取消軍機支援，日韓防務合作為何擱淺

本報駐日本、韓國特約記者 邵 南 黎枳銀 本報特約記者 李 明 本報記者 李迅典
編者的話：日本防衛(wèi)省近日叫停了一項原本具有象征意義的日韓防務合作計劃——首次在日本自衛(wèi)隊基地為韓國軍機提供空中加油支援。在美日韓三邊安全合作持續(xù)推進、日韓嘗試恢復雙邊防務合作的背景下，這次加油支援計劃的落空被日韓媒體視為“潑冷水”。1965年是日韓邦交正常化的起點，也是兩國逐步推進雙邊防務合作制度化的起點。回顧這60年日韓防務合作的起起伏伏，不難看出，歷史、領土問題時常讓兩國的直接合作落空，而朝鮮半島局勢、美國的介入又常常成為日韓深化雙邊防務合作的推動力。日韓防務合作朝著制度化發(fā)展的同時，也受到美國政策導向、日韓雙邊關系穩(wěn)定性以及國內(nèi)政治共識等多重因素的復雜影響。

“領土問題上我們絕不讓步”

據(jù)韓國《亞洲商業(yè)日報》報道，軍機加油支援計劃的請求是由韓方提出的。韓方希望日方允許其空軍特技飛行隊“黑鷹”于11月上旬在日本沖繩縣那霸空軍基地進行加油停靠，隨后于11月中下旬赴阿聯(lián)酋迪拜參與航空展。韓國《朝鮮日報》分析稱，韓方提出加油請求本身就帶有“制度化合作可行性測試”的意味——這一合作的軍事必要性并非重點，關鍵在于評估雙方社會對軍事互助的接受程度。《亞洲商業(yè)日報》報道稱，出于促進日韓防務合作的目的，日本在審議韓方請求時原本持積極態(tài)度。

由于日韓之間尚未簽署可以相互提供燃料與彈藥的《物資勞務相互提供協(xié)定》（ACSA），日方原本打算依據(jù)自衛(wèi)隊法中“在不妨礙自衛(wèi)隊任務前提下可無償提供燃料”的規(guī)定作為法律基礎，給韓國軍機提供臨時性的加油支援。如果這次加油支援能夠實施，它將被視為給未來日韓的ACSA談判“探路”。事實上，日韓關于ACSA的談判早在十多年前就已開展，但始終沒能簽署。

ACSA最早由美國在冷戰(zhàn)后推廣至北約盟友，原本是一種用于美國和北約國家軍隊間在多國聯(lián)合行動、演習或人道救援中彼此提供后勤支援的制度性安排，后來經(jīng)過修訂進一步推廣至符合條件的非北約國家。日本于1996年與美國簽訂ACSA，并以此為基礎與澳大利亞（2010年）、英國（2017年）、加拿大（2018年）、意大利（2024年）等國簽署了類似協(xié)議。日本目前還在與一些國家就簽署ACSA進行談判，包括德國（2023年9月啟動）、菲律賓（2025年7月啟動）、新西蘭（2025年4月啟動）等。值得注意的是，日本與其他國家啟動ACSA談判后通常在1至3年內(nèi)就會簽署，而與韓國的談判是其中拉鋸時間最長、進展最反復的。

2011年年初，日韓開始就ACSA及相關軍事協(xié)定展開談判。2012年5月，相關協(xié)定的草案基本確定。可僅一個月后，韓國政府就出于對國內(nèi)輿論反彈的考慮，宣布推遲與日本簽署ACSA的安排。當時，韓國公眾和政界普遍對日本殖民統(tǒng)治的歷史記憶高度敏感，認為與日本締結此類軍事或情報協(xié)議可能重新揭開歷史傷疤。此后，雖然日韓雙方的官方文件中沒有指明ACSA，但包括美國對外關系委員會在內(nèi)的智庫機構以及政策觀察人士普遍將日韓之間的ACSA談判形容為“持續(xù)多年”以及“處于擱置狀態(tài)”。

尤其在2018年12月的“雷達照射”事件之后，日韓防務關系曾一度嚴重惡化。韓國軍機在日本防衛(wèi)隊基地加油這一原本可以成為“史上首次”的安排，被視為日韓防務合作恢復過程中的關鍵一步。近幾個月來，日韓的確釋放出一系列關系升溫的信號，從7月的日韓外長會晤，到9月日本防衛(wèi)大臣十年來首次訪韓，再到11月日本防衛(wèi)大臣和韓國國防部長在馬來西亞會晤，這些都讓觀察人士猜測，ACSA的談判和簽署可能重啟。

然而，日方在實施前夕突然叫停了加油計劃。對此，日本《產(chǎn)經(jīng)新聞》評論稱：“在日韓合作不斷取得進展的情況下，叫停加油支援無異于潑了一盆冷水。”計劃被叫停的原因是，部分計劃接受加油的飛機曾在竹島（韓稱“獨島”）周邊飛行，而此地是日韓之間長期存在主權爭議的地區(qū)。對此，韓國方面解釋稱，這是航空展前的訓練飛行。日本政府內(nèi)部則認為，此事難以在國內(nèi)獲得輿論支持。竹島問題長期以來在日本國內(nèi)具有高度敏感性，尤其是在涉及防衛(wèi)合作時，更容易引發(fā)各方顧慮。有日本政府相關人士稱，此次結果“非常遺憾”，并表示“領土問題上我們絕不讓步”，但仍希望今后繼續(xù)加強合作。

歷史包袱和關系波動讓合作難持久

韓國《韓民族日報》用“潘多拉魔盒”來形容ACSA對韓日關系的意義。報道稱：“經(jīng)歷過20世紀被日本帝國痛苦占領的韓國，無法接受為日本自衛(wèi)隊合法進入朝鮮半島打開大門。”回顧1965年邦交正常化以來的韓日防務合作，幾乎每次合作升溫都像打開“潘多拉魔盒”一樣，引發(fā)民眾的強烈擔憂，兩國當局不得不再次將其關閉。而美國一直扮演著主要推手的角色，利用其與日韓各自的盟友關系，牽住日韓防務方面的交流合作。

與韓國邦交正常化后，日本開始意識到同為美國盟國的韓國的重要性。自1967年8月起，日韓兩國幾乎每年定期舉行日韓閣僚會議。1969年11月，日本時任首相佐藤榮作與美國時任總統(tǒng)尼克松在聯(lián)合聲明中稱“韓國的安全對日本自身安全至關重要”。該表述被學界稱為“韓國條款”。

1970年7月，第四次日韓閣僚會議舉行。為應對尼克松政府關于從韓國撤軍的“戰(zhàn)略收縮”決定，此次會議重點討論了政治和安全問題。韓國要求日本充當“軍事援助提供者”，日本也決定向韓國提供約1億美元的貸款，支持重型機械、特種鋼等具有軍事色彩的產(chǎn)業(yè)。但隨著世界格局演變，中美關系開始緩和，朝鮮半島開啟對話通道，日韓對周邊局勢認知的不對稱開始顯現(xiàn)——相比于韓國堅持強調(diào)軍事威脅和國家安全，日本外務省則認為，國際局勢的緩和以及戰(zhàn)爭爆發(fā)可能性的降低，使得朝鮮半島更主要的問題集中在經(jīng)濟和政治層面。

1981年，帶著“恢復美國領導地位”使命的里根就任美國總統(tǒng)，再次重視與日韓之間的同盟關系。上世紀90年代初，朝鮮半島核問題的爆發(fā)使日韓在防務方面加強交流，韓國時任總統(tǒng)金泳三1994年7月呼吁日本政府共同應對朝核危機。1998年10月，韓國總統(tǒng)金大中與日本首相小淵惠三舉行會談，雙方表示要建立“日韓新型關系”，并發(fā)表《日韓共同宣言》。該宣言發(fā)布后，日韓防務合作開始呈現(xiàn)制度化的趨勢。如1999年日本海上自衛(wèi)隊和韓國海軍進行了首次戰(zhàn)后搜救演習，此后約每兩年舉行一次。

然而，日韓之間的歷史包袱并沒有讓兩國防務合作升溫太久。2001年日本新編歷史教科書的問題讓日韓關系再度降溫，韓方宣布暫停一切與日本的防務合作，韓國國防部在聲明中說：“兩國軍事交流應基于正確的歷史認識與互信。”樸槿惠執(zhí)政時期（2013年至2017年），其政府也多次要求日本“正確認識歷史”，并將歷史問題視為韓日關系發(fā)展的重大障礙，日韓防務合作制度化進展有限。

但與此同時，美國的介入也在推動著日韓防務合作。2011年年初，日韓開始就ACSA以及《軍事情報保護協(xié)定》（GSOMIA）展開談判，重要背景之一就是美國重新強調(diào)其在亞太地區(qū)的安全架構構建以及朝核問題的升溫。當時，美國《華盛頓郵報》稱，這是日韓邁出的“受到美國強烈鼓勵的一步”。2012年6月，美日韓三國舉行海軍聯(lián)合演習，此次演習被稱為“三國首次正式三邊聯(lián)合海軍演習”。美國戰(zhàn)略與國際問題研究中心2014年的一份報告這樣說道：“當日韓之間政治氛圍不理想時，美國在推動兩國走近方面的作用至關重要。”

2016年11月，日韓正式簽署《軍事情報保護協(xié)定》，這讓日韓有了防務合作之實，也是日韓雙方直接簽署的首份防務協(xié)定。《韓國時報》稱，這意味著兩國在軍事情報保護和共享方面達成制度性安排，允許雙方在不經(jīng)由美國的情況下直接交換涉密軍事情報。

不過，這份協(xié)議的執(zhí)行也不順利。2018年12月的“雷達照射”事件導致日韓很多機制性防務合作被中止或降級。2019年，日本對韓國實施關鍵半導體材料出口管制，并將韓國從“白名單”移出，韓國認為這是日本方面對于韓國法院判決日本企業(yè)就太平洋戰(zhàn)爭期間“征用”勞工予以賠償?shù)膱髲汀Ｍ?月，韓方宣布不再延續(xù)《軍事情報保護協(xié)定》，引發(fā)日本強烈抗議，后又于11月在美國施壓下暫緩中止。

到了尹錫悅執(zhí)政時期，日韓防務合作則有了大幅提升。2023年的美日韓“戴維營峰會”不僅讓三邊安全合作制度化，也促使日韓雙方強化了防務合作，避免因歷史、領土問題使日韓或美日韓三邊安全合作受到?jīng)_擊。自去年6月起，美日韓還在東海海域多次舉行名為“自由之刃”的多域聯(lián)合軍事演習。

美國政策導向會產(chǎn)生微妙影響

綜合多家韓媒報道，當前韓日防務互動主要集中于危機通報、情報共享和海空聯(lián)合訓練等低敏感度領域。這類以信息共享和溝通機制為核心的“技術型合作”相對來說易于延續(xù)、受阻較少，而涉及軍需互助條約、聯(lián)合作戰(zhàn)計劃等制度化合作，因其觸及領土與歷史等政治敏感問題，短期內(nèi)難以取得明顯進展。

一位長期研究韓日關系的韓國學者接受《環(huán)球時報》駐韓國特約記者采訪時分析說，高市內(nèi)閣雖在公開場合強調(diào)“面向未來的合作”，但在獨島問題上仍保持強硬態(tài)度，韓國國內(nèi)對擴大軍事互信同樣謹慎。因此，短期內(nèi)韓日直接的防務合作難以從象征性互動邁向制度化與常態(tài)化。在韓美日三邊合作持續(xù)推進的情況下，韓日雙邊合作的推進仍更多依賴美國主導的平臺。

中國社科院日本研究所研究員呂耀東接受《環(huán)球時報》記者采訪時表示，日韓之間的防務合作未來將主要在美日韓“戴維營框架”下展開，該框架下已達成的相關協(xié)議為日韓雙邊防務合作提供了基礎與方向。他分析稱，日本新首相高市早苗的上臺已經(jīng)對日本防務政策產(chǎn)生了可見的影響。在防衛(wèi)預算方面，日本政府已決定將防衛(wèi)費占GDP的比重提升至2%的目標提前實現(xiàn)。他還舉例說，日本如果設立國家情報局并通過《反間諜法》，日韓基于“戴維營原則精神”，可能進一步深化原有的《軍事情報保護協(xié)定》合作。

?談及美國國防政策可能轉向注重國內(nèi)事務這一趨勢，呂耀東認為，這將對日韓防務合作的動力機制產(chǎn)生微妙影響。在拜登政府時期，美國在推動美日韓三邊合作上表現(xiàn)得較為主動。若未來美國全球戰(zhàn)略調(diào)整，可能會促使日韓兩國自主協(xié)調(diào)，從而在某種程度上增強其雙邊防務合作的內(nèi)在需求。