攜手共繪行政爭議實質化解“同心圓”

編者按

今年年初，中共中央印發《關于加強新時代審判工作的意見》，對加強新時代審判工作作出重要部署，強調要“加強行政爭議實質化解”“做好行政調解、行政裁決、行政復議、行政訴訟等糾紛解決方式的有機銜接”。今年6月，行政爭議預防與實質化解“3+N”工作機制首次聯席會議在最高人民法院召開。該機制自建立至今運行一年多以來，行政爭議預防化解工作取得了明顯成效，人民群眾對行政執法司法的滿意度不斷增強。本刊以“行政爭議預防與實質化解‘3+N’工作機制”為主題，推出一組封面文章，全面展現行政執法司法攜手聯動、聚力共進的生動實踐，以饗讀者。

本文為《中國審判》雜志原創稿件

文 | 本刊記者 朱雅萌

現代社會中，政府的行政行為關系到千家萬戶的福祉，關系到每個人生活、生產中的諸多切身利益。

習近平總書記指出，行政執法工作面廣量大，一頭連著政府，一頭連著群眾，直接關系群眾對黨和政府的信任、對法治的信心。

2024年2月，在中央政法委領導下，最高人民法院、最高人民檢察院、司法部會同8家中央部委，構建了行政爭議預防與實質化解“3+N”工作機制（以下簡稱“‘3+N’工作機制”）。2025年6月，“3+N”工作機制首次聯席會議在最高人民法院召開。

何為“3+N”工作機制？

最高人民法院審判委員會委員、行政庭庭長耿寶建指出，“3+N”工作機制中，最高人民法院、最高人民檢察院、司法部作為“3”個基礎工作單位，行政管理領域案件數量較多的中央部委作為協同參與的單位稱為“N”，該機制通過召開聯席會議、發布座談會紀要、發布年度白皮書、發送司法建議和工作意見建議、發布典型案事例、選派業務骨干工作交流等方式，促進統一相關行政管理領域的行政執法、行政復議、行政審判、行政檢察標準，從源頭上預防和化解行政爭議。

最高人民法院黨組書記、院長張軍指出，實踐證明，“3+N”工作機制符合我國國情、社情、民情，有利于充分發揮黨的領導的最大政治優勢，有利于維護人民群眾根本利益，有利于推進中國式現代化，應當持續深化落實、推動創新發展，匯聚行政爭議預防與實質化解合力，推動行政執法司法工作高質量發展。

“要通過工作機制更好實現監督依法行政與支持依法行政的辯證統一，以攜手‘加法’聯動釋放源頭預防和實質化解的協同‘乘法’效應。”張軍院長表示。

數據顯示，該機制運行一年多來，全國法院新收一審行政案件量、行政案件上訴率和申請再審率均明顯下降，調解率明顯上升。行政爭議預防化解工作取得了明顯成效，人民群眾對行政執法司法的滿意度不斷增強。

共商

“2019年至2024年，除自然資源條線案件數量在2021年達到峰值后總體呈下降態勢外，其他條線案件數量基本上呈波動上升態勢。”“各條線案件敗訴率與行政機關層級呈負相關，上訴率、申請再審率與行政機關層級總體呈正相關。”……

在“3+N”工作機制首次聯席會議上，最高人民法院黨組成員、副院長賀小榮介紹了各部委行政管理領域行政訴訟案件分析報告。通過一個個具體案例，與會人員對依法行政過程中的薄弱環節有了更直觀、更全面的認識。

張軍院長表示：“人民法院要提高思想認識，牢牢堅持黨的絕對領導，協同成員單位通過司法看執法、通過執法看源頭治理與糾紛預防，攜手扛起預防化解行政爭議的政治責任、法治責任。”

“我們建立了行政執法風險監測機制、依法行政會商機制和復議訴訟案件定期通報機制，在工作中及時發現漏洞，以案為鑒，通過召開依法行政會商研究會，通報執法行政復議與訴訟案件情況，編寫典型案例，打造監測風險、化解爭議、改進完善的工作閉環，實現行政爭議預防化解雙促進、雙提升。”國家發展改革委法規司司長朱建武說。

財政部條法司司長羅海山表示：“就財政領域而言，許多行政爭議復雜性強、社會關注度高、化解難度大。‘3+N’工作機制有利于我們解決工作困難、破解工作難題。”

“我們通過運用繁簡分流的辦案模式、全面審查監督、加強行政爭議調解等措施，提高行政爭議處理的效率和質量。”人力資源社會保障部法規司副司長馬玉珍介紹，“此外，我們還積極推動勞動爭議調解、仲裁與行政訴訟的銜接，建立了聯合調解機制，充分發揮各方優勢，加快凝聚協作合力。”

最高人民檢察院檢委會專職委員史衛忠指出，“3+N”工作機制打通了行政爭議解決全過程鏈條，是完善社會矛盾糾紛多元預防調處化解綜合機制的有力舉措，是深入貫徹習近平法治思想的創新實踐。近年來，全國檢察機關扎實推動進入檢察環節的行政爭議法治化實質性化解。數據顯示，2019年10月最高人民檢察院部署開展行政爭議實質性化解專項活動至2024年年底，共推動實質性化解行政爭議6.2萬件，其中10年以上的爭議有3200余件，有效解決了一批群眾的揪心事。

司法部黨組成員、副部長胡衛列表示，“3+N”工作機制有效促進了行政復議工作的系統提升，有助于發揮行政復議化解行政爭議主渠道作用。本次聯席會議有利于推動各成員單位深化銜接配合、加快形成行政爭議預防化解的良性互補格局，爭取在更大范圍、更深層次上形成共識，促進頂層政策設計更多、更快轉化為城鄉基層治理實效。

2024年2月“3+N”工作機制正式建立并運行后，同年5月，行政爭議預防與實質化解“3+N”工作機制聯絡人會議召開；同年9月，首屆“3+N”工作機制研討班在國家法官學院舉行；同年12月，有關部門印發了社會保障、集體土地征收與補償、國有土地上房屋征收與補償等5份行政爭議預防與實質化解會議紀要。在此次聯席會議上，耿寶建宣讀了《關于行政爭議預防與實質化解“3+N”工作機制協作備忘錄》。一項項舉措都傳遞出推動行政爭議預防與實質化解、助力法治政府建設的堅定決心，為“3+N”工作機制下一步發展明確了方向、任務。

共建

做深做實行政爭議預防化解工作，是踐行習近平法治思想、堅持和發展新時代“楓橋經驗”的務實舉措，有利于更好維護人民群眾合法權益、促進法治政府建設、厚植黨的執政根基。

全國人大代表、云南省律師協會副會長、云南建廣律師事務所主任張慧作為云南省人民政府兼職法律顧問，對“3+N”工作機制在云南的落實情況較為了解。她表示，云南成立了行政爭議預防和調解中心，通過整合行政、司法資源，建立府院聯動實質性化解行政爭議機制，有效預防和化解了大量行政爭議。針對行政案件高發、矛盾問題突出的領域，云南各級政府和法院通過機制創新、多元化解及提升執法水平等措施，在行政爭議預防與實質化解方面取得了顯著成效。這些做法不僅有助于維護社會和諧穩定，還能夠促進法治政府建設，提升政府公信力。

張慧對“3+N”工作機制充滿信心，她認為，隨著該機制的進一步完善和推廣，行政爭議預防與實質化解將取得更加顯著的成效，為構建和諧社會、推進法治政府建設作出更大的貢獻。

9月4日上午，湖南省邵陽市人民政府有關負責人主持召開“三率”（行政復議糾錯率、行政訴訟敗訴率、行政機關負責人出庭應訴率）工作約談提醒會。邵陽市中級人民法院介紹了該市行政管理領域行政訴訟案件的有關情況，指出了“三率”工作中存在的問題和不足，并提出了切實有效的協作路徑，共同將推進“三率”工作向好向上落到實處，為凝聚府院協同合力、提升行政機關依法行政能力、推進法治政府建設奠定了堅實基礎。

浙江省杭州市中級人民法院在訴訟中建立健全推動行政機關自行糾正并化解爭議的工作機制，形成“預警反饋—自行糾正—效果評估”閉環管理，增強監督剛性與合力。同時在判后做好案件審理“后半篇文章”，逐案跟蹤判后履行和爭議化解情況，壓實行政機關反饋責任。此外，杭州中院及時梳理重點領域的法律問題并制發司法建議，從源頭推進依法行政能力提升。通過發布行政審判白皮書，定期研判和通報行政審判重點數據，助推法治政府建設發力更精準，對典型敗訴案件和典型化解案例開展釋法評析，為行政執法和行政爭議化解提供示范，做到辦理一案、指導一片。

前不久，內蒙古自治區阿拉善盟中級人民法院組織召開了阿拉善盟法院行政爭議預防和實質化解“3+N”工作機制首場聯席會議。與會代表重點就該盟近三年工傷認定領域行政訴訟案件情況進行了研討，并就落實《關于共同推進社會保障領域行政爭議預防與實質化解的座談會紀要》情況及執法、復議、審判、檢察監督實踐中反映出的相關問題進行溝通，也對下一步工作舉措進行了深入探討。會議指出，通過聯席會議，要在全盟社會保障領域推動從行政執法、行政復議到行政審判、行政檢察適用法律規則的統一，執法部門執行法律標準的統一，從行政執法人員到行政相對人執行、遵守法律規范的統一，實現對行政法律法規適用、執行、遵守全方位全鏈條的統一。

為促進規范涉企行政執法司法專項行動深入開展，充分發揮典型案例的示范引領作用，彰顯行政復議、行政訴訟在服務保障經濟社會高質量發展中的使命擔當，最高人民法院、司法部在全國范圍內遴選了10個規范涉企執法司法行政復議、行政訴訟典型案例，并于9月17日正式聯合發布。據悉，此次案例覆蓋多個行政管理領域、不同行政爭議類型，具有較強的代表性和指導性，展現了行政復議公正高效、便民為民的制度優勢，詮釋了行政訴訟監督支持依法行政的司法理念，集中體現了行政復議、行政訴訟貫徹落實黨中央支持民營經濟發展方針政策、推進行政機關嚴格規范公正文明執法的鮮明立場，有利于規范涉企行政執法司法，樹立了法治政府、誠信政府與服務型政府的形象。

一次次實踐為完善“3+N”工作機制、提升行政爭議化解效能注入了新的活力。行政機關與法、檢、司等部門的攜手聯動，讓行政爭議預防與實質化解持續釋放“乘法”效應。

共治

“您好，是小陳嗎？我是重慶市巴南區人民法院工作人員，現就您訴請的戶籍登記案件進行回訪，戶籍手續是否辦理完畢？生活是否回歸正常？”今年8月18日，重慶市巴南區人民法院行政庭副庭長姚芳撥通了回訪電話。“感謝你們的努力，解決了困擾我數月的身份問題！”電話那頭的陳芷萱高興地說。

陳芷萱是一起戶籍登記案件的原告。2024年8月的一天，陳芷萱接到某派出所戶籍工作人員的電話，稱查到她存在重復戶籍，一個登記姓名為“陳琳”，另一個登記姓名為“陳芷萱”，按照有關規定，后注冊的“陳芷萱”的戶籍應當注銷。原來，陳芷萱出生后，其外祖母和祖母分別在出生地、生活地派出所為其登記上戶，先后起名“陳琳”和“陳芷萱”，這才出現了“一人兩戶籍”的情況。父母離異后，陳芷萱隨父親生活。其學籍、職業資格證書、社會保險等均使用“陳芷萱”戶籍信息。

在隨后4個月里，陳芷萱為了戶籍這件事多次奔走于兩地派出所，卻一直沒有轉機，無奈只能訴至巴南法院，請求保留“陳芷萱”戶籍。仔細翻看卷宗，承辦法官嚴江露眉頭緊鎖。案子雖然不大，公安機關也是依規處理。但是，倘若處理不好，很可能嚴重影響陳芷萱的生活。一時間，案件陷入兩難境地。

為推進行政爭議實質化解，切實維護行政相對人的合法權益，巴南法院決定啟動“3+N”工作機制。審判機關、檢察機關、行政復議機關、行政執法機關聯合協調推動糾紛實質性化解。7月10日，法院、檢察院、司法局、公安等多部門工作人員組成的聯合化解組坐在一起，研討評估案情，磋商化解措施。

“兩個戶籍都是真實的，但出生地登記的戶籍信息從未使用，如果將常用戶籍注銷了，會進一步激化矛盾，出現更多的糾紛。”巴南法院審判委員會專職委員宋亞玲說。

“在不違反相關規定的情況下，我們也希望最大限度保障當事人合法權益。”巴南區公安分局有關負責人說。

“從最有利于當事人的角度出發，我建議保留常用戶籍，否則當事人將陷入不斷論證‘我就是我’的困境。”巴南區檢察院有關負責人發表了意見。

為避免戶籍注銷衍生更多糾紛，嚴江露再次向陳芷萱確認所要保留的戶籍，并告知另一戶籍注銷后將不會與其切身利益再有關聯。得到陳芷萱的肯定答復后，聯合化解組經充分討論，最終拿出了方案——留常用、銷閑置。檢察院遞上檢察建議。同時，法院也發出了實質性化解行政爭議意見函，給化解方案加上了“雙保險”。

當天下午，陳芷萱就順利收到了戶籍注銷決定書。官司結了，身份明了，陳芷萱臉上露出了久違的笑容。

為貫徹落實“3+N”工作機制，更有針對性地對重點執法領域和行政訴訟案件高發領域開展業務培訓和行政爭議預防化解的培訓，2025年8月25日，云南省昭通市中級人民法院與昭通市司法局聯合舉辦專門針對城建、征收及社會保障領域的同堂培訓，授課期間專門安排的分組討論，強化了學員的參與感，大家都覺得收獲滿滿。

此外，昭通中院還制定了《關于開展行政案件巡回審判暨行政執法規范化培訓的工作方案》，并先后赴威信縣、鎮雄縣、綏江縣、巧家縣、永善縣等地開展巡回審判，邀請當地行政機關參與旁聽案件審理，再召開執法規范化培訓座談會，面對面講授行政執法與行政應訴應當注意的相關事項，聽取行政機關執法工作中的難點堵點問題并從法律角度予以解答，推動行政機關依法行政。

“行政審判解決的是官民矛盾，不像民事訴訟要爭你輸我贏，所以我們審理行政案件不僅要定分止爭，更要追求‘案結事了、政通人和’。”昭通中院行政審判庭庭長吳蔚秋接受記者采訪時表示，“通過‘3+N’工作機制的推行，許多涉及民生、企業的行政爭議能夠得到及時化解，有效實現行政訴訟‘化解行政爭議、保護合法權益、監督依法行政’的三大功能。在今后的工作中，我們將不斷加強學習、總結經驗，采取更多元的方式，進一步擴大‘3+N’中‘N’的范圍，將行政爭議的預防和化解工作不斷推向前進。”

“3+N”工作機制建立以來，各成員單位密切合作，促進了行政管理領域內行政執法、行政復議、行政審判、行政檢察各條線標準的協調與統一，助推了依法行政和公正司法的效能疊加、效率提升，取得了良好的效果。

新時代新征程，人民法院將持續貫徹落實習近平總書記關于“把非訴訟糾紛解決機制挺在前面”的重要指示精神，強化行政調解、行政裁決、行政復議、行政訴訟等糾紛解決方式的有機銜接，匯聚行政爭議預防與實質化解合力，更好維護人民群眾合法權益、維護法治權威和公信力。

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《中國審判》雜志2025年第19期

中國審判新聞半月刊·總第377期

編輯/孫敏