競拍取得土地使用權，幾年后就被無償收回？企業的損失如何主張？

2014年，張某（化名）等人經公開拍賣競得50余畝商住用地，滿心期待地進行開發建設。然而，卻因政府出讓土地時手續存在欠缺，該地塊始終無法進入實質開發階段。2022年，政府在未給予任何補償的情況下，單方面收回土地并重新出讓給其他開發商，致使當事人八年的等待與投入付諸東流……當行政機關因自身過錯導致合同目的無法實現時，該如何平衡公共利益與私人權益的保護呢？

手續不全的土地出讓

這種“先出讓后完善手續”再“無償收回重賣”的操作模式，在司法實踐中并非個例。

在海南就有著驚人相似的案情：H公司2003年通過掛牌競得15.383畝土地，因政府未完成征地補償和土地變性手續，《國有土地使用權出讓合同》始終無法簽訂，土地長達22年未交付。2020年，該地塊被政府重新掛牌出讓給國有公司用于安置房建設，政府僅同意退還原始出讓金及利息。同樣，在安徽某縣的一則案例中，國土局將未確定容積率的地塊違規拍賣，使得競拍人王某雖支付出讓金并完成前期設計，卻因規劃條件缺失無法辦理建設審批，最終土地因規劃調整徹底喪失開發價值。

這些案例共同暴露出土地出讓領域的三大問題：其一，行政機關急于出讓土地而忽視法定前置程序，將本應由政府完成的征地、規劃等義務轉移給企業；其二，當手續瑕疵無法補救時，政府往往選擇單方解除合同并重新處置土地；其三，補償標準普遍偏低，僅返還原始投入而忽視企業的信賴利益損失。

這種做法不僅損害了市場主體的合法權益，更動搖了政府公信力的基石。

司法審查邏輯與賠償范圍

最高人民法院明確將國有土地使用權出讓合同界定為行政協議，其本質是“行政機關為實現土地管理目標而訂立的具有行政法上權利義務內容的協議”。這一定性決定了此類糾紛的司法審查需遵循“合法性審查為主、合同約定為輔”的原則，既要審查行政機關行為的法定權限和程序，也要兼顧協議約定的權利義務內容。

在行為合法性層面，行政機關出讓土地時必須履行法定前置義務?！冻鞘蟹康禺a管理法》明確規定：“城市規劃區內的集體所有的土地，經依法征用轉為國有土地后，國有土地的使用權方可有償轉讓”。海南H公司案中，法院認定政府在未完成征地手續情況下出讓土地的行為違法，正是基于這一強制性規定。安徽某縣的二審法院進一步指出，行政機關“明知涉案地塊未規劃土地容積率，無法訂立土地出讓合同，仍與王某訂立拍賣成交確認書”的行為，構成明顯的締約過失。這些裁判觀點表明，司法機關對土地出讓的程序合規性持嚴格審查態度，任何前置手續的缺失都可能導致行政行為被確認違法。

在違約責任承擔方面，司法實踐確立了“全面賠償直接損失”的原則。在江西，有公司通過掛牌取得土地使用權后，因政府未完善排污設施及后續規劃調整導致無法開發，法院最終判決政府返還土地出讓金、契稅、印花稅等直接支出，并賠償資金占用期間的法定孳息。這一判決明確了直接損失的賠償范圍，具體包括：土地出讓金及各類稅費、為開發支付的前期費用（如設計費、咨詢費）、資金占用利息（通常按中國人民銀行同期貸款利率計算）。

值得注意的是，可得利益損失的主張在司法實踐中面臨較大障礙。海南H公司主張按起訴時的土地市場價與合同價的差額計算9300余萬元可得利益損失，但一審法院以“未取得土地使用權且未實際占有使用”為由予以駁回。這種裁判傾向反映了司法機關的保守態度：在行政協議糾紛中，可得利益賠償需以“合同有效且能夠實際履行”為前提，當土地已被重新出讓導致合同目的徹底無法實現時，可得利益主張往往難以得到支持。

證據準備與策略選擇

結合類似案例的司法經驗，當事人可從證據收集、程序選擇和賠償主張三個維度構建維權策略。

在證據準備方面，應重點收集三類材料：一是土地出讓的原始文件，包括拍賣公告、成交確認書、付款憑證等，用以證明合同關系成立及資金投入；二是政府不作為的證據，如申請辦理開發手續的申請書、相關部門的答復或不予答復記錄，形成完整的權利主張時間線；三是土地被收回及重新出讓的證據，如政府收回決定、新的出讓公告等，證明行政機關的違法行為與損害結果之間的因果關系。

最高人民法院明確指出，國有土地使用權出讓合同爭議屬于行政訴訟受案范圍，法院將對行政機關的履約行為進行合法性審查。當事人可同時提出兩項核心訴求：一是請求確認政府收回土地的行政行為違法；二是要求行政機關賠償直接經濟損失。

關于訴訟時效的問題，法律規定呈現“二元制”特征：行政訴訟的一般起訴期限為六個月，自知道或應當知道行政行為作出之日起計算；但涉及不動產的糾紛適用二十年最長保護期。更為關鍵的是，訴訟時效可因“權利人向義務人提出履行請求”而中斷。張某的案件是2014年至2022年間持續與政府溝通的行為，足以構成時效中斷的事由，因此2025年提起訴訟仍在有效期限內。

那張某在訴訟中要主張哪些賠償呢？律師認為：直接損失部分應堅持全額索賠，包括土地出讓金、各項稅費、合理的前期投入及資金利息，這部分訴求在司法實踐中獲得支持的可能性較高。對于可得利益損失，盡管海南案例顯示法院持謹慎態度，但當事人仍可嘗試通過專家評估報告等形式證明土地溢價損失，即使無法全額獲賠，也可能促成調解階段的補償讓步。

個案救濟到長效機制的構建

部分行政機關在追求土地出讓收益和政績指標的驅動下，往往忽視程序合規性要求，將征地、規劃等義務風險轉移給企業。當后續開發受阻時，又以“公共利益”為由單方面解除合同，實質上將行政過錯的后果轉嫁給市場主體。這種做法不僅損害企業合法權益，更不利于營造穩定可預期的營商環境。

對企業而言，參與土地拍賣時也應增強風險防范意識。結合盛廷律所之前代理的案件啟示，競買人應對土地權屬、規劃條件、欠費情況等進行全面盡職調查，避免輕信行政機關的單方承諾。必要時可聘請專業機構進行合規性審查，在拍賣文件中設置補充條款，明確手續不全時的違約責任，從合同訂立環節降低風險。

當行政機關因自身過錯導致合同無法履行時，足額賠償企業的信賴損失不僅是法律要求，更是維護政府公信力的必然選擇。唯有如此，才能真正構建起穩定、公平、透明的法治化營商環境，讓市場主體敢于投資、安心經營。