從單極時刻到危機四伏：911事件如何改變了美國的內政外交

有競爭的思想，有底蘊的政治

2021年8月28日，阿富汗喀布爾，美軍在機場執行安全任務。美國中央司令部司令麥肯齊30日宣布，美軍已完成從阿富汗撤軍。

文｜王浩嵐

隨著8月30日夜里美軍第82空降師師長克里斯·多納休少將這位最后一位在阿富汗的美國軍人乘坐運輸機離開喀布爾機場，長達20年的阿富汗戰爭終于在塔利班卷土重來、美國倉皇撤僑疏散難民的混沌景象下落下了帷幕。

無獨有偶，作為美國歷史上耗時最長的戰爭，阿富汗戰事的終結恰好和911事件20周年紀念的這一敏感時間點撞車。盡管在911襲擊二十周年到來之前完成阿富汗撤軍是美國政府早就定下的目標，但最終美軍狼狽敗走“帝國墳場”的結局，仍不可避免地引發了美國社會上下對反恐戰爭和911事件后美國政府采取的外交政策，乃至美國民主制度普適性等問題的大范圍反思和爭論，讓拜登政府灰頭土臉支持率大跌。

鑒于美國上下都在籌備著對911事件二十周年的紀念和追思活動，我們也借著這個機會來盤點一下這場21世紀初震驚全球的恐怖襲擊究竟是怎樣的影響了這二十年美國政治，外交，社會的方方面面。從“單極時刻”到“神話破產”，從歌舞升平到危機四伏，從團結一致到分裂對立，或許正如部分人所預言的那樣，911事件恰好是美國從極盛轉衰的分水嶺，而整個世界也從此走向了另一個方向。

從“單極時刻”到“神話破產”——911對美國外交政策的影響

“單極時刻”

此時此刻很難想象，在21世紀剛剛開始之際，美國正處于一個怎么樣的鼎盛時刻。在政治和意識形態層面，冷戰的結束和蘇聯的解體使得美式民主和新自由主義的思潮成為了備受追捧放之四海而皆準的真理，世界大大小小的國家和美國即便不是盟友也大多保持著良好合作的關系。在經濟層面，互聯網革命和全球化的浪潮推動美國經濟在90年代迅速增長，財政健康收支平衡又無債務風險的美國把世界遠遠地甩在了身后。而在軍事等硬實力層面，剛剛在海灣戰爭一掃越戰陰霾帶領聯合國部隊取得大勝的美軍威風凜凜堪稱獨步天下。更不用說無處不在的美式快餐和好萊塢電影，更是全面地彰顯了美國文化的霸權地位。

當然，在這一片盛世之下并非沒有隱患，日后困擾美國的政治極化和文化戰爭乃至2008年引爆次貸危機的“種子”早已在90年代已經開始發芽。然而不管事后如何，上世紀末本世紀初美國全方面的絕對優勢格局讓外界找不出任何毛病，自然而然地，世界輿論政界主流都認可了當時還是年輕學者的弗朗西斯·福山所提出的“歷史終結論”，斷定“自由民主”制度是所謂歷史和人類文明發展的終點。盡管福山本人未必支持自由民主/美利堅模式普世皆準的論調，但這一時期深受他政治哲學影響的西方政界卻對這套理論深信不疑，還把這種制度自信完全帶入了外交內政決策環節之中。

另一方面，冷戰的結束和兩極格局的崩塌使得美國成為了世上僅存的超級大國。雖然當時已有不少的學者和國家堅信后冷戰時代的世界正在走向多元化多極化的方向，但更主流的論調還是強調認可美利堅一超突出的單極格局將成為國際社會的主流架構。美國著名的現實主義學者查爾斯·克拉斯姆在他著名的“單極時刻”文章中，更是大膽預言前所未有的美國權力獨大的單極時刻已經來臨。在他看來，世界未來將長期處于由美國超強軍事和經濟力量所維持的“美國治下和平”（Pax Americana）狀態，短時間內不大可能有崛起的力量和勢力去威脅美國的霸權地位。雖然現在看來頗有些過度自信甚至是自負，在當時克拉斯姆的看法絕非異類，他也和福山一樣對美國政治生了深遠的影響。

而此時的美國政壇內部，也處于類似歌舞升平的狀態。千禧年的幾經波折懸而未決的總統大選，某種程度上反映了美國民眾對于政治和領導人的選擇缺乏必要的緊迫感，畢竟看著經濟蒸蒸日上，大部分人日子一天比一天好，又沒有巨大的地緣政治外部威脅，選戈爾或布什當總統都沒有本質區別。哪怕是整個大選期間雙方都主打的爭議議題，也是教育改革這種盛世年代才會著重關心的細枝末節問題。即便是小布什歷經爭議之后最終當選，他所想的也只是如何帶領美國在新世紀延續繁榮與和平。讓他不曾意料到的卻是，事態變化很快就徹底打破了他的“太平天子“美夢。戰爭，將成為他整個總統生涯都繞不開的基調。

911的陰霾

誰也沒想到新世紀開始還沒過一年的時間，美國單極霸權的根基就受到了劇烈的沖擊。

2001年9月11日本是一個晴空萬里風平浪靜的平凡上午，然而突然在8點45分左右，一架飛機徑直的撞入了紐約世貿雙子塔的北樓。此時此刻，大多數目擊者都還不明白發生了什么，就連美軍的情報部門也只認為是一家小飛機誤撞了世貿大樓。當15分鐘后另一架飛機已幾乎同樣方式撞入世貿中心南樓之后，絕大部分都明白了這是一場有預謀的襲擊。

幾分鐘之后，正在弗羅里達州小學進行訪問考察的小布什得知了 “美國被襲擊”的消息。之后的事情，便是雙子塔倒塌，另一架被劫持二隊飛機自殺式襲擊撞入五角大樓一角，以及美聯航93號航班墜毀在賓夕法尼亞州等一系列外界所熟知,今天被統一稱之為911的恐怖襲擊事件。

最終911事件造成了近3000人死亡，世貿中心雙子塔從此不復存在，紐約市曼哈頓下城和美國經濟遭到嚴重破壞，股市停擺，航班停飛。當然，相比于經濟層面的損失，911給美國人民帶來的更多是心理層面上的打擊——這是珍珠港事件之后美國第一次本土遇襲，也是美國本土第一次遭遇如此巨大的打擊和損失。

作為美國經濟實力象征的世貿中心轟然倒塌，與此同時作為美國軍事實力象征的五角大樓也烏煙滾滾殘破不堪，更可怕的是，即便是美國政府高層，也無法確認是否在911之后的幾天時間里還會有新的襲擊發生。這種對未來充滿了迷茫和恐懼的態度，讓911成為了美國社會中長時間無法散去的一股陰霾。

恐怖主義的可怕之處，也正在于此。只需要一次襲擊便能讓民眾產生恐怖襲擊可以無孔不入，社會到處都充滿了安全因素的懼怕感。我們當然必須明確譴責本·拉登和基地組織反人類的罪行，但不可否認的是拉登所策劃的911事件，極大地震動了正沉浸在單極格局和鼎盛時刻的美國，提醒了美國即便是地緣政治和大國競爭逐漸退出歷史舞臺的情況下，極端宗教主義和恐怖主義等不穩定因素仍能對美國的霸權地位產生威脅。

2001年9月11日，美國紐約，被恐怖分子劫持的兩架民航飛機撞擊紐約世界貿易中心“雙子塔”，大樓起火發生爆炸。

反恐戰爭

毫不夸張地講，911事件徹底改變了美國本世紀初十年的外交政策方向和政壇焦點。經歷了短暫的恐慌和混亂之后，緩過神來的布什政府開始迅速籌備向911謀劃者報復的行動。很快，美國政府就把目光鎖定到基地組織和本·拉登身上，認為有必要直接對給予基地組織庇護和活動空間的阿富汗塔利班政府展開軍事行動。于是，在得到同仇敵愾的美國民眾鼎力支持和空前團結的美國國會全面授權之下，小布什掀開了反恐戰爭的大幕。

在911事件過去不到一個月之后，得到國際社會背書的美軍伙同北約和阿富汗的北方聯盟等勢力發動了阿富汗戰爭。戰爭爆發初期，美軍取得了驚人戰果。從美軍主導的“持續自由行動”10月7日開始，到11月12日塔利班撤出阿富汗首都喀布爾，美軍僅憑空中力量的優勢和少量的美軍士兵以及中情局地面情報人員的協助便在一個月內推翻了塔利班政府。但美中不足的是，雖然基地組織在阿富汗的據點大多被拔除，911的罪魁禍首本·拉登卻逃出生天，直到10年后才被奧巴馬治下的美軍擊斃。

阿富汗戰爭的迅速成功，使得小布什政府一時間失去了方向。一方面，美國在阿富汗又一次的展現了絕對實力，特別是軍事力量上優勢，為911事件好好地出了一口惡氣。但另一方面，在取得短期成功之后，美國政府的決策層卻陷入了深深的糾結，在反恐戰爭最明顯的目標對象已經暫時被消滅的情況下，接下來該如何進一步開展這種新形式的反恐戰爭，從而保障美國的核心利益和本土安全呢？

小布什政府最終選擇的，是在阿富汗扶植以卡爾扎伊為首的新政府，通過推動自由民主的政治體制來開展國家建構和社會變革工程。為此，美國傾注了大量的資源和精力，經濟上給與阿富汗大量援助，軍事上長期駐軍幫助阿富汗政府維穩。但是，隨著時間的推移，美國在阿富汗投入的時間精力越來越大，收效卻越發甚微。阿富汗錯綜復雜的人文地理，宗教民族之間的矛盾，整體缺乏國家認同以及強大的地方勢力等種種問題嚴重地影響到了美國阿富汗實驗的成效。

事實上，在美軍駐扎阿富汗期間，塔利班的勢力始終沒能被根除。被趕出城市的塔利班一直蟄伏在阿富汗南部省份的山區中積蓄力量，時不時的通過襲擊和騷擾的方式破壞擾亂阿富汗新政府的統治。而缺乏權威的阿富汗政府，始終無法有效的控制除主要城市外的廣大農村地區，政府內部的腐敗和低效，也使得阿富汗政府沒能建立好良好的民意基礎。另一場反恐戰爭（伊拉克）的爆發，更加分散了美國的精力和資源，讓阿富汗局勢進一步陷入了治安戰和維穩拉鋸的泥潭當中。

相比國內外反對聲浪都巨大的伊拉克戰爭，阿富汗戰事在美國國內還是保持了一定的民意支持，哪怕是旗幟鮮明地反對伊戰并在上任后完成從伊拉克撤軍抽身的奧巴馬，也不得不繼續向阿富汗增兵加碼，無限期地延長了美軍在阿富汗的作戰任務。雖然大部分北約和美國的作戰部隊在2015年左右就離開了阿富汗，美軍仍留下了數千名士兵幫助維護局勢和訓練阿富汗國防軍。

到了特朗普年間，看似漫無盡頭的阿富汗戰爭已經徹底失去了美國民眾的支持，如何從阿富汗抽身止損，成為了新政府的政策目標。于是，在破天荒和塔利班談判達成多哈協議之后，特朗普下達了2021年美軍徹底撤出阿富汗的命令。只不過，2020年特朗普連任失敗，最后的爛攤子交給了新總統拜登來收拾。最終，美軍終于狼狽不堪地為這場美國歷史上最長的戰爭畫上了一個不完美的句號。不到一個月，阿富汗政府便土崩瓦解，塔利班兵不血刃“收復”喀布爾，不禁讓外界懷疑，美國這二十年的時間和兩萬多億美巨額的開支，究竟起了什么作用。

美國外交政策的轉變

不過，比起反恐戰爭本身來說，911對美國外交政策最大的影響和遺產，還是它所起到的重心轉移作用。在911事件之前，冷戰結束之后的這段時間里，美國外交界和華盛頓決策者已經開始調整新世紀美國外交的側重點，從冷戰時期的西半球和歐洲舊大陸，轉向正在蓬勃發展的亞太地區。彼時的中國盡管仍處于改革開放初期，還未加入世貿組織實現真正的經濟騰飛，但整體經濟和硬實力的崛起已經引起了美國外交界的重視。克林頓年間的國安策略已經開始向亞洲地區傾斜，而競選中叫囂要把中國列為 “戰略競爭對手” 的小布什和共和黨人則更加有意愿把美國外交政策的焦點放在應對乃至遏制中國崛起之上。

911事件的突然發生，打破了這一戰略轉向的基本軌跡。911之后，美國的外交重心確實從歐洲轉移到了亞洲，然而卻并非是預想中的東亞，而是更加錯綜復雜的中東地區。美國外交界重回大國競爭傳統爭霸路徑的設想，也因為恐怖主義帶來的新型威脅和挑戰而不得不改弦更張。

這一戰略轉型的直接結果是911事發后的十五年時間里，美國都深陷中東和反恐戰爭的泥潭中不能自拔；傾注了至少五萬億美元的資金和數不盡的人員精力去試圖在根除恐怖主義和宗教極端主義威脅的同時，在阿富汗和伊拉克推行自由民主模式的國家建構來長期穩定這兩個國家的地緣政治。

神話破產

然而，無論是布什政府還是奧巴馬政府也好，都不同程度地高估誤讀了己方國民的意愿，也低估了從零開始建設民主制度所需要的時間和精力。中東錯綜復雜的局勢，高居不下的傷亡和開支，都促使逐步從911陰影中走出的美國民眾對戰爭和反恐話題失去興趣。不再擁有本國民意支持的美國，無法長期傾注資源去扶持阿富汗政府繼續搞國家建設。于是，拜登政府不管結果如何也定要抽身離開，盡管這樣類似于“背信棄義“的做法對當前無比脆弱的美國外交聲譽造成了不小的沖擊，同樣有違拜登政府重振美國盟友體系和全球領導地位的承諾。

阿富汗政府兵敗如山倒，一觸即潰的尷尬局面讓美國不得不重溫了75年西貢陷落似曾相識的苦澀結果。剛剛經歷了特朗普四年折騰，外交信譽和民主制度道義近乎破產的美國，似乎又因阿富汗戰爭的失敗見證了美國民主模式普世性的破滅。

除了美國模式和外交信譽的破產之外，部分美國學者和戰略決策層認為911之后美國戰略重心傾斜到中東的另一個直接后果就是放任中國崛起讓美國錯失了遏制中國的黃金時期。客觀上來講，911事件給20世紀初因為南聯盟大使館轟炸和中美撞機等事件而一度緊張的中美關系提供了緩和的契機。美國對反恐戰爭和地緣政治穩定的需求，推動中美在經貿之后找到了另一個穩定雙邊關系的合作點。

中美在這段時間的新“蜜月”期，讓美國能夠全身心的投入反恐戰爭的事業當中，也給中國提供了入世后經濟迅速發展躍居世界第二的一個寬松國際環境，可以說是互利互惠的雙贏局面。只是對于美國一些沉迷于意識形態爭端和遏制政策的政客和學者來說，沒能在中國起勢之前摁住“東方巨龍”，是美國最大的戰略決策失誤。不幸的是，這種聲音在目前的華府已經成為了主流。

不管怎么說，短短二十年間內，美國完成了從單極時刻的巔峰到神話破滅的窘態，這一切，即便有大量不同的背景原因，但如果沒有911事件，恐怕不大可能會發生。

從歌舞升平到危機四伏——911對美國國內政治的影響

作為一個對幾代美國人都留下深刻印象和精神創傷的重大歷史事件，911對美國政治的影響顯然并不是只停留在外交政策層面。那個20年前還歌舞升平的美國，在今日已經是一去不復返。在政治空前兩極化，兩黨選民部落化的當下美國政壇，美國人民怕是連災難時刻無論政黨和意識形態團結在總統周圍的聚旗意愿都已不復存在。

政壇主流的轉變和民意支持上天的小布什

911給美國政壇帶來最直接的變化，是政壇焦點的轉移。正如布什所說的，自911那天開始，他的職責就從一位和平時的守成總統變成了一位戰時的三軍統帥。在911發生之前，小布什新政府還在試圖擺脫2000年總統大選的爭議和小布什輸掉普選票卻最終勝選陰影。當時小布什所力推的減稅和教育改革等國內議程，也并非今天兩黨選民都樂于纏斗的爭議話題。

然而，911恐襲打破了美國內政的寧靜。雙子塔的倒塌和多達3000人的傷亡震撼了美國民眾的心靈，一時間愛國情緒高漲的美國人民，自發地團結在了作為國家領袖的總統小布什身旁。911之后的民調顯示，原先只有五成左右民眾認可的小布什支持率一躍來到了近乎恐怖的九成水平。小布什911后這種獲得幾近全民擁戴的狀況，傳統上被稱之為 “聚旗效應”，一般指的是在重大災難和戰爭時刻美國民眾會主動向領導人身邊靠攏表示支持；小布什的父親老布什在海灣戰爭的時期也有過類似的經歷。

但不同于其他總統很快就丟掉了聚旗效應帶來的光環和高支持度，911和反恐戰爭的特殊性質讓小布什保持了近3年時間高居不下的支持率。攜帶這空前民意支持的小布什，足以迫使國會在反恐戰爭上給總統在國內外的政策都大開綠燈完全放行，而反對小布什政策的民主黨人，則陷入了一個尷尬的局面。不想被戴上中傷戰時領袖和對恐怖主義軟弱的民主黨人，不得不加入小布什和共和黨的行列支持阿富汗和伊拉克戰爭。盡管911是在小布什任上發生，這次襲擊卻給小布什帶來了國家安全問題保護傘和鐵布衫，這對整個小布什政府的施政產生了深遠的影響。

小布什反常的高支持率帶來的另一個直接影響，則是體現在2002年的國會選舉和2004年的總統選舉結果之上。傳統的中期選舉周期中，受困于中期選舉魔咒，總統所在政黨在國會兩院的選舉中基本都會蒙受巨大損失，丟掉一院甚至兩院的控制權是家常便飯。2000年大選后，共和黨在眾議院僅比民主黨多出三席優勢，而參院則先是50：50平手，后來更是直接因為共和黨一位參議員的“叛逃”而丟掉了參院的控制權。

因此，根據歷史規律來看，民主黨在2002年一舉奪回失去8年的眾院控制權，進一步穩固參院的控制權可以說是板上釘釘的事情。然而911事件的發生打亂了民主黨部署和競選策略，坐擁911后民意上天的總統小布什作為領袖又剛剛在阿富汗戰場取得巨大成功的共和黨，憑借著選民對戰時總統布什的擁戴逆流而上，反而破天荒在的參眾兩院都增加了席位。

最終2002年中期選舉過后，共和黨不僅穩固了自己眾院的多數黨地位，奪回了參院的控制權，還讓共和黨在華盛頓再度全面執政，使得小布什能幾乎以隨心所欲的方式施展自己的執政方略。2002年中期選舉的反常局面，讓民主黨重奪國會限制小布什的時間表整整推遲了四年之久。

同樣，在2004年的總統大選中，911和反恐戰爭再度成為了小布什突出現任總統結構性優勢，最終力挫民主黨候選人克里的取勝法寶。倘若不是911徹底改變了美國政壇的焦點和大環境，把重心從內政和經濟轉向了戰爭和外交之上，那么在本世紀初已經出現放緩的美國經濟很可能會拖累小布什讓他不敵克里，無法成功連任重蹈父親老布什的覆轍。事實上，考慮到小布什在2004年仍擁有911后光環的加持，只差俄亥俄兩個百分點便能擊敗謀求連任的現任總統的克里，其表現是非常可圈可點的。

歷史不容假設，成功連任不再有競選壓力的小布什進一步加碼反恐戰爭，事后來看只是讓美國更深地陷進了中東的泥潭之中。隨后而來的卡特里娜颶風和2008年的次貸危機，更是徹底剝去了911后小布什身上的戰時領袖光環。小布什離任之時，執政支持率只剩下了可憐的24%，和巔峰的九成形成了鮮明的對比。某種程度上來說，正是小布什浪費了911后的全民支持的大好局面，最后留下一地雞毛，使得美國政治中傳統的 “聚旗”效應逐漸走向了終結。僅就這一點，便足以彰顯911對美國政治的長期影響了。

孤立主義、反建制主義、民粹主義思潮的崛起

911帶來的美國在中東20年無休止的反恐戰爭，加速了美國國內孤立主義思潮的回流。美國情報界和布什政府在伊拉克戰爭上的誤判和謊言，加上國家建設和自由民主推廣工程的失敗，更是沉重地打擊了美國外交界和共和黨建制派的聲譽，也客觀上促進了兩黨內外反建制主義和民粹主義勢力的抬頭。 雖然看上去沒有什么直接聯系，這三大近些年深度困擾美國政治，威脅美國構建的全球體系和民主制度的不穩定因素，都是因為911和反恐戰爭而起。

正如前文所言，在911之后反恐戰爭，特別是阿富汗戰爭剛開始之時，美國民眾對于出兵阿富汗推翻塔利班的行為是無比支持的。在這一時期，民眾要求為911遇難者復仇的呼聲，甚至要比美國政府中的鷹派還要激進。然而，隨著最初戰爭目標的完成，恐怖主義威脅也隨著時間的推遲而逐步退散，反恐戰爭的巨大開支和資源成本，特別是美軍的人員傷亡和看不見收益的成效開始讓美國民眾重新思考相關的立場。哪怕是小布什都還沒有卸任，美國民眾在阿富汗問題上的態度就已經發生了180度的轉彎，從大體支持到大體反對只用了不到八年時間。

盡管如此，美國政府，無論是小布什還是奧巴馬治下，都出于對先前美國所做出承諾的尊重，無可奈何地將阿富汗戰爭延續了下來。早已疲憊不堪的美國民眾，把“無盡戰爭”的歸罪于兩黨脫離群眾的建制派之上，加劇了底層民眾對建制派，特別是共和黨建制派的不信任。離任時民心盡失的小布什，可以說是在新保守主義者的幫助下以一己之力摧毀了共和黨建制派在基層選民中的偉岸形象。而奧巴馬年間爆發的反建制茶黨運動和隨后崛起的特朗普主義，也都是這些布什年間反恐戰爭所留下的隱形政治遺產。

另一方面，執政任內激起了強烈共和黨民粹主義反彈的奧巴馬，能越過希拉里和一票民主黨大佬成為歷史上第一位黑人總統，也要歸功于小布什911后所發動的伊拉克戰爭。正是靠著一貫反戰的立場，奧巴馬才在和伊拉克戰爭問題上作為騎墻派的希拉里的激烈初選交鋒中取得了部分年輕和反戰選民的心，最終以微弱優勢從初選中脫穎而出進而擊敗同樣勇戰的麥凱恩創造歷史當選總統。倘若沒有奧巴馬當選總統，共和黨內部不大可能會爆發空前規模的反建制民粹主義運動，特朗普的崛起也就無從而談，美國的歷史也將會迥然不同。這一切故事的起源，都還是要追溯回本世紀初的911事件。

2021年9月1日，阿富汗巴格拉姆，塔利班人員在巴格拉姆空軍基地巡邏。

聯邦安全部門和情報部門的重組和改革

從情報分析和國家安全保護層面來看，911恐襲事件的發生暴露了美國情報和安保機構的致命短板。由于兩大洋給美國本土帶來的決定地緣政治優勢，哪怕是戰爭時期，美國本土保護的觀念都極為薄弱。冷戰后美國對新型態不對稱戰爭，特別是恐怖主義襲擊威脅的不重視和不了解，造成了對美國本土可能遭遇襲擊的潛在風險的完全忽視。

在本世紀之前，美國的情報機構和國家安全部門完全是各自為戰，互不所屬。聯邦調查局、中央情報局和國家安全局等情報搜集機構之間并不存在交換情報統一戰線的機制和渠道。相比和自己的同僚分享資源，這些隸屬不同、負責領域迥異的情報機構，更多是在思考如何與其他機構爭寵競爭，而不是如何密切合作保護美國民眾的安全和國家利益。這種各自為戰的局面，久而久之就會導致美國決策層收到的情報分析嚴重混亂，最終釀成了911這樣的悲劇。

與此同時，美國的國家安全部門，長久以來因為內閣和行政部門的不斷衍化和擴充，分屬于多個內閣部門之間，更談不上有什么統一指揮的體系了。于是，911之后，美國國會當務之急的一項任務便是改組美國的國安組織架構。2002年11月，國會在布什政府并沒有主動要求的情況下便自主通過了國土安全法，新成立了一個內閣部門國土安全部來專門統轄美國的國家安全保障機構。

2002年新設立的國土安全部，將當時美國政府內23個現行機構從其他部門中拆分出來，統一劃歸國土安全部領導。此番大部制改革，牽動程度之深，只有1947年成立國防部的那次變動所能相提并論。大量自美國建國初期就已經歸屬于固定部門的機構單位在新法案的框架之下都離開了原有體系成為了國土安全部的一部分，比如原屬財政部的特勤局，原屬司法部的移民總署，以及原先是獨立機構的聯邦緊急措施署，都成了新國土安全部的下屬單位。

國土安全部的成立給美國聯邦官僚體系帶來了不小的沖擊，擁有超越18萬雇員的國安部，很輕松地就成了美國聯邦政府中最龐大的一個官僚機構。國土安全部過于龐大臃腫，甚至有些是并不合理的組織架構和組成機構，對未來國土安全部開展工作產生了極壞的負面影響。特別是移民和海關執法局，就因為這一新組建的混亂體系而成為了類似的獨立王國，在執行移民法規和政策期間屢屢因為出格操作而備受爭議。換而言之，國土安全部的成立并沒有讓美國的國家安全機構的決策變得更加流程化透明化，反而是因為強行把一些不相干的組織拼湊在一起，導致了恰好相反的作用。

另一方面，同樣在911中犯下大錯的美國情報機構，卻沒有被國會立刻動刀。幾大情報機構的頭目沒有一個主動引咎辭職承擔領導責任。直到2003年美國入侵伊拉克并沒有發現情報機構所聲稱的大規模殺傷性武器之后，一而再再而三錯估形勢搞砸情報的美國情報機構才遭遇了和國土安全部同等待遇的整頓。國會2004年所通過的情報機構重組法，廢除了原先實際上只是中情局長的中央情報總監一職，反而是成立了一個統一作為情報機構領導部分的國家情報委員會和作為最高情報頭目的國家情報總監來加強情報的收集和匯總。鑒于美國情報機構又剛剛錯判了阿富汗政府的堅韌程度，很難說這項改革和成立國土安全部一樣真的取得了什么樣顯著的效果。

總統戰爭權力的膨脹和公民自由的受限

此外，911和反恐戰爭的另一個后果是美國政治權力格局的天平全面向總統和行政權傾斜。

早在冷戰期間，國會便出于讓美國政府在冷戰美蘇對抗的決策環節不能落下風的考量，賦予了總統大量本不屬于行政權傳統范圍的緊急權力。與此同時，冷戰中軍事行動和沖突的特殊性，也讓美國總統作為三軍統帥的戰爭權力得到了極大的擴張，國會幾乎完全失去了對戰爭和軍事問題的控制權。正是在這一段時間內，美國總統的權威登峰造極，“帝王總統制”成了美國政治的新常態。

尼克松任內發生的水門事件雖一度嚴重打擊了總統和行政權的聲譽和地位，但總統地位的超然已成定局。國會在此后二十世紀末盡了最大的努力找回他們和總統之間的平衡，結果仍是收效甚微。到了后911時代，恐怖主義這種新型威脅已經遠遠超出了決策反應過程過慢的國會所能應對的能力范圍。因此，在911后恐怖主義的威脅陰霾不散之時，國會只能通過《愛國者法案》和《動武授權》等系列賦予總統和行政機構更多的緊急權力的法案，放任行政權做大來緩解國內外的安全壓力。

由切尼、拉姆斯菲爾德等新保守主義派政客主導的小布什政府，自然是不會放過911后國會放權這個機會，欣然把權力進一步的集中在了總統及其周圍少數人的手中。隨后誕生的一系列知名的反恐戰爭舉措，如關塔那摩灣監獄采用水型逼供，借愛國者法案之手開啟大規模電訊監聽本國公民，乃至以國家安全名義無視司法程序抓人，都是靠著國會給總統開的空頭支票來作為合法依據的。

考慮到近些年美國政治極化加劇，國會立法機制逐漸陷入堵塞甚至癱瘓的窘態之下，總統和行政權地位的突出變得越來越明顯。當立法權無法正常工作留下權力真空時，仍能高效運轉的行政權自然而然挺身而出接管了局面，因而總統靠行政令治國成為了新的美國政治常態。這種總統地位逐漸凌駕在司法和立法兩權地位之上的格局在911之前就已經出現，但911毫無疑問給予了總統和行政機構更多斂權的借口和機會。時至今日，美國的外交和軍事政策幾近成為總統的自留田勢力范圍，國會即便是想插手干預，基本也不會有所成效。毫無疑問，這也是911給美國政治帶來的重要遺產之一。

社會層面的變化

最后，911還深刻地影響改變了美國社會和民眾的生活。冷戰之后進入鼎盛時期，頗有公元一千年普世帝國風氣的美國社會在911之前充滿了樂觀向上的情緒。有關全球一體化、文化多元化等今天熱議的話題，也都是在這一時期進入公眾討論的視野中。然而，911和恐怖主義的現實擊碎了這種其樂融融的虛假大環境。

大國戰爭和核冬天的威脅固然是散去了，但極端宗教主義和恐怖襲擊等新的對平民更危險的不穩定因素卻取而代之。恐怖襲擊給民眾帶來的心里陰影和長期恐懼感，是傳統的戰爭所不能相比的。當看似遠離戰場安全穩定家園隨時都有可能成為恐襲的現場之時，民眾夜晚很難能睡得踏實。

這種壓抑并恐懼的感覺，使得美國民眾在911后長期處于膽戰心驚的狀態，而在此時此刻，需要宣泄情緒的部分美國人，把矛頭指向了在美居住的外國人和美國文化中的外來因素。不僅是和911事件緊密捆綁在一起的穆斯林群體和中東裔美國人遭到了大范圍的歧視和針對，就連東亞裔和部分歐洲裔的在美僑民/美國人都受到了不同程度的敵視。這類2015年后幫助特朗普入主白宮的反移民反外來文化的態度和思潮，正是在911之后開始登堂入室進入美國社會的主流當中。

當然，受911影響最直接的也是最貼近民眾日常生活的，還是要屬航空和交通出行行業。在911發生之前，在美國坐飛機出行與坐安全標準十分寬松的公交和火車沒有本質上的區別。機場的安檢形同虛設，無論是隨身攜帶還是托運的行李都不需要經過繁瑣的檢查程序。除了國際航班之外，辦理登機牌的全過程都不需要出示任何的證件。更不用說在這一時期，沒有登機牌的游客和外人也扎農業可以隨意出入機場在登機口附近活動，這種今天難以想象的事情在當年是整個行業的標準生態。

所以，當基地組織的自殺式襲擊者通過劫持民用客機來發動恐襲之后，航空業松散的安保環節就成為了美國當局急需補上的一個安全漏洞。于是，幾乎是一夜之間，美國實施了全球近乎最嚴苛的飛機安檢標準——原先沒有證件要求，現在沒有證件不能辦登機牌。原先安檢幾乎形同虛設，現在每個乘客必須經過全身搜查脫鞋脫皮帶的繁瑣安檢程序，隨身攜帶的行李和電子產品也必須經過同樣嚴苛的檢查程序。之前那種普通人可以隨意出入機場接近登機口的模式，更是被嚴令禁止。

為了防止另一起“911”事件的發生，2002年國土安全部正式掛牌之后，下屬的一個最為重要雇員數量最多的新設機關就是專門負責機場安檢保護的運輸安全總署。雖然新的安全標準給美國人民出行帶來了極大的不便，但總的來看鑒于911之后再無類似的大規模劫機事件發生，美國政府采取的這套強硬手段還是起到了作用的。

總結

放眼人類歷史長河之中，也少有和911一樣能具備給一個國家乃至全世界帶來翻天覆地變化特質的歷史性事件。無論是全球權力的分布和地緣政治格局，還是美國政壇的內外政策焦點和發展方向，都被劃分為了前911和后911時代。

即便是20年過后，美國和全世界都依然在受到這場悲劇帶來的沖擊和影響。這二十年中，美國獨霸世界的單極格局逐漸走向了崩塌的邊緣，世界正在重返兩極甚至是多極的新“老局勢”。而在美國國內，分裂、憂慮和怨恨取代了20世紀初的樂觀積極，成為了美國人民和社會的新常態。更不用說反全球化和推崇本土主義和民粹主義的新潮流，和911也離不開干系。

恐怕沒有什么景象，更能像美軍最后用直升飛機疏散阿富汗難民的不堪景象，更能詮釋911給美國國力和國際形象所帶來的長期創傷和負面影響。似乎，鼎盛的90年代之后，受到911事件后續影響而步步走錯的美國，像其他盛極一時的老牌帝國一樣走向了不可避免地衰落。

不過，我們也不要避免過度唱衰美國。畢竟，即便是75年美軍潰退西貢和今天離開阿富汗一樣狼狽不堪，15年后冷戰的最后贏家卻是美國。美國911之后出現的 “衰落” ，也只是與巔峰時刻相比而言。除非自身分崩離析，擁有廣闊國土，豐富資源和發達經濟基礎的美國在可見的未來中，仍將是世界的主導力量之一。

不管如何，或許幾十年后，人們會把2001年9月的那一刻當成歷史的一個重要轉折點。但這樣過分強調政治因素，無形之間淡化了911恐襲中那些無辜逝去的生命和無數家庭所面臨的悲劇。

在這個20年后的今天，我們在討論911事件政治影響之時，也同樣應該緬懷逝者。

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本文責編：朱凡。

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