宋華琳 黃宇婷：功能視角下的最低生活保障行政調查程序 | 法治社會202505

【作者】宋華琳（南開大學法學院院長、南開大學醫藥衛生法研究中心主任，教授，博士生導師，北大法律信息網簽約作者）；黃宇婷（南開大學醫藥衛生法研究中心研究助理）

【來源】北大法寶法學期刊庫《法治社會》2025年第5期（文末附本期期刊目錄）。因篇幅較長，已略去原文注釋。

內容提要：在社會救助體系由“保生存”向“保基本、防風險、促發展”轉變，行政程序強調權利保障也要重視效能優化的背景下，傳統從“過程”視角梳理的最低生活保障行政調查程序難以滿足實踐發展和理論更迭的需要。推動行政互動的規范化和有效化，需要全面審視“權利保障型”和“效能導向型”兩類程序并論證其法律控制之道。最低生活保障行政調查程序中的事前告知程序、民主評議程序和信息公開程序體現權利保障，而調查時限制度、在線申請程序和信息核對平臺則彰顯著效能導向型程序的價值，但二者均存在治理困境，亟待解決。基于此，本文采用兩條路徑對調查程序的設計予以優化，設計出既能保障相對人權利，又簡單、靈活、迅速且合乎行政目的的程序，防止最低生活保障中的適格公民因煩瑣程序而無法及時獲得行政給付。

關鍵詞：最低生活保障；行政調查；行政程序

目次 引言 一、最低生活保障行政調查程序的設置 二、不同類型最低生活保障行政調查程序的功能 三、權利保障型程序的制度架構 四、效能導向型程序的制度架構 結語

引言

最低生活保障制度是國家為符合條件的經濟困難群體提供基本生活保障的制度，它發揮著“托底線”的作用。在此制度框架下，行政調查程序構成了獲得最低生活保障待遇的必備程序。首先，經由恰當的調查程序，行政機關會對申請人的家庭經濟狀況和實際生活水平進行調查核實，以確定申請者是否符合享受城市居民最低生活保障待遇的要件。最低生活保障行政調查程序涉及入戶調查、鄰里訪問、信函索證、群眾評議、信息核查等方式。未經調查，不得直接將任何群體或個人納入最低生活保障范圍。其次，依法實施行政調查程序，關系行政相對人基本權利的保障，涉及相對人獲得物質幫助的權利、公民隱私、人格尊嚴，以及程序性權利的保障。

可從“過程”和“功能”視角審視我國最低生活保障行政調查程序的制度架構。依調查程序發生的過程與步驟，可將最低生活保障行政調查程序分為調查的提起、展開和結束等階段。依調查程序承載的功能，可將調查程序分為“權利保障型”和“效能導向型”兩類。一方面，最低生活保障制度強調織密扎牢社會保障網，但實踐中客觀存在著“漏保”“錯保”“人情保”和“關系保”等現象，因此更應通過設定和實施公正的調查程序，來確保最低生活保障調查的公平公正。另一方面，作為社會救助制度的重要組成部分，最低生活保障制度發揮著“托底線”的作用，過于細密、復雜的調查程序可能不利于相對人及時獲得最低生活保障，無法有效實現最低生活保障“雪中送炭”的功能，因此亟待建構效能導向型的最低生活保障行政調查程序。本文試圖梳理我國最低生活保障行政調查程序的設置，并著力從功能角度討論最低生活保障行政調查制度的不同類型，并探討相應的法律控制之道，讓最低生活保障行政調查程序既能保障行政相對人的程序權利，又能簡單、靈活、迅速且合乎行政目的，防止適格公眾因煩瑣程序而無法及時獲得行政給付。

一

最低生活保障行政調查程序的設置

現代行政活動往往是由多機構、多階段、多行為、多程序組成的行政過程，行政過程將一個個相對獨立的程序連鎖在一起。盡管行政過程中間環節的諸多程序不直接影響行政相對人的權利義務，但可能對行政相對人權利義務產生間接的甚至實質性的影響。最低生活保障行政調查涉及申請階段對家庭經濟狀況的調查，以及動態管理中的核查兩部分。在此將從行政過程論的視角，立足于規范與實踐，對我國最低生活保障行政調查程序的“提起”“展開”及“結束”環節加以述評。

（一）調查的提起

第一，就調查主體而言，縣級人民政府民政部門以及街道辦事處、鎮人民政府負責城市居民最低生活保障的具體管理審批工作，行政調查環節多由街道辦事處、鎮人民政府負責，也可由經辦機構或者經辦人員具體落實。經辦機構可以是事業單位，例如，深圳市成立了“深圳市居民家庭經濟狀況核對中心”，開展深圳市居民家庭經濟狀況核對工作。經辦人員是指涉及具體辦理和分管最低生活保障受理、審核（包括家庭經濟狀況調查）、審批等事項的縣級民政部門及鄉鎮人民政府（街道辦事處）工作人員及居（村）民委員會工作人員，要求經辦人員近親屬享受最低生活保障待遇應單獨登記備案。福建、海南和湖北等地還專門制定了相關的備案管理辦法。

第二， 提起行政調查的條件。行政調查的提起以存在調查必要性和可供調查事實為前提。《城市居民最低生活保障條例》第七條第二款規定：“管理審批機關為審批城市居民最低生活保障待遇的需要，可以通過……進行調查核實。”開展低保調查以“需要”為前提，這賦予了管理審批機關選擇是否啟動行政調查的裁量權，但審批機關行使該裁量權時，其結果易引起爭議。

此外，在特困人員救助等特殊情況下可不經申請，而是經主動發現給予救助。特困人員是指無勞動能力、無生活來源且無法定贍養、撫養、扶養義務人，或者其法定義務人無履行義務能力的城鄉老年人、殘疾人以及未滿16周歲的未成年人。特困人員是現階段“最困難、最脆弱”的一類社會人群，相較于普通最低生活保障受助群體而言，該群體的救助更具迫切性，尋求社會救助的意愿和能力也更低。基于此，我國規定由鄉鎮人民政府（街道辦事處）主動發現并為其依法辦理供養具有合理性，結合低收入人口動態監測體系的建立健全，主動發現并救助特困人員，具有更強的可操作性。

（二）調查的展開

調查程序的有效展開，有賴于選擇恰當的調查方式。一般而言，最低生活保障行政調查方式包括入戶調查、鄰里訪問、信函索證、群眾評議和信息核對五種。行政調查的程序涉及事前告知、組織調查、制作筆錄等環節。其中，入戶調查是直接調查，是實踐中普遍適用的一種方式，而鄰里訪問、信函索證和信息核對方式則屬于間接調查，調查人員可根據需要選擇適用。

第一，入戶調查，是指調查人員到申請家庭中了解家庭收入、財產情況和吃、穿、住、用等實際生活情況，屬于現場調查。入戶調查應取得申請人的同意，通常體現為申請表中申請人對調查機關的授權。入戶調查結束后，調查人員應當填寫入戶調查表，并由調查人員和在場的共同生活家庭成員分別簽字。在實施最低生活保障行政調查時，低保申請人往往同意讓渡原本享有的居住自由和隱私權。

第二，鄰里訪問，是指調查人員到申請家庭所在村（居）民委員會和社區，走訪了解其家庭人口、家庭收入、財產和實際生活狀況等信息。鄰里訪問是向申請人之外的知情人員調查相關事項，他們的陳述也屬于當事人協力義務的體現。鄰里視角是對申請人提供信息的補充，鄰里生活在同一公共空間，有可能對申請人的家庭收入、實際生活狀況有側面了解，其意見或可構成對行政調查結果的佐證，故發揮鄰里訪問的積極影響可避免錯保，并起到一定的監督作用。該方式的適用前提為存在需要關系人厘清的事實或證據。但不應使鄰里訪問的調查方式泛化或濫用，防止造成調查程序的拖沓、冗余。

第三，信函索證，是指調查人員以信函方式，向相關單位和部門調取有關佐證材料的調查方式。在此過程中，審核機關擁有查閱復制資料、向相關單位詢問的權限，提供單位有協助提供資料的義務，要保障所提供資料的真實性，并對有關情況作出說明。信函索證因機關、單位之間的協調配合可節約成本、提高效率，但易帶來相對人個人信息保護層面的難題。

第四，群眾評議，是指在申請人公開陳述自身情況的基礎上，由群眾進行評議和無記名投票，評議及投票結果將直接影響申請者能否享受低保待遇的方式。例如農村低保中，村委會在對申請人核查后，組織村民會議或村民代表會議民主評議并提出初步意見，而后報縣級人民政府民政部門。

第五，信息核對，是指縣級民政部門在收到鄉鎮人民政府（街道辦事處）的信息核對提請后，根據工作需要，以信息比對的形式展開行政調查。信息核對的內容包括家庭收入和家庭財產，信息核對的方式包括查詢信息和輔助評估。查詢信息涉及依法依規查詢共同生活家庭成員的戶籍、納稅記錄、社會保險繳納、不動產登記、市場主體登記、住房公積金繳納、車船登記，以及銀行存款、商業保險、證券、互聯網金融資產等信息；輔助評估是根據當地實際情況，通過核實家庭水電、燃氣、通訊等日常生活費用支出，以及是否存在高收費學校就讀（含入托、出國留學）、出國旅游等情況，對家庭經濟狀況進行輔助評估。

（三）調查的結束

調查結束討論的是有權機關的何種行為可被視作調查環節終止。原則上，當事實已調查清楚，有權機關取得必要證據至可以作成決定的階段時，調查程序即可終結。就最低生活保障行政調查而言，鄉鎮人民政府、街道辦事處經調查提出初審意見，即標志調查結束。作為例外，當重新出現有待厘清的事項需開展動態核查時，可再次開啟調查程序。然而，因初審意見的作出和報批信息多局限于行政機關之間，當事人無法直接知曉，囿于行政調查的內部性，行政機關如果在此環節出現停滯，可能會影響低保待遇的公正。

二

不同類型最低生活保障行政調查程序的功能

行政法的雙重任務是使行政活動規范化和有效化。與“過程”視角相比，“功能”視角主張最低生活保障行政調查程序在確保給付穩定性的同時，亦應關注靈活性，以避免實施中的僵化。本部分分析功能視角劃分低保調查程序的意義，并對“權利保障型”和“效能導向型”的低保調查程序的功能分別加以探討。

（一）功能視角劃分程序的意義

行政程序不僅具有保護公民權益的功能，還具有提高行政活動效率和靈活性的功能。最低生活保障行政調查程序也彰顯著這一特點，在實務中呈現出“權利保障型”和“效能導向型”兩類。但這是否意味著需要在“過程”視角之外再以“功能”視角審視呢？

第一，“過程”視角容易造成兩方面不足：其一，聚焦行政目的的動態實現過程，關注前后環節的“承接”問題，導致出現片面追求各環節順序執行的現象，缺少程序簡化組合的效能考量，致使當事人程序性權利保障的“落空”，當事人獲行政救助的效果“大打折扣”。其二，“過程”視角傾向于全面、完整地關照過程中的各方利益，這在另一方面造成了程序事項的冗余、拖沓，使調查成本增加，救助效果下降。該領域現存問題實質反映了權利保障型和效能導向型這兩類程序在同一語境下的失衡。因此，健全覆蓋全面、分層分類、資源統籌、綜合高效的社會救助體系需要類型化的程序研究予以回應。

第二，“功能”視角的優勢推動最低生活保障行政調查程序發揮獨立價值，促進實體層面當事人權利獲得更高水平保障。首先，給付行政與行政程序之間有特殊的“親合力”。程序在個人的基本權利與國家的給付職能間建立起連接點，并在社會多元發展背景下發揮著更重要的功能。程序一方面指向程序性權利保障之意蘊，另一方面又為當事人提供了豐富信息。其次，“功能”視角區別于“過程”視角對合法性單一向度的關注，更重視程序作用的有效發揮；從“功能”視角將調查程序進一步細化為權利保障型和效能導向型，有利于取兩類程序之所長，避兩類程序之所短。

（二）權利保障型程序的功能

第一，作為行政程序的固有價值。行政調查是給付最低生活保障待遇的前提，程序則是調查的必要條件。最低生活保障涉及社會政策和公共財政的考量，故調查的展開需有明確的程序作指引。當前對這一問題的規定主要是國務院于1999年實施的《城市居民最低生活保障條例》第七條和國務院于2014年印發的《社會救助暫行辦法》第十一條。此外，因給付領域裁量屬性突出，調查程序亦為規制裁量行為之所需。最低生活保障領域涉及三類裁量：其一，政策裁量，指地方政府基于自身財政資源和能力，對相關政策進行自主調整和實施。這可能導致不同地區在社會保障和福利分配方面出現保障能力和待遇水平上的差異。其二，個案裁量，具體又分為要件裁量和效果裁量兩種。“裁量主要服務于個案正當性”，故這一環節的裁量屬性最為突出。其三，執行裁量，即在最低生活保障資格確定后，執行機構在執行階段的裁量。統一、明晰的程序設置能更大程度降低由裁量的“不確定性”所帶來的消極后果，更有效地落實最低生活保障制度目標。

第二，對實體權利的雙重保障。實體法可通過程序實現對調查機關與被調查公民權利義務關系的調整。最低生活保障行政調查程序既保障公民獲得物質幫助的福利保障性權利，又保障公民依法有尊嚴獲得給付的非福利保障性權利。前者與有權機關是否依法定程序履行調查職責緊密相關，即當符合條件的公民提交申請時，有權機關應依法定程序履行調查職責，否則會構成對《中華人民共和國憲法》（以下簡稱《憲法》）第四十五條規定的公民物質幫助權的損害。后者則與調查程序的實施過程緊密相關，行政調查所關注的基本方面之一便是保障受調查主體私人生活領域的安寧。《憲法》第三十九條規定：“中華人民共和國公民的住宅不受侵犯。禁止非法搜查或者非法侵入公民的住宅。”行政調查同公民的人格尊嚴及更具體的隱私權息息相關。該部分權益以“個人信息”為聚合點，包括：（1）收集階段因采用“入戶調查”等方式可能構成對申請人隱私權、住宅不受侵犯等權利的侵犯；（2）利用階段因管理不善造成公民個人信息泄露，侵犯公民隱私權；（3）公開階段因公開方式不當導致對公民人格權的侵犯。加之最低生活保障中的行政調查實質上屬于公民的一種“間接強制義務”，公民對此領域權利的意識較弱，尋求救濟的積極性低，因此，若不符合正當程序要求，將會給公民權利帶來更嚴重的侵害。

（三）效能導向型程序的功能

效能導向的行政程序建構，要求以最簡單、最具有彈性、最迅速的程序來實現法律規范的目的。在實務強調“不漏一戶，不落一人”的觀念下，低保調查程序力圖做到細而全，造成了效能層面的延遲拖沓。效能導向型調查程序包括以下功能。

第一，關乎救助實效。合理設置的調查程序有利于提升救助的及時性和有效性。“遲到的正義等于非正義”，這一層面包括調查程序的拖沓和冗余兩種問題，前者會導致基本生活難以維系的當事人無法及時獲得救助，生存狀況進一步惡化，后者則會給當事人帶來不合理的過度負擔，造成對其財產權和其他權利的直接或間接損害。相反，若統一搭建的數據平臺等合理設置的程序能提高調查的準確性，就能對調查效果有“質”的提升。

第二，關系相關成本，合理設置的調查程序有助于推動社會救助制度的實施。行政成本是行政機關運轉、履職活動中消耗的各類資源。不合理的程序設置既增加行政機關的調查成本，又加重被調查者的負擔。具體涉及的社會成本包括兩類：一是制度的錯誤成本，即拒絕將最低生活保障金發放給適格當事人所導致的社會效益的喪失，以及將最低生活保障金發放給不適格當事人所導致的社會成本的損耗；二是制度的行政成本，即運作此程序所產生的如人事管理等直接成本，以及行政的低效率、遲延等帶來的間接成本。

實踐中的諸多做法體現了效能導向型程序的設置傾向。在規范層面，《最低生活保障審核確認辦法》中的多項規定體現了效能導向型對低保調查程序的優化。例如，簡化申請程序并可通過網上辦理、簡化民主評議程序、明確規定調查時限。在實踐層面，如湖北省開展的“通過告知承諾制審核確認救助對象”和“免申即享”等措施進一步精簡了程序，節約了當事人提交材料的成本。

三

權利保障型程序的制度架構

最低生活保障行政調查程序既關乎公民物質幫助權等福利保障性權益，又關乎隱私權等非福利保障性權利。福利保障性權益的維護取決于調查程序的公正實施，使真正需要保障的申請人得到救助；非福利保障性權益的維護則取決于調查程序的依法實施，要求不得侵犯公民的其他權益。本部分將重點對事前告知程序、民主評議程序和信息公開程序展開討論。

（一）事前告知程序

事前告知程序兼具保障實體性權利和程序性權利的雙層功能。家庭作為公民的生活場所，具有私密性，有關家庭的隱私應得到特殊保護。申請人希望獲得最低生活保障待遇的意愿強于接受程序保障的意愿，故最低生活保障行政調查中的事前告知程序實際所能發揮的作用被削弱。同時，最低生活保障資格的認定屬授益性行政行為，故最低生活保障中的“事前告知”未能如在其他行政領域中那樣受關注。

最低生活保障行政調查中的告知是指有權機關作為告知主體，向申請人及相關家庭成員履行告知義務，告知內容包括申報途徑、申報義務、申報內容、不實申報的法律責任以及監督舉報途徑等，通常采用書面形式，例如《最低生活保障申請及授權書》《告知承諾書》等形式。但上述做法缺乏明確的規范依據，現行最低生活保障規范中所規定的“告知”主要是指相對人在家庭人口狀況、收入狀況、財產狀況發生變化時，應及時告知鄉鎮人民政府、街道辦事處。現行最低生活保障中的專門規范并未明確規定調查主體的告知義務。“放管服”背景下，各地在低保調查中開展了告知承諾的有益嘗試。例如《湖北省全面推行告知承諾制審核確認低保對象工作方案》，要求經辦人員以書面形式，將如實申報家庭經濟狀況的義務、內容以及不實申報的法律責任，一次性告知申請人，并做好告知內容解釋和輔助申請人填報等工作。

事前告知程序在不同的調查方式中表現出不同的面向。目前，往往只要相對人同意即可入戶調查。在實踐中表現為，相對人在填報低保申請表時，就授權調查主體可以入戶調查，但這也帶來了授權范圍不清、權利保障不到位的問題。例如，三明市的授權書中僅列明了相對人授權民政及相關部門可以采用信息核對方式進行調查，并未涉及對入戶調查這類更易造成公民權利受損的方式的授權。在各地紛紛采取委托第三方機構開展入戶調查的情形下，這潛藏著更大的權利受損風險。此外，應將低保調查所涉信息限定于調查目的范圍之內。

（二）民主評議程序

民主評議關系到申請者能否獲得最低生活保障資格。最低生活保障中的民主評議程序是指在信息核對、入戶調查等程序結束后，由鄉鎮人民政府（街道辦事處）工作人員、村（居）民代表等組成評議小組，對申請人經濟狀況調查結果進行評議的一項制度。民主評議程序的設置具有合理性。第一，作為調查方式，民主評議發揮著事實認定的功能，通過組建民主評議小組，對申請人社會救助情況或申請評議事項的真實性、準確性和完整性進行評議并表決，有利于在調查狀況不明、結果爭議較大的情況下避免錯誤認定；第二，作為民主程序，民主評議具有公眾監督的效能。低保領域因“關系保”“人情保”造成的“錯保”“漏保”現象多發，民主評議通過多方參與、共同研討的方式可有效減少上述低保亂象的發生。

民主評議是否為低保調查的必經程序，關系著評議的適用范圍。低保調查制度發展過程中的理解差異造成了實踐對民主評議安排的混亂。例如烏魯木齊市規定民主評議要“逐戶進行”，將民主評議視為必經環節，而寧夏固原市則規定對于沒有爭議的救助申請家庭，可不再進行評議，將民主評議視為爭議情形下的可行措施。就此，雖然規范中并未予以明確，但民政部有關同志在2021年解讀《最低生活保障審核確認辦法》的新聞發布會上透露，在低保制度規范化進程中民主評議曾作為必須環節，但是隨著低保制度體系的健全，《最低生活保障審核確認辦法》不再將民主評議作為必經環節，而這也同效能優化、效率提升的趨勢相合。因此，民主評議明確被適用于對公示有異議的低保申請對象。

民主評議程序的設置依然存在不足。第一，法律性質定位模糊，這關系著對民主評議結果的認定。民主評議不應作為一種決定方式，而應屬于一種補充調查手段，評議結果應僅作為參考意見，有權機關需要在評議結果的基礎上結合評議記錄進行認定并作出審查決定。第二，精準給付作用乏力。依托村（居）委會開展的民主評議受限于中國傳統人情社會，形式客觀的評議標準在運作中因實質主觀的人情關系而受到侵蝕，評議程序不僅可能無助于精準給付，甚至會助推“人情保”等亂象的發生，難以發揮監督實效。此外，還存在著基層因不愿承擔低保認定責任，過度依賴民主評議甚至出現“以評代核”“以評代認”等濫用評議的問題。第三，權利救濟保障不足。這表現在兩個方面：一是因民主評議程序的固化執行和程序繁雜造成相對人獲得救助不及時，生存環境惡化；二是因法律性質模糊和救濟安排缺漏造成相對人在不服評議結果而申請再次評議，但仍出現相同結果的情況下，便很難再通過此途徑維護自身權益。

未來應對低保調查中的民主評議程序加以優化：第一，明確民主評議的適用范圍。將民主評議的適用限于對公示有異議的申請對象，對沒有爭議的救助申請，可不再進行民主評議，兼顧精準給付與效能提升。第二，規范民主評議的內容與標準，包括評議代表的選取、評議內容的定制、評議中各方的權利義務和評議結果的處置。第三，細化民主評議的程序，在確有必要開展民主評議的情形下，確保民主評議程序的高效運轉。就此，各地的積極探索也為改革提供了有益借鑒。例如，深圳市2022年頒布《社會救助民主評議工作指南》就民主評議的各事項和流程予以細化；福建泉州市德化縣則創造性地提出將“民主評議轉變為事后監管手段，在低保對象年度復核認定時集中開展”，將低保調查審批的優化與民主評議效能的發揮相結合。

（三）信息公開程序

調查信息屬于過程性信息。《中華人民共和國政府信息公開條例》（以下簡稱《政府信息公開條例》）第十六條規定，行政過程性信息原則上不公開。調查作為事實行為，是行政機關針對個別案件或特定事實所進行的資料收集行為。具體來說，調查涉及的信息包括調查依據、調查主體、經辦人員、調查程序、投訴渠道、調查記錄、調查結果等。此類信息兼具過程性信息所要求的過程性和行政性，但歸屬于過程性信息并不等同于調查信息無須公開。調查信息的公開需考慮必要性和可行性。

調查信息的公開關乎公民知情權，發揮著監督效能。最低生活保障行政調查的重點在于精準識別需援助的目標群體。造成“人情保”等現象的原因之一在于調查主體帶有“科層制慣習和親社會性的官民二重性”。而信息公開強調從外部監督調查過程，強化對調查人員的約束，提升調查程序的公信力。因此，信息公開程序具有設置的必要性。

但理論上具有公開的必要性，并不意味著其在現行規范體系下，就一定需要公開。這涉及低保調查信息作為過程性信息，是否要遵守《政府信息公開條例》中過程性信息原則上不公開的問題。過程性信息原則上不公開的法理在于，過程性信息常是行政機關主觀意見的載體，為避免行政機關在意見不成熟時受到不當干擾，故采取原則上不公開的方略；但是，調查信息的公開并不違背上述法理。這是因為，調查信息整體上屬于過程性信息中的事實性信息，并非行政機關主觀意見的載體。同時，調查結果屬于初步結論性信息，對調查結果的公開也不會構成對成熟性原則的背離。從公開豁免的角度看，雖然調查中涉及的大多信息屬于個人信息，可能構成信息公開中的絕對豁免事由，但相對人的同意排除了該事由的適用。總之，低保調查信息的公開，兼顧了知情權與隱私權的平衡。

最低生活保障行政調查信息公開程序的設置應兼顧公開范圍和公開時效。第一，公開范圍需限于與申請低保有關的信息。例如，合肥市規定公示內容僅限于批準獲得低保的戶主姓名、家庭人口數、保障類別及保障金額，并特別規定要“注意保護低保對象的個人隱私”。因此，調查公開的信息需限于為核實個人家庭情況、收入情況所必要的信息，不宜過度擴大。第二，公開時效要求既要及時公布又要及時刪除。雖然信息公開屬于程序性事項，但若公開過于遲延也會導致真正需要得到救濟的申請人狀況惡化，影響到其實體權利的實現。因此，提倡及時公開申請家庭的入戶調查、民主評議和審核結果。第三，低保信息長期公示也會產生負面影響，例如，在長期公示中，其他公民可以任意通過行政機關檔案、固定公示欄、網絡等方式了解低保對象的個人信息，造成對公民隱私權的損害。加之低保家庭在社會交往中常面臨隱形歧視，若低保信息長期公示，低保戶的個人信息長時間處于被他人知曉的狀態中，可能進一步導致其在婚姻、社會交往中被排斥，事實上造成對低保對象個人發展權的損害。就此，中央層面已規定“不宜實行常年公示”，各地在此指導下積極實踐，例如合肥市規定“按月長期公示”。但其仍未明確公布的最長時限以及公布機關的及時刪除義務。因此，調查公開程序應進一步細化公開時限或明確行政機關的刪除義務，確保相對人為獲得給付讓渡的個人權利僅在一定期限內受到限制，不至于受到無限干預。

四

效能導向型程序的制度架構

《憲法》第二十七條第一款規定：“一切國家機關實行精簡的原則……不斷提高工作質量和工作效率。”《社會救助暫行辦法》第二條規定：“社會救助工作應當遵循公開、公平、公正、及時的原則。”在設計最低生活保障行政調查程序制度時，“效能導向型”的程序主要表現為調查時限制度、在線申請程序和信息核對平臺。

（一）調查時限制度

最低生活保障調查中的時限制度是效能原則在給付行政的具體體現。法律設定權力的有效期間既能確保權力行使的及時性和法律關系的穩定性，促成行政效率的提高和社會秩序的穩定，又能提高權力為權利服務的及時性。行政活動必須遵循法定時限，這是對行政機關的一項程序要求，其本身就被認為是行政效率原則的具體要求之一。最低生活保障行政調查程序規范體系中有關時限的規定分為兩類：

第一，以“及時性”表述寬泛地體現時限要求。《城市居民最低生活保障條例》第十條提及“及時”，《社會救助暫行辦法》共有10處提及“及時”，《最低生活保障審核確認辦法》則有6處提及“及時”。總之，“及時性”規范廣泛存在于最低生活保障行政調查程序之中。當前規范中涉及“及時性”的規范主要集中于三個方面：一是對整個低保調查審核程序的要求，二是對初審結果公示的要求，三是對發放最低生活保障金的要求。本文在此處主要涉及的是前兩者。

第二，以具體的時間區間明確規定時限。例如，《最低生活保障審核確認辦法》規定鄉鎮人民政府（街道辦事處）啟動調查的時間為3日內，縣級人民政府民政部門在收到信息核對提請后3日內啟動信息核對程序。鄉鎮人民政府（街道辦事處）在調查基礎上所作初審意見的公示期為7日。縣級人民政府民政部門要在鄉鎮人民政府（街道辦事處）上報后10日內審核。對不符合條件的申請不予確認，并在作出決定3日內通知鄉鎮人民政府（街道辦事處）書面告知申請人。最低生活保障審核確認的履職期限為受理后的30日內，特殊情況可延長至45個工作日。明確的時限規定可避免行政機關拖延履行職責，推動其本著效率和尊重權利的原則來妥善處理行政事務。例如，規定對低保審核確認權限下放到鄉鎮（街道）的，應自受理之日起20日內完成，進一步壓縮了辦理時限，提升了審批效率。

時限制度保障的是行政機關履行調查職責的最低要求，但這不意味著相對人就能獲得及時和有效的救助。若執行人員習慣不加區分地遵循固有的執行程序，在個案中缺少對運行程序的科學性和合理性的考量，也容易造成部分地方、部門形成“事事講程序”乃至“過度講程序”的傾向。在此情況下，程序往往被視為固定的辦事流程和規章制度，反而忽視了動態調整。例如，在“徐某訴河南省某市某區民政局停發最低生活保障金案”中，徐某屬成年無業重度殘疾人員，生活困難，無須單獨立戶便可申請納入低保范圍，但有關民政部門卻因機械執法直接拒絕其申請，致使相對人無法及時獲得救助。因此，不能孤立適用低保調查時限制度，而應通盤考慮時限制度與其他低保調查程序制度。

此外，若行政機關在最低生活保障調查階段拖延履行，當事人可能據此提起拖延履行之訴或給付之訴。就前者而言，法院應判令行政機關履行調查職責。就后者而言，從實質解決行政爭議的角度，若法院能在訴訟階段厘清相對人和行政機關之間的權利義務關系，則可直接判令行政機關履行給付義務，反之，則可判決行政機關調查后再做決定。此外，若行政機關的拖延履責直接造成了相對人損失，該行政機關還應承擔相應的賠償責任。

（二）在線申請程序

相對人申請是開展調查的一般前提，在線申請是對調查程序提起環節的優化。《國務院關于在線政務服務的若干規定》提出要推動政務服務事項全流程網上辦理，《最低生活保障審核確認辦法》第四條在此背景下規定“實施網上申請受理的地方，可以通過互聯網提出申請”，這為在線申請程序提供了明確的法律依據。在數字政府建設背景下，最低生活保障申請環節進一步向合目的性、簡易性、節約性、快捷性發展，向用戶友好型、靈活性轉變。各級民政部門積極推動“一門受理、協同辦理”，促進社會救助服務向移動端延伸，實現了救助事項“掌上辦”“指尖辦”。

在線申請程序的搭建也帶來數字鴻溝和平等權層面的討論。最低生活保障行政調查程序中的相對人大抵屬于“數字弱勢群體”。以在線申請程序為代表的數字行政對這一群體天然地體現出一種排斥性，這是因為弱勢群體缺少接觸數字平臺的機會，即使具備接觸機會，也面臨著技術性較高的訪問門檻。在線申請程序的設計以普通公民為中心，而受救助群體本身因稟賦的不足，可能在獲得與使用在線申請程序時，處于不利地位。若再加上復雜的材料提交設計，這部分公民在信息不對稱背景下將會進一步處于更為不利的情形。例如，公民登錄統一信息核對平臺往往被要求經“面部識別”程序，但可能因時間推移，信息核對平臺上保存的公民面部信息同公民實際的面部信息已有差異，導致難以識別其一致性。在此情況下，應明確標明解決技術困難的路徑，提供相關聯系方式或在線溝通平臺，并確保能通過電話或網絡聯系到相關人員，建構用戶友好型、靈活性的程序。因此，有關機關應在完善在線申請程序的同時，給予行政相對人以選擇權，為無法或不擅利用在線申請程序的相對人提供有效的線下申請途徑，或委托他人提起低保申請。

（三）信息核對平臺

最低生活保障行政調查涉及眾多信息的收集、處理和核對，統一信息核對平臺的建設提升了社會保障治理能力。《社會救助暫行辦法》第五十八條第三款規定：“縣級以上人民政府民政部門應當建立申請和已獲得社會救助家庭經濟狀況信息核對平臺，為審核認定社會救助對象提供依據。”在此趨勢下，實踐中產生了多種信息核對平臺的形式，例如“低保申請數據庫”“低保審核數據庫”“低保用戶服務數據庫”和“低保用戶調查數據庫”等。以深圳市為例，其建立起包括不動產、工商登記、社保等43類320項居民收入財產數據核對平臺。截至2024年10月，該系統已累計對比5.1萬戶次、12.1萬人次。由此可見，建立于數據庫基礎上的信息核對平臺已初顯成效。

信息核對平臺同時也帶來了數據治理困境，這包括：第一，信息管理中出現的安全性問題。統一信息平臺建設的基礎在于各類信息的錄入，而所錄入信息多屬公民個人隱私，信息泄露會造成對公民權益的侵擾。故實踐中也針對性地細化了對信息管理的要求，例如，吉林省公主嶺市通過實施信息查詢標準和保密措施，嚴禁未授權復制低保用戶信息，并利用網絡監控技術對低保檔案的使用進行監管，提升了低保檔案信息的安全性。

第二，信息利用中出現的技術型漏保問題，即因信息技術的邏輯與社會救助的價值發生沖突，導致個別符合條件的相對人未能獲得應有救助。這實質反映了個別行政主體對數據系統的過度依賴與使用。例如特殊的疫情期間，個別區縣提出“不見面審批”，暫時擱置入戶核查并把數據平臺結果作為認定的唯一依據，造成經平臺得出的調查結果同實際不吻合。

第三，信息共享中產生的個人信息保護難題。統一數據平臺的建設依賴各部門間的信息共享共通，但不同部門所掌握的信息屬性自有差異，同公民隱私的關聯度亦有差別，對個人信息的保護程度也不同。例如，金融監督管理部門和金融機構往往直接擁有公民的財產信息，應采用更高的信息保護標準。根據《中華人民共和國個人信息保護法》第二十條，不同部門作為個人信息處理者共同決定個人信息的處理目的和處理方式時，應當約定各自的權利義務。在造成個人信息權益損害的情況下，還應承擔連帶責任。根據第二十三條，在信息共享中，若其他部門向民政部門提供其處理的個人信息的，應當向個人告知民政部門需要的信息、處理目的、處理方式和個人信息的種類，并取得個人的單獨同意。而民政部門作為接收方也應當僅在調查目的范圍內處理個人信息。若民政部門變更原先的處理目的、處理方式的，還應當重新取得相對人同意。

對于信息核對平臺可能出現的數據治理困境，可分別依事前事中事后三種視角進行制度設計。其一，事前通過技術手段，提高信息核對平臺運行的準確性，統一信息核對平臺的使用標準。就此，民政部已發布政務數據交換與共享的分類編碼或數據共享標準的征求意見稿。其二，通過人與平臺的互動，減少數據治理運行技術缺漏的缺點。例如，在各地政務系統相繼接入DeepSeek的背景下，低保經辦人員在使用交互平臺或依賴信息核對平臺得出結論時，應采用更加科學的指令語言或操作步驟，以盡可能地減少因技術自生閉環系統帶來的缺漏。此外要避免對數據平臺的“迷信”，可整合不同數據平臺的計算能力，在依不同計算路徑得出相異的結論時，主動通過入戶調查等方式進一步核驗。事后一方面要嚴明數據平臺信息核對中各方的責任，另一方面，對信息利用中因技術漏保造成應獲救助利益的損失，以及信息共享中因管理不當造成信息泄露等問題，為相對人提供及時有效的救濟。

結語

最低生活保障行政調查程序作為“托底線”制度的前置程序，其優化是一個系統問題，不應僅強調當事人權利保障，而忽視給付行政效能的有效發揮，因此有必要簡化低保調查程序，引入數字平臺和數字手段。但也要注意避免片面強調效能發揮，而忽視相對人程序性和實體性權利保障的做法。要理性認知因數字行政固有的技術缺陷所造成的低保調查程序的不足之處。因此，要考慮數字技術手段介入給付行政的正當性和限度，討論給付行政語境下程序側的平等權保障，以應對數字鴻溝下低保調查程序的治理困境。此外，行政調查程序近年來總體呈簡化趨勢，例如各地采用的告知承諾、免申即享等方式，推動了社會救助程序的簡化，但也應關注，當將行政審批簡化的一般方略適用于最低生活保障領域時，應考慮給付行政領域的特殊性，考慮應恪守哪些不能簡化的程序，以捍衛低保調查程序中“最低限度的公正”。

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《法治社會》2025年第5期

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責任編輯 | 郭晴晴

審核人員 | 張文碩 宋思婕

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