數字時代的國家治理機制：發展和安全的權衡[NIE學術團成果展]

本文發表于《經濟理論與經濟管理》2024年第7期。本文全文約19000字，請點擊頁面下方“閱讀全文”免費下載。

數字時代的國家治理機制：發展和安全的權衡

李靖、聶輝華

提 要：黨的十八大以來，中國加速進入數字時代。與此同時，國家治理體系，特別是官員治理機制發生了顯著變化：一是在治理方式上，從強調激勵到強調監督；二是在考核內容上，從強調單一的經濟指標到強調多元化指標。在提煉時代背景和兩個轉變的特征事實的基礎上，本文建立了一個權衡發展和安全的組織經濟學模型，從數字技術的角度解釋了官員治理機制的變化。主要結論是：第一，發展導向的契約嚴格優于安全導向的契約，除非安全負外部性非常大，或者出現安全事故的概率非常高。第二，如果委托人同時注重發展和安全，一定會對代理人實行安全事故“一票否決”的考核機制。第三，數字技術導致的監督成本和發展導向之間是一種倒U型關系。當監督成本非常高時，委托人應該采取發展導向的考核機制；當監督成本屬于中等程度時，應該采取多任務的考核機制；當監督成本很低時，應該采取發展導向的考核機制。第四，安全事故帶來的負外部性越大，委托人越是傾向采取多任務考核機制。本文的研究對于優化官員激勵機制以及統籌發展和安全提供了理論啟示。

關鍵詞：數字時代；國家治理；官員治理；發展；安全

一、研究背景

十八屆三中全會提出，全面深化改革的總目標是“完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化”。這一重大命題的現實基礎是，十八大以來中國在國家治理體系，特別是官員治理機制方面出現了顯著變化。具體來說，官員治理機制出現了兩個重要轉變。

一是在治理方式上，從強調激勵到強調監督。這突出表現在，十八大以來中央通過高頻次、常態化的中央巡視、中央生態環保督察等形式，加強了對中央部委和地方領導人的日常監督管理。相比之下，十八大之前更加側重對領導人的任期績效考核，對部委或地方的巡視和督察頻次較低。

二是在考核內容上，從強調以GDP為代表的單一經濟指標到強調經濟社會發展的多元化指標。這突出表現在，十八大之后，環境保護、黨風廉政建設和脫貧攻堅等非經濟指標開始納入領導人考核的“一票否決”范圍。

為什么會在十八大之后出現上述兩個重要轉變？官員的行為和績效是經濟發展的重要因素，在中國這樣的發展中國家尤其重要，因此理解官員的治理機制對于理解中國的長期經濟增長非常關鍵。然而，目前經濟學文獻很少關注十八大之后中國官員治理機制的重要變化及其原因。這正是本文試圖回答的問題。

二、研究思路

要理解十八大之后官員治理機制的重要轉變，首先要考慮到一個重要的時代背景，即中國加速進入“數字時代”。

移動互聯網、大數據、人工智能（AI）等新型數字技術的出現，極大地提高了信息收集能力和信息處理成本，降低了監督成本，因此減少了上級和下級、中央和地方或者委托人和代理人之間的信息不對稱問題。經典的企業理論或者廣義的組織經濟學把信息結構當作組織設計的核心因素，因為信息結構會改變組織結構、激勵機制和組織績效。因此，中國加速進入數字時代的背景，為理解十八大前后官員治理機制的變化提供了一個獨特的詮釋視角。

從基于組織經濟學的理論直覺上講，數字技術的進步和廣泛應用可能會產生兩個方面的結果。

一是委托人對代理人的考核從結果導向轉向過程導向。在信息不對稱的前提下，委托人只能通過代理人的產出來推測其努力水平，因此在治理方式上會強調激勵，包括物質激勵和晉升激勵。當信息不對稱減少時，委托人不僅可以觀測到產出，還能部分地觀測到努力。于是，為了降低激勵成本，委托人會加強監督，減少對產出信息的依賴，即從強調激勵轉向強調監督。

二是委托人對代理人的考核內容從單一指標到多元指標。數字技術降低了監督成本，使得委托人可以從多個維度收集代理人的努力和產出信息，根據多樣性預測定理，委托人可以更加精準地度量代理人的努力水平，從而提高激勵效果。

為考察數字時代官員治理機制的變化，我們構建了一個包含上級政府和下級官員的組織經濟學模型。在模型中，作為委托人的上級政府同時關注發展與安全。上級政府只在安全方面投入努力，下級官員同時在發展和安全兩方面投入努力。然后，我們比較了三種典型的考核機制：發展導向契約、安全導向契約和多任務契約。

三、主要結論

首先，在發展導向契約和安全導向契約之間，發展導向契約嚴格優于安全導向契約，除非安全負外部性非常大，或者出現安全事故的概率非常高。

其次，如果委托人采用同時注重發展和安全的多任務契約，那么委托人一定會對代理人實行安全事故“一票否決”的考核機制。

再次，在發展導向契約和多任務契約之間，比較靜態學分析表明，數字技術導致的監督成本和發展導向之間是一種倒U型關系。當監督成本非常高時，委托人應該采取發展導向的考核機制；當監督成本屬于中等程度時，應該采取多任務的考核機制；當監督成本很低時，應該采取發展導向的考核機制。

此外，安全事故帶來的負外部性越大，委托人越是傾向采取多任務考核機制；反之，當安全事故的危害或者發生事故的概率足夠小時，委托人應采取發展導向契約。

四、主要貢獻

第一，本文將信息技術與治理機制結合起來，從而為治理機制文獻提供了新的視角。

傳統的治理機制把信息不對稱當作前提，研究如何減少道德風險問題或者敲竹杠問題。有少數文獻關注了數字技術對信息結構和治理機制的影響，但信息結構仍然是外生的。一方面，本文在傳統治理機制中引入了信息技術，并且內生了信息結構。另一方面，本文重新強調了監督的價值。

第二，本文從動態角度拓展了激勵機制與績效考核文獻。

經典的激勵機制幾乎都是線性報酬機制，只有少數文獻關注了非線性報酬機制。然而，現實中非線性報酬機制非常普遍。它包括目標獎金、混合激勵契約，以及在中國普遍實施的目標責任制。

本文討論了一種特殊的非線性激勵機制，即一票否決機制，并證明了其有效范圍，論證了考核機制的內生變化（三個階段），為經典的多任務代理框架以及官員的多任務代理文獻提供了來自發展中國家的視角。

第三，本文從官員考核的角度豐富了中國官員治理的文獻。

有效的官員治理被認為是中國經濟高速增長的重要原因。已有文獻主要聚焦于官員競爭與晉升、官員流動、官員任期以及官員廉潔問題，很少有文獻考慮官員的考核機制，本文聚焦于官員的考核機制，并為此構建了一個理論模型，與已有文獻形成了互補。

五、政策啟示

一是在實際工作中不能泛化“安全”風險。代理人如果將大部分精力用于應對安全風險，就會擠出發展努力，從而適得其反。

二是避免“一刀切”式的官員考核機制。不同的發展階段對應了不同的官員考核機制，政府應該根據不同地區的經濟發展水平和社會環境實施差異化的調整考核機制。

三是審慎使用“一票否決制”。過度使用“一票否決制”可能帶來副作用，如導致官員在安全方面投入過度努力，削弱官員發展經濟的激勵和動力。

四是上下級政府間的權責分配應與政府行政能力相匹配。隨著數字經濟的發展，中央政府的行政能力得到明顯提升，從比較優勢的角度分工，中央政府可以在發現安全隱患方面承擔更多責任。

（責任編輯：劉舫舸）

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