碳市場(chǎng)建設(shè)解讀⑩丨邁向公平與效率：全國(guó)碳市場(chǎng)配額分配與管理體系創(chuàng)新優(yōu)化之路

近日， 中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于推進(jìn)綠色低碳轉(zhuǎn)型加強(qiáng)全國(guó)碳市場(chǎng)建設(shè)的意見》 （以下簡(jiǎn)稱《意見》），作為全國(guó)碳市場(chǎng)首個(gè)綱領(lǐng)性頂層設(shè)計(jì)文件，明確提出了碳市場(chǎng)中長(zhǎng)期建設(shè)目標(biāo)、實(shí)施路徑和關(guān)鍵舉措。其中，配額分配制度是全國(guó)碳排放權(quán)交易市場(chǎng)的核心機(jī)制，它的合理性和有效性直接決定了市場(chǎng)運(yùn)行的公平與效率，深刻影響全國(guó)碳市場(chǎng)減排激勵(lì)作用的發(fā)揮效果。

一、堅(jiān)持科學(xué)性、公平性和政策導(dǎo)向性，把握好配額分配制度的基本定位與設(shè)計(jì)原則

《意見》立足雙碳戰(zhàn)略下的國(guó)家溫室氣體管控需求，遵循碳市場(chǎng)建設(shè)進(jìn)程與發(fā)展規(guī)律，兼顧公平與效率原則，提出具有中國(guó)特色的配額分配與管理體系的設(shè)計(jì)藍(lán)圖。

堅(jiān)持全國(guó)碳市場(chǎng)作為控制溫室氣體排放政策工具的基本定位，以將碳市場(chǎng)建設(shè)成為國(guó)家溫室氣體減排主渠道為總目標(biāo)，確立配額分配作為碳市場(chǎng)落實(shí)雙碳目標(biāo)、完善市場(chǎng)機(jī)制的基礎(chǔ)與核心功能定位。通過配額總量控制與漸進(jìn)收緊機(jī)制，將國(guó)家減排目標(biāo)分解至企業(yè)層面，倒逼高排放行業(yè)低碳轉(zhuǎn)型。通過配額分配優(yōu)化資源配置，形成合理碳價(jià)信號(hào)，為綠色金融和低碳技術(shù)投資提供基準(zhǔn)，引導(dǎo)資源配置向低碳領(lǐng)域傾斜。通過有償分配、配額儲(chǔ)備、配額結(jié)轉(zhuǎn)等市場(chǎng)調(diào)節(jié)機(jī)制，提升國(guó)內(nèi)碳成本傳導(dǎo)能力，增強(qiáng)產(chǎn)業(yè)國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力。

遵循公平與效率并重、激勵(lì)與約束協(xié)同、透明與穩(wěn)定兼顧、發(fā)展與能力匹配4大核心原則，持續(xù)優(yōu)化配額分配方案，在減排剛性、市場(chǎng)活力、行業(yè)承受力之間尋求動(dòng)態(tài)平衡。一是配額分配總體思路與國(guó)家溫室氣體階段性控制目標(biāo)相契合。現(xiàn)階段以強(qiáng)度控制為基礎(chǔ)，采用行業(yè)總體平衡、略有缺口的基準(zhǔn)線法；2027年起，進(jìn)一步彰顯服務(wù)碳排放雙控的制度定位，開始實(shí)施以配額總量控制為基礎(chǔ)、免費(fèi)和有償分配相結(jié)合的分配方法，采取更強(qiáng)的配額總量約束。二是建立預(yù)期明確、公開透明的配額分配長(zhǎng)效機(jī)制?；趪?guó)家溫室氣體排放總量控制要求，綜合考慮經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、行業(yè)特點(diǎn)、低碳轉(zhuǎn)型成本等，明確市場(chǎng)中長(zhǎng)期碳排放配額控制目標(biāo)，向社會(huì)釋放長(zhǎng)期穩(wěn)定政策信號(hào)，促進(jìn)合理價(jià)格發(fā)現(xiàn)，為激發(fā)市場(chǎng)主體、金融機(jī)構(gòu)和技術(shù)服務(wù)部門等投身綠色低碳行動(dòng)、謀劃低碳投資和轉(zhuǎn)型發(fā)展做好支撐。三是設(shè)計(jì)行業(yè)公平視角下的配額分配方案，充分兼顧不同階段各行業(yè)的減排責(zé)任分擔(dān)、減排空間與成本、企業(yè)承受能力等因素。四是科學(xué)制定并動(dòng)態(tài)調(diào)整配額分配范圍、方法和管理精度，做到適應(yīng)發(fā)展階段、體現(xiàn)排放特征、銜接核算規(guī)則、匹配基礎(chǔ)能力。

二、面向雙碳戰(zhàn)略目標(biāo)下的全國(guó)碳市場(chǎng)建設(shè)需要，科學(xué)謀劃配額分配體系分階段發(fā)展路徑

配額分配制度作為碳市場(chǎng)的核心機(jī)制，應(yīng)當(dāng)服務(wù)于不同發(fā)展階段的碳市場(chǎng)制度定位。在全球氣候治理加速與我國(guó)“雙碳”目標(biāo)深入推進(jìn)的背景下，全國(guó)碳市場(chǎng)建設(shè)不能簡(jiǎn)單照搬歐盟等發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體的模式，而是要綜合考慮經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、雙碳目標(biāo)戰(zhàn)略及碳排放雙控制度等需要，走出一條與我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)低碳轉(zhuǎn)型進(jìn)程深度耦合、與國(guó)家溫室氣體控制戰(zhàn)略相匹配的漸進(jìn)式發(fā)展道路。在此背景下，配額分配體系應(yīng)統(tǒng)籌平衡減排目標(biāo)與經(jīng)濟(jì)成本、行業(yè)差異與公平統(tǒng)一、政府調(diào)控與市場(chǎng)規(guī)律等多重關(guān)系，緊密圍繞全國(guó)碳市場(chǎng)發(fā)展進(jìn)程與建設(shè)需要，制定分階段實(shí)施路徑。

第一階段（2024—2027年）全國(guó)碳市場(chǎng)以擴(kuò)大范圍、夯實(shí)基礎(chǔ)、完善機(jī)制為主要建設(shè)目標(biāo)，應(yīng)逐步推動(dòng)配額分配的規(guī)?；⒅贫然?。立足于建成完備的基礎(chǔ)制度框架、培育市場(chǎng)主體意識(shí)和基礎(chǔ)能力的基本定位，《意見》圍繞覆蓋范圍動(dòng)態(tài)擴(kuò)展、免費(fèi)與有償分配協(xié)同優(yōu)化、價(jià)格穩(wěn)定機(jī)制持續(xù)完善等方面謀劃重點(diǎn)任務(wù)，提出到2027年，全國(guó)碳排放權(quán)交易市場(chǎng)基本覆蓋工業(yè)領(lǐng)域主要排放行業(yè)，實(shí)施以強(qiáng)度控制為核心、免費(fèi)分配為主、有償分配為輔的配額分配與管理思路。第二階段（2027—2030年）基于將全國(guó)碳市場(chǎng)打造成為溫室氣體減排主渠道的總體目標(biāo)，《意見》明確以配額總量控制為基礎(chǔ)、免費(fèi)和有償分配相結(jié)合，旨在形成分配范圍廣泛、目標(biāo)約束有力、價(jià)格信號(hào)合理、減排激勵(lì)有效的碳配額分配管理體系。到2035年，全國(guó)碳市場(chǎng)將實(shí)現(xiàn)從全球“規(guī)模領(lǐng)先”向“機(jī)制創(chuàng)新”“制度引領(lǐng)”的跨越式發(fā)展，全面建成更加有效、更有活力、更具國(guó)際影響力的碳市場(chǎng)。屆時(shí)，全國(guó)碳市場(chǎng)的功能定位將從單一的減排政策工具拓展至引導(dǎo)低碳技術(shù)創(chuàng)新、促進(jìn)氣候投融資、優(yōu)化資源配置等多重維度。為了更好地提供與碳排放權(quán)相關(guān)的金融產(chǎn)品和服務(wù)，加大市場(chǎng)機(jī)制對(duì)溫室氣體減排的支持力度，《意見》提出建立完善碳質(zhì)押、碳回購(gòu)等政策制度，拓展企業(yè)碳資產(chǎn)管理渠道提升我國(guó)在全球碳定價(jià)中的影響力。

三、從強(qiáng)度控制向總量控制全面轉(zhuǎn)型是以科學(xué)、合理、公平的配額分配落實(shí)雙碳目標(biāo)、服務(wù)碳排放雙控的必然選擇

當(dāng)前，我國(guó)碳市場(chǎng)采用基于碳排放強(qiáng)度的配額分配機(jī)制，即通過控制單位產(chǎn)出的排放量激勵(lì)企業(yè)提高低碳水平。這一機(jī)制雖在制度初期避免了限制產(chǎn)量對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的沖擊，但其控制預(yù)期不明晰、減排約束力不夠、碳排放資源稀缺性體現(xiàn)不足等局限性日益凸顯。到2027年，預(yù)計(jì)將有近80%的碳排放總量納入全國(guó)碳排放權(quán)交易市場(chǎng)，屆時(shí)碳市場(chǎng)將成為落實(shí)全國(guó)碳減排目標(biāo)的主體，迫切需要按照雙碳目標(biāo)明晰重點(diǎn)行業(yè)中長(zhǎng)期總量減排目標(biāo)與實(shí)施路徑，利用市場(chǎng)機(jī)制壓實(shí)企業(yè)減排責(zé)任，以成本效益最優(yōu)方式推動(dòng)碳達(dá)峰碳中和目標(biāo)落地實(shí)現(xiàn)。

《意見》提出率先對(duì)碳排放總量相對(duì)穩(wěn)定的行業(yè)實(shí)施配額總量控制。根據(jù)國(guó)家溫室氣體排放控制目標(biāo)及碳排放雙控要求，處理好與能源安全、產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈安全、民生保障的關(guān)系，科學(xué)設(shè)定碳市場(chǎng)階段性配額總量控制目標(biāo)。鋼鐵、水泥行業(yè)是我國(guó)僅次于電力行業(yè)的兩大碳排放部門，根據(jù)生態(tài)環(huán)境部環(huán)境規(guī)劃院自主研發(fā)的中國(guó)中長(zhǎng)期排放路徑模型CAEP-CP 3.0，工業(yè)領(lǐng)域預(yù)計(jì)在“十四五”期間整體達(dá)峰，鋼鐵和水泥行業(yè)將發(fā)揮決定性作用，且行業(yè)減污降碳協(xié)同效應(yīng)明顯，節(jié)能提效、原燃料替代、工藝流程再造、資源循環(huán)利用等降碳路徑潛力大。因此，建議從鋼鐵、水泥等率先達(dá)峰行業(yè)入手，實(shí)施基于行業(yè)總量控制下的配額分配，并逐步擴(kuò)展至碳市場(chǎng)覆蓋的全部行業(yè)。

四、統(tǒng)籌減排效率、行業(yè)公平、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展需求，建立免費(fèi)與有償協(xié)同分配、配額供需與價(jià)格穩(wěn)定機(jī)制，是完善市場(chǎng)調(diào)節(jié)、激發(fā)企業(yè)減排動(dòng)力、發(fā)現(xiàn)合理碳價(jià)的優(yōu)化路徑

建立以拍賣為基礎(chǔ)的有償分配制度是實(shí)現(xiàn)排放者付費(fèi)和外部成本內(nèi)部化的基本要求，是增強(qiáng)市場(chǎng)流動(dòng)性和穩(wěn)定性、更好發(fā)現(xiàn)碳價(jià)和發(fā)揮碳減排激勵(lì)功能的緊迫需求；市場(chǎng)調(diào)節(jié)機(jī)制對(duì)于平衡市場(chǎng)供需、提高市場(chǎng)彈性和促進(jìn)形成合理碳價(jià)有重要作用，直接關(guān)系到碳市場(chǎng)的環(huán)境有效性和經(jīng)濟(jì)效率，是配額分配與管理制度設(shè)計(jì)的核心議題。歐盟碳市場(chǎng)初期以免費(fèi)分配為主，自第三階段起拍賣成為分配配額非默認(rèn)方法，電力行業(yè)全部實(shí)行拍賣，工業(yè)部門免費(fèi)分配比例也逐年下降。同時(shí)建立市場(chǎng)穩(wěn)定儲(chǔ)備機(jī)制(MSR)，觸發(fā)條件包括配額流通量和碳價(jià)格，旨在應(yīng)對(duì)需求側(cè)沖擊和配額過剩，增強(qiáng)配額供需彈性，穩(wěn)定市場(chǎng)信心，有效避免了第一階段曾出現(xiàn)過的配額供需失衡導(dǎo)致的市場(chǎng)失靈。當(dāng)前，我國(guó)碳配額全部實(shí)行免費(fèi)分配，缺乏有效的市場(chǎng)調(diào)節(jié)手段，一級(jí)市場(chǎng)的缺失使得二級(jí)交易市場(chǎng)缺乏價(jià)格信號(hào)支持，宏觀調(diào)控措施的缺失導(dǎo)致碳市場(chǎng)難以應(yīng)對(duì)外部沖擊帶來的供需失衡和碳價(jià)波動(dòng)。通過國(guó)內(nèi)外碳市場(chǎng)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)來看，有償分配和市場(chǎng)穩(wěn)定儲(chǔ)備是調(diào)節(jié)短期供需波動(dòng)的有效工具，配額結(jié)轉(zhuǎn)規(guī)則是影響長(zhǎng)期供需平衡的關(guān)鍵制度，價(jià)格區(qū)間調(diào)控是防范市場(chǎng)極端波動(dòng)的安全閥。綜合集成免費(fèi)與有償協(xié)同分配、配額儲(chǔ)備調(diào)節(jié)池、配額結(jié)轉(zhuǎn)長(zhǎng)效機(jī)制、合理價(jià)格區(qū)間觸發(fā)機(jī)制等政策，設(shè)計(jì)符合中國(guó)國(guó)情的配額供需平衡與價(jià)格穩(wěn)定工具箱是通向成熟碳市場(chǎng)的必要途徑。

《意見》指出“推行免費(fèi)和有償相結(jié)合的配額分配方式，逐步提高有償分配比例。建立配額儲(chǔ)備和市場(chǎng)調(diào)節(jié)機(jī)制，平衡市場(chǎng)供需，增強(qiáng)市場(chǎng)穩(wěn)定性和流動(dòng)性” 。 建議采取穩(wěn)步遞進(jìn)方式實(shí)施有償分配，在具備條件的行業(yè)以較小比例開始探索，逐步提高有償比例。合理設(shè)置有償分配收入管理基金，將有償收入作為氣候變化領(lǐng)域公共預(yù)算收入的重要來源，用于支持全國(guó)碳市場(chǎng)建設(shè)運(yùn)行以及地方、行業(yè)和企業(yè)綠色低碳發(fā)展轉(zhuǎn)型，應(yīng)對(duì)氣候變化能力建設(shè)等。

（生態(tài)環(huán)境部華南環(huán)境科學(xué)研究所 嚴(yán)剛，生態(tài)環(huán)境部環(huán)境規(guī)劃院 宋曉暉、金玲）

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來源： 生態(tài)環(huán)境部 應(yīng)對(duì)氣候變化司

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