推動鎮域高質量發展的思考和建議

編者按：中共廣東省委主管主辦的南方雜志近日在“參事圓桌會”欄目，刊出廣東省政府參事、省鄉村發展協會理事長鐘韶彬牽頭調研成果《推動鎮域高質量發展的思考和建議》。 課題成果強調，實施“百千萬工程”，關鍵支點在鄉鎮，必須從強產業、提功能、夯基礎、美環境、優治理等方面推動鎮域發展實現新突破、邁上新臺階、打開新局面。該成果為2023年省政府參事決策咨詢會議的工作建議，是 “廣東百千萬工程”中“獨一份”聚焦鎮域發展的專題調研成果，也是專題研究“廣東百千萬工程”三年初見成效的重要成果。參與本課題調研的成員還有省政府參事、華南理工大學經管學院院長田秋生，省政府參事室特約研究員、省政府發展研究中心原副主任劉洪盛、華南農業大學副校長蔣育燕，民建中央農業與農村委員會委員、廣州市政協委員付偉。

強化鄉鎮聯城帶村節點功能，推動鎮域高質量發展，是實施“百縣千鎮萬村高質量發展工程”（以下簡稱“百千萬工程”），促進城鄉區域協調發展的重要著力點。實施“百千萬工程”，關鍵支點在鄉鎮，必須從強產業、提功能、夯基礎、美環境、優治理等方面推動鎮域發展實現新突破、邁上新臺階、打開新局面。

廣東鎮域發展現狀

截至2022年，廣東共有1612個鄉級行政區劃單位，其中鎮1112個、鄉4個、民族鄉7個、街道489個。改革開放以來，特別是黨的十八大以來，省委省政府高度重視鎮域發展，將其納入促進城鄉區域協調發展總體布局中，在全面推進鄉村振興中著力夯實鄉鎮節點地位和服務功能，推動鎮域高質量發展不斷取得新成效、展現新氣象。省委“1310”具體部署進一步明確和突出了鄉鎮聯城帶村的節點功能，提出要做實鄉鎮節點、推進鎮街體制改革等賦能要求，全面推進縣鎮村高質量發展，強化土地、資金、人才等要素保障，更好強縣促鎮帶村，不斷縮小城鄉區域差距，加快把短板變為潛力板。

當前，廣東鎮域發展呈現如下特點。

第一，整體實力走在前列。在賽迪2023鎮域經濟500強榜單中，廣東占81席，位居全國第三；在前100名中，廣東占33席，位居全國第二；在前10強中，廣東占5席，位居全國第一。其中佛山市南海區獅山鎮、珠海市香洲區橫琴鎮、佛山市順德區北滘鎮、東莞市長安鎮和虎門鎮分別位居第2、5、6、7、10位。

第二，發展質量持續提升。中心鎮、專業鎮、特色鎮等通過科技、業態、模式創新，發展軌道正在從傳統勞動、土地密集型向資本、技術密集型切換，插上數字化、綠色化、集群化翅膀。如佛山市順德區容桂鎮深度融入廣東萬億級智能家電產業集群建設，高新技術企業突破700家；中山市通過推進“工改”，為鎮域中小企業轉型升級提供新型產業空間；東莞市虎門鎮支持龍頭企業牽頭實施村級工業園改造，傳統服裝產業煥發新生機。

第三，美麗圩鎮加速建設。將美麗圩鎮建設納入省十件民生實事，全省1123個圩鎮全部達到“宜居圩鎮標準”，其中348個圩鎮達到“示范圩鎮標準”。2023年重點打造100個美麗圩鎮省級樣板、發展壯大50個中心鎮。制定出臺全省鄉鎮分類辦法，引導鄉鎮差異化、品質化、特色化發展。推動建筑業企業與鄉鎮結對，提升城鎮建設總體水平。

第四，管理體制深化改革。著力破解鄉鎮政府運行中面臨的堵點痛點問題，推動治理力量向基層下沉。合理下放管理職權，賦予鎮街相應的經濟社會管理權限，云浮市等地探索將下放權力與下放編制集成推進。啟動鎮街執法體制改革，全省統籌調劑超2.5萬個執法編制充實鎮街綜合執法崗位。優化鄉鎮財政管理，推動鄉財縣管工作提質增效。

第五，鎮域幫扶創新探索。在脫貧攻堅任務完成后，無縫銜接駐鎮幫鎮扶村工作，創造性將幫扶工作重心放在鄉鎮層面，通過采取“黨政機關+企事業單位+農村科技特派員、三支一扶人員、金融助理等專業人員和大學生志愿者”組團式幫扶機制，以鎮域為單位推進鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接。2021年6月以來，共有1190個幫扶工作隊、7000多個組團單位參與駐鎮幫鎮扶村工作。

當前，在大力實施“百千萬工程”牽引下，推動鎮域發展呈現出良好態勢，創造出一批鮮活經驗。如云浮市將發展鎮域經濟作為破解城鄉區域發展不平衡問題的主要抓手，向鄉鎮放權尤其是充實財權，鄉鎮年度新增財稅收入最高可獎勵性返還40%。佛山市出臺支持“千億鎮街”高質量發展政策，在現有2個“千億鎮街”基礎上，未來15年再打造10個“千億鎮街”，分梯隊、分階段推動鎮域經濟向更高發展能級躍升。韶關在全市99個涉農鎮街創新設立強鎮富村公司，通過市場化運作、規范化運營，積極盤活鎮村資源資產，帶動鎮村經濟提質增效、農民增收致富。

廣東鎮域高質量發展存在的短板及原因

“百千萬工程”背景下，廣東鎮域發展仍然存在短板。這種短板，是全省城鄉區域發展不平衡不協調問題的突出表現形態，也是以縣鎮村高質量發展推動廣東在中國式現代化建設中走在前列的巨大潛力所在。

第一，發展階段差異大，政策落地有待更加精準。有的鎮特別是珠三角地區鎮和城區鎮已基本實現高度城鎮化和工業化，其發展面臨的突出瓶頸是以土地要素為主的發展空間拓展問題和以創新要素為主的動力模式切換問題；有的鎮特別是粵東粵西粵北地區鎮和非城區鎮仍然以農業為主導產業，其發展面臨的突出瓶頸是以現代農業為主的產業體系建設問題和以公共服務為主的資源配置失衡問題。然而，反觀一些政策供給，則較少考慮到珠三角與粵東粵西粵北地區、城區鎮與非城區鎮在發展階段和主要瓶頸方面的顯著不同，統一性大于差異性、制度剛性大于治理柔性，導致資源錯配。

第二，產業轉型遇瓶頸，創新驅動存梗阻。改革開放早期積累下來的以專業鎮為主要模式的鎮域經濟發展紅利邊際效應逐步下降，相當一部分傳統專業鎮正在喪失土地、勞動力成本優勢。近年來受中美貿易摩擦等影響，處于產業鏈洼地、價值鏈低端、創新鏈末梢的鎮域企業首當其沖受到影響。粵東某鎮以仿景德鎮青花瓷燒制為特色支柱產業，由于出口急劇萎縮，相關產值從2019年的3億元斷崖式下跌至2022年的0.5億元。鎮域中小企業數字化、內銷型轉型艱難，缺乏低成本共享技術和市場平臺支撐。中小企業產業集群培育工作以縣為單位開展，對專業鎮轉型賦能有限。技術、資本、人才等高端要素較少下沉到鎮，創新鏈產業鏈資金鏈人才鏈融合缺乏必要條件。

第三，城鎮建設水平低，公共服務均等難。鎮域規劃整體水平不高，鎮區違法建設存量較大，私搭亂建問題突出。很多鎮區只有一條主干道，城鎮發展空間格局沒有充分打開。鎮區土地利用狀況復雜，國有土地與集體土地交錯插花，連片開發利用難度較大。舊城鎮改造政策紅利釋放不充分，缺乏明確的改造主體、可行的改造路徑和具體的改造指引。公共服務短板凸顯，鄉鎮衛生院在縣級醫療機構和村衛生室之間的承上啟下作用發揮不夠，滿足慢性病診治、康復治療、云藥房等群眾集中迫切需求的水平不高，雙向轉診存在堵點。現代養老設施和農村養老服務供給不足。鄉鎮文化設施普遍缺乏，對村晚、村BA等新型群眾性文體活動的響應、組織和承載能力較弱。鎮域商業體系建設薄弱，新消費場景缺乏。

第四，體制機制未理順，依法行政挑戰多。雖然經歷多輪事權劃分和管理體制改革，但縣鎮兩級關系仍然沒有真正理順，二者權責邊界變動頻繁。強鎮放權缺乏需求導向和系統思維，鎮級想要的權力縣級沒下放，不想要的卻下放一大堆。“放權”不“放錢”、“賦責”不“賦能”、“增事”不“增人”的“跛腳”改革依然存在。一些鎮街綜合執法改革之后，制度、人員、能力等配套條件沒有跟上，鄉鎮政府執法權限“緊箍咒”沒有真正破除，特別是鄉鎮政府所屬部門因沒有執法權，難以對違法違規行為進行及時有效處罰。加之一些鄉鎮執法人員水平偏低、能力較差，執法程序存在漏洞，導致全省鄉鎮政府類行政訴訟比重和行政機關敗訴比率明顯上升。如2022年茂名市法院新收一審行政案件中鄉鎮政府類案件占比達38.5%，同比增長117.6%，行政機關敗訴率同比上升20.7%。同時，由于各類事務日益繁多，鄉鎮政府聘用編制外人員規模日益膨脹，部分地方存在編制內外人員數量倒掛現象。鄉鎮政府基本沒有獨立財權，為縣級財政的延伸。隨著縣級財政吃緊，導致鄉鎮政府編制外聘用人員人力成本壓力陡增。

第五，聯城帶村不緊密，節點作用不充分。鄉鎮與縣城之間缺乏產業等更加緊密的連接紐帶，資金、人才、技術等扎堆縣城。縣城公共服務向鄉鎮延伸長度、寬度、深度不夠，如大量鄉鎮客運站因市場萎縮被撤銷，縣至鎮客運班車銳減，影響群眾出行。鎮對村局限于行政管理和社會治理功能，缺乏對村集體資產的充分整合、有效盤活和專業運營。

對推動廣東鎮域高質量發展的建議

實施“百千萬工程”，龍頭在縣、關鍵在鎮、基礎在村。推動廣東鎮域高質量發展，是有力推進“百千萬工程”、在城鄉區域協調發展上取得新突破的重要支撐，是推動廣東在中國式現代化建設中繼續走在前列的必然要求。必須提振改革精氣神，以敢闖敢試、敢為人先的魄力打開鄉鎮發展新局面，強化鄉鎮連城帶村的節點功能，落實強縣促鎮帶村要求，在促進縣鎮村高質量發展中發揮樞紐作用、提供有力支撐。對此，提出開展五大行動建議。

第一，建雁陣，實施“促鎮進位行動”。搭建“千百十”梯隊，形成廣東鎮域經濟發展的整體優勢，形成賽龍奪錦、爭先進位的生動局面。一是打造“千億鎮”，做強“百億鎮”，培育“十億鎮”。支持佛山市獅山鎮、北滘鎮等全國頭部強鎮繼續進位，珠海市橫琴鎮和東莞市長安鎮、虎門鎮等爭創“千億鎮”；推動廣州、佛山、東莞、中山、珠海大部分鎮成為“百億鎮”，現有100億至500億元間鎮早日跨過500億元門檻；鼓勵惠州、江門、肇慶市所轄鎮以及粵東粵西粵北地區城區鎮、中心鎮進階“十億鎮”，農業基礎比較優勢突出的其他鄉鎮打造鄉村特色產業“十億鎮”。二是創新鎮際產業協作。建立以產業協作為主要紐帶的新型鎮際對口合作機制，推動資源互補、產業銜接、區位相近且經濟社會發展水平存在一定落差的兩個或多個鄉鎮結對合作或組成發展集群、產業聯盟。三是科學劃分鄉鎮類型。針對不同類型鄉鎮面臨的共性問題、突出問題、難點問題，制定差異化政策加以解決并制定相應考核方案。

第二，夯基礎，實施“促鎮興業行動”。以產業發展厚植優勢、蓄積內力，為鄉鎮經濟強芯，為鎮級財力增量，與縣域經濟、鄉村經濟實現聯通互補、融合互促，為鎮域高質量發展奠定堅實物質基礎。一是推動專業鎮轉型升級。以珠三角專業鎮為重點，出臺專項扶持政策，加快推進鎮域低效工業用地改造，打造新型產業空間。二是提升“一鎮一業”“一村一品”。對涉農鎮特別是特色農產品優勢區，補齊農產品物流、營銷短板，建設集冷鏈物流倉儲、產品分級分揀、現代市場交易、電商直播營銷等功能于一體的為農服務綜合體。三是培育產業集群。以鎮域為基本單元，培育一批小型、微型產業集群，緊密對接、有機融入全省戰略性產業集群。在全省中小企業特色產業集群認定工作中試行“縣申鎮建”，充分發揮中小企業集群對鎮域經濟發展的賦能效應。

第三，優品質，實施“促鎮提能行動”。從規劃建設、公共服務等層面全面提升鎮域特別是鎮區的生產生活服務功能，高水平打造完善的服務圈、興旺的商業圈、便捷的生活圈，切實提升居民幸福指數。一是推進鎮域規劃優化細化實化。結合全省國土空間規劃分解落地工作，對鄉鎮國土空間規劃進行新一輪升級，以美麗圩鎮建設為支點加快落地實施，對一、二類鎮編制產業發展規劃。二是積極穩妥開展鎮域風貌提升。在充分尊重居民意見、充分發揮實用功能、充分考慮基層財力的基礎上，穩妥開展“赤膊房”整治和“平改坡”工作，防止搞一刀切、急就章。三是全面提升鎮區生活品質。推動醫療、養老等服務設施在空間上整合、功能上融合，推進鄉鎮養老機構和鄉鎮衛生院實現醫養結合。達標辦優鄉鎮中心學校，教學場地、設施設備和教師配備滿足學生就近就便入學要求。將籃球場、羽毛球場作為鎮區體育設施標配，鼓勵有條件的鄉鎮興建足球場，提升鄉鎮文化站功能并全面改制為縣文化館分館，組織開展“鎮（村）晚”“鎮（村）超”“鎮（村）BA”“鎮（村）歌大賽”等多層次群眾性鎮村文體活動。四是完善鎮域現代商業體系。打造一批新消費示范鎮、夜經濟示范鎮，推動大型商業機構下沉鎮村開設連鎖網點，提質升級農貿市場、商場超市。

第四，明權責，實施“促鎮善治行動”。通過理順縣鎮關系，進一步明確和優化鎮級政府權責清單，按照“鎮需縣給”原則，穩妥、精準、有效推進縣級行政權力下放鎮級，形成明確、合理、穩定的縣鎮權責界限，全面提升鎮域治理現代化水平。一是推行“鄉鎮吹哨、部門報到”。搭建數字化城鄉管理平臺，鄉鎮政府及其部門發揮治理哨點作用，發現問題及時通報縣直部門，由后者跟進處理，形成條塊協同、上下聯動、齊抓共管的治理模式。二是深化鎮級綜合執法體制改革。在強鎮放權中保障權力與資金、職責與編制同步下放。對一類鎮全面賦予縣級行政管理權限。探索“縣聘鎮管”“縣派鎮用”，將鄉鎮綜合執法隊伍由鄉鎮政府管理改為由縣級政府行政執法部門聘用派出、鄉鎮政府統一管理使用。推動有條件的鎮級綜合執法隊伍專業化分工，組建自然資源、城鄉建設、市場監管、衛生健康、農業、環保等專業分隊。三是推動鄉鎮公職人員隊伍瘦身。對可以采取政府購買服務或者市場化運營的社會管理和公共服務事項，收歸縣級政府事權實施集中采購，逐步壓縮鄉鎮政府編制外人員數量。

第五，緊紐帶，實施“促鎮富村行動”。突出鎮級關鍵節點地位作用，以鄉鎮為單位，以培育鄉村合作公司為抓手，打造新型農村集體經濟綜合運營服務平臺，上承縣的優勢，下統村的資源，推動縣鎮村三級聯動，打通人財物等要素雙向流通渠道，發展壯大農村集體經濟，為實施“百千萬工程”打牢物質基礎。一是推動縣城要素資源和公共服務向鄉鎮延伸。推動縣城資金、人才、技術等要素資源下沉鄉鎮，對企業在鄉鎮設立生產、采購、銷售網點等分支機構給予一定補貼。推動鄉村客運市場轉型升級，鼓勵通過車型“大改小”、廉價網約車等方式滿足群眾從鎮村到縣城的出行需求。二是整合盤活鎮域公共資產。對鎮屬國有和集體資產進行一次全面清查，通過股權投資、資產置換等方式整合鎮域公共資產，剝離其中的經營性資產進行市場化運營。三是打破行政分割推動跨村聯運。以土地、資產、資金為紐帶，采取村公司入股鎮公司模式，整合鎮域內農村集體資產進行一體化開發運營，探索農村集體經濟資產聯合托管有效經營模式。四是推動國有企業下沉鄉鎮開展鎮域建設、現代農業、資產運營等業務。引導國有企業支持鎮域發展，吸引更多優秀經營管理人才參與鎮域項目建設，挖掘、培育一批“鄉鎮CEO”。