依法認定不具有負面清單所列情形并具備正面清單所有條件的企業(yè)。《國務(wù)院關(guān)于開展營商環(huán)境創(chuàng)新試點工作的意見》提出，“實現(xiàn)‘白名單企業(yè)’自我承諾、自主填報、自動獲證”。

行政檢查計劃中行政主體的綜合查。在確立一級行政檢查事權(quán)制度后，具有該一級事權(quán)的行政主體應(yīng)該通過行政計劃統(tǒng)籌行政檢查，否則仍然存在對同一對象反復(fù)檢查的可能。第一，同一主體合并查。行政主體往往具有多項行政檢查事權(quán)，尤其是農(nóng)業(yè)、文化和生態(tài)環(huán)境等領(lǐng)域的執(zhí)法主體具有更多的行政檢查事權(quán)。如縣級生態(tài)環(huán)境局大多設(shè)有環(huán)境影響評價與排放管理、負責土壤與固體廢物化學(xué)品管理、水生態(tài)環(huán)境、大氣環(huán)境、自然生態(tài)規(guī)劃和行政執(zhí)法等內(nèi)部機構(gòu)，每個機構(gòu)都有相應(yīng)的檢查任務(wù)。同一行政主體在同一時期對同一檢查對象實施多項檢查的，原則上應(yīng)當合并檢查。第二，多部門聯(lián)合查。盡管已經(jīng)進行了大部制改革和相對集中執(zhí)法改革，但市、縣級政府仍然有很多主管部門，仍然需要通過行政計劃理順部際行政檢查事權(quán)關(guān)系。一般來說，不同行政主管部門需要對同一檢查對象進行多項檢查并且內(nèi)容可以合并完成的，應(yīng)當組織聯(lián)合檢查。行政檢查計劃應(yīng)當明確聯(lián)合檢查的牽頭部門和配合部門，牽頭部門有責任發(fā)起聯(lián)合檢查，主動對接配合部門，商定具體檢查時間、方式等事宜。第三，部門間委托查。不同行政主管部門需要對同一檢查對象進行多項檢查并且內(nèi)容簡單明了的，原則上應(yīng)當委托檢查。各行政主管部門的行政檢查事務(wù)大多比較專業(yè)，如藥品、醫(yī)療器械、消防、生態(tài)環(huán)境污染和食品安全等，大多需要各自的行政主管部門親自實施檢查。但也有一些行政檢查事務(wù)比較簡單明了，如對企業(yè)具有有效經(jīng)營資格證書、從業(yè)人員具有有效資格證書、生產(chǎn)具有有效許可證書等。對該類行政檢查，可以委托有關(guān)部門在行政檢查時一并檢查。

浙江省“綜合查一次”改革的經(jīng)驗具有典型意義，得到了國務(wù)院在全國范圍的推廣。2024年《國務(wù)院辦公廳關(guān)于嚴格規(guī)范涉企行政檢查的意見》再次肯定了“綜合查一次”執(zhí)法新模式，要求不斷總結(jié)經(jīng)驗加以優(yōu)化。在行政監(jiān)管領(lǐng)域不斷引入人工智能、“數(shù)智政府”建設(shè)的背景下，加強智能化建設(shè)，實現(xiàn)執(zhí)法數(shù)據(jù)共享也能夠有效減少涉企行政檢查。