中國財政供養人員規模估算與結構分析

當前關于財政供養人員的討論，仍缺乏對其規模的全面測算和特征分析。文章基于多個來源的官方統計數據，厘清了我國財政供養人員的規模演變、內部結構及空間分布特征，揭示出財政供養人員規模增長的具體來源，以及潛在的供養人員空間配置不均衡現象。本文構建多口徑、可驗證的財政供養人員估算框架，為政策設計提供更具針對性的改革參考。

張 軍，復旦大學中國社會主義市場經濟研究中心教授；

馬欣榕，復旦大學中國社會主義市場經濟研究中心研究助理；

劉志闊，復旦大學中國社會主義市場經濟研究中心教授。

本文基于多份統計資料，估算了近年來我國財政供養人員的規模演變、內部結構及空間分布特征。研究發現：第一，供養人員整體規模持續增長，但增速放緩；第二，離退休人員占比快速上升，編內人員規模相對穩定，編外人員顯著擴張，主要集中于縣區級及以下；第三，盡管人口持續呈現跨地區集聚流動趨勢，供養人員配置調整卻相對滯后，導致空間上的結構性錯配。因此，財政供養改革應注重結構優化與區域協調，避免簡單統一的政策安排。

文章來源：張軍、馬欣榕、劉志闊：《中國財政供養人員規模估算與結構分析》，《經濟學(季刊)》2025年第4期，此處轉載自“政治學人”公眾號

一

引言

在收入增速持續放緩和債務約束趨緊的背景下，推進財政支出結構性改革已成為提升資源配置效率和實現財政可持續發展的必然要求。其中，人員經費的控制尤為關鍵，2022年其支出占全國一般公共預算總支出比例達到27%，呈現出占比高、增速快、剛性強的典型特征。因此，管控和優化財政供養人員規模，已成為增強財政可持續性的核心環節。在政策實踐中，中央多次強調嚴控和壓減人員編制，明確提出財政供養人員只減不增；中西部多地也已啟動人口小縣機構編制改革試點。

然而，當前關于財政供養人員的學術與政策討論中，仍普遍缺乏對其規模的全面測算和特征事實分析。在2009年以前，財政部曾披露地方財政供養人員的具體規模，但隨著公開數據的缺失，后續研究大多基于有限的調查數據，難以全面反映財政供養人員的真實規模與分布情況，也無法準確把握該群體對財政支出的具體影響。因此，深入分析近年來財政供養人員規模和結構的變化，對于全面理解和解決財政供養人員的改革問題具有重要的現實意義。本文通過系統梳理多份官方統計數據，填補了2009年以后財政供養人員數據和分析的空白，旨在為這一問題的研究提供更為精準的實證基礎。

早期研究普遍認為，我國財政供養人員存在冗余，精簡規模的政府機構改革仍存在較大空間。公共部門人員規模與經濟增長存在“倒U”形的關系，過大規模的公共就業不利于經濟增長，還可能對私人部門就業產生擠出效應；我國龐大的供養人員規模在加重財政負擔的同時，尚未與國家能力提升形成良性互動。也有研究認為，我國的供養人員并非絕對規模的過大，而是結構不合理帶來的過剩。

從結構上看，程文浩和盧大鵬指出，2006年以前我國財政供養規模增長并非源于公職人員的增加，而是來自離退休人員的上升。長期以來，機構改革重點關注嚴控編制，大量調研發現，基層政府通過編制內外崗位轉換實現“裁員”，導致編外人員規模未得到有效控制。同時，機構改革還呈現出“上緊下松”的特征，供養人員主要集中在縣鄉兩級，往往占全省或全市全部供養人員的七到八成。此外，從區域分布看，經濟發展水平較低的地區公共就業往往系統性偏高；我國人口小縣供養人員普遍失衡，且主要依靠轉移支付供養。

現有研究是認識我國財政供養人員問題的重要起點，但受限于統計數據的可得性，尚難以系統、全面地揭示近年來規模的變化趨勢及其具體分布。為此，本文在已有文獻基礎上對財政供養人員規模進行估算，為確保研究的嚴謹性與透明度，估算遵循以下核心原則：首先，嚴格采用官方公開發布的統計數據作為分析基礎，并完整披露計算步驟，保障研究結果的可信性和結果的可驗證性；其次，確保數據口徑的一致性和連續性，盡量避免統計口徑的調整對趨勢分析造成的偏差；最后，當統計數據存在間斷或缺失時，采用合理的插值方法，以保持時序分析的連續平滑和分析的完整性。

本文的主要發現如下：（1）在總體規模上，近年來我國財政供養人員的規模仍呈上升趨勢，2020年達到6846萬人；財政供養人員占總人口的比重從2004年的4.01%提高到2020年的4.85%，在職供養人員占就業人數的比重上升到5.54%。（2）在內部結構上，財政供養人員的規模增長主要源于離退休人員與編外人員的數量增加，并且層級上聚集于基層政府。（3）在空間分布上，不同地區財政供養人員占常住人口的比例呈現出顯著的異質性，表現為人口凈流出地區占比偏高，而人口凈流入地區配比緊張，這種空間錯配現象凸顯出財政供養人員的改革應充分考慮不同地區的差異性特點。

本文有以下兩方面的貢獻：第一，本文基于多個來源的官方統計數據，厘清了我國財政供養人員的具體口徑，形成了一份較為可靠、定義清晰和估算透明的統計資料，填補了現有文獻中該基礎數據的空白，也為學術研究與政策討論提供了基本的特征事實；第二，既有研究與政策討論主要聚焦于財政供養人員的總量規模，本文通過細分內部結構和分布特征，揭示出財政供養人員規模增長的具體來源，以及潛在的供養人員空間配置不均衡現象，為政策設計提供更具針對性的改革參考。

二

估算的口徑和數據

明確財政供養人員的定義與統計口徑是開展估算的必要前提，現有文獻對于財政供養人員范疇的界定存在一定差異。本部分將首先對已有文獻中度量財政供養人員的口徑、定義及其數據來源進行相應的梳理，并在此基礎上進一步介紹本文估算的數據來源。

（一）已有研究的口徑定義與數據來源

中央編辦政策法規司組織編寫的《機構編制工作用語釋義》中定義：財政供養人員在狹義上指“機關、事業單位編制內的工作人員和編內離退休人員”；廣義上則指“工資福利列入政府財政預算范圍的人員”，即除狹義定義中的人員外，還包括機關、事業單位臨時聘用的人員，以及其他由公共財政支付工資福利的人員。現有文獻當中較多采用廣義口徑，即關注人員工資是否由財政來支付，而不區分是否具有編制。也有文獻提出了不同的口徑，如認為我國早期的財政供養人員還包括相當數目的國有企業職工；或是將單位自收自支人員也納入供養人員規模的考量，強調人員的工作單位是否是公共部門，而不關注收入來源是否為財政支付。

附表A1梳理了涉及中國財政供養人員數據的主流文獻，發現相關研究數據來源和口徑集中為兩類：一類是財政部2009年以前公布的統計資料，包括《地方財政統計資料》和《全國地市縣財政統計資料》，分別列示了省級和縣級層面的財政預算撥款開支人數，該口徑強調人員經費的來源，與廣義口徑下的財政供養人員一致。然而，由于數據時段的限制，相關研究大多局限于分析早期情況，難以反映近十余年來中國經濟社會快速發展所產生的新特征，制約了對當前政策制定的現實參考價值。另一類研究使用了《中國統計年鑒》中“公共管理、社會保障和社會組織”行業城鎮就業人員作為財政供養人員的代理變量。盡管該數據可持續更新至2023年，但統計口徑主要為機關單位人員，遠窄于實際財政供養人員，不適宜在總量上反映財政供養人員的整體規模和特征。以2009年為例，當年財政部《地方財政統計資料》顯示我國地方財政供養人員共5392.6萬人，而《中國統計年鑒》當中相應的就業人數僅為1394.3萬人，兩者相差近四倍。現有供養人員的直接統計數據在時間或口徑上存在的局限，凸顯了對2009年以后財政供養人員規模進行估算的必要性。

（二）本文的數據選擇

為了估算近年來我國財政供養人員規模，本文搜集了各類官方統計資料中的相關指標，并梳理其定義的范圍，表1簡略說明了本文估算中主要利用的變量口徑與數據來源，附錄Ⅰ中包含了詳細的原始數據。本文從結構上對供養人員進行拆分并逐一估算，具體來說，本文將財政供養人員區分為在職人員和離退休人員兩類，在職人員內部又進一步拆分為編內人員和編外人員。

本文估算的關鍵數據來源是財政部《中國會計年鑒》中披露的全國預算單位“機構及人員情況表”，目前尚未發現有文獻對此進行整理，其涵蓋范圍為2000-2018年。以2018年的數據為例，機構人員情況表中的匯編范圍為全國73.41萬戶預算單位，包括編內在職人員、離退休人員、其他人員和遺屬人員。其中，編內在職人員中，又可以進行行政機關與事業單位、財政供養與經費自理的區分；其他人員指工人和長聘人員，與遺屬共同構成編外人員，其他人員在2011-2013年存在數據缺失，本文對其進行了均值插補。

《中國會計年鑒》中報告的財政供養離退休人員，并不等同于我國全部的編內離退休人員，主要原因在于我國機關事業單位編內人員的養老金經歷了由財政轉向養老保險承擔的過程。自1994年起，多地陸續開展了機關事業單位養老保險改革的試點，直至2015年改革正式在全國鋪開，并到2024年正式完成過渡，所有機關事業單位人員全部納入城鎮職工基本養老保險。與之相對應的，《中國會計年鑒》中的財政供養離退休人員規模在2015年出現了較大幅度的下降，而《中國勞動統計年鑒》中的機關事業單位城鎮職工基本養老保險參保人數在2015年后陡增。為了保持改革前后財政供養人員的口徑統一和數據平滑，本文對離退休人員的估算使用了財政供養離退休人員與機關事業單位城鎮職工基本養老保險離退休參保人員之和。

一般而言，截止于2009年的《地方財政統計資料》被視作研究我國財政供養人員規模最可靠的重要官方依據。為更加明晰本文核心使用的《中國會計年鑒》數據的口徑與可靠性，附錄Ⅱ將這兩份數據進行了對比，發現在地方財政供養人員的口徑下，二者高度吻合，保持了口徑的一致與數值的連續。在此基礎上，本文相比《地方財政統計資料》的統計口徑，進一步補充了中央財政供養人員的數據，以更加完整地揭示我國財政供養人員的總體規模。

此外，本文還利用《中國人口和就業統計年鑒》的城鎮機關事業單位就業人員作為在職人員數據的補充，其口徑并未區分人員是否為財政供養，可能包含了機關事業單位自收自支的就業人員。2019年后，我們利用該變量增長速度對其他口徑的在職人員缺失數據進行線性外推。另外，本文還使用了2010年第六次全國人口普查與2020年第七次全國人口普查中的就業行業信息，以考察供養人員在地區層面的分布情況。

三

我國財政供養人員的總體規模

本部分對我國財政供養人員的規模進行了估算。具體地，我們將區分在職人員和離退休人員分別進行估計，并基于其中在職人員范圍的不同，構成中間、最小、最大三個口徑的估算：第一，中間口徑，作為本文核心估算結果，在職人員口徑為《中國會計年鑒》中的編內與編外在職人員之和；第二，最小口徑，根據《機構編制工作用語釋義》的狹義定義，我們剔除了中間口徑中的編外人員，僅用《中國會計年鑒》中的編內在職人員度量在職人員規模；第三，最大口徑，我們以所有在機關事業單位就業的人員數量衡量在職人員規模，這個口徑不但包含了編內、編外人員，還存在自收自支機關事業單位的就業人員，該數據來源于《中國人口和就業統計年鑒》。離退休人員規模的估計策略如上部分所述，為《中國會計年鑒》財政供養離退休人員數與《中國勞動統計年鑒》中機關事業單位城鎮職工基本養老保險離退休參保人員數之和。表2具體展示了三個口徑中規模差異的來源，各口徑在離退休人員的規模上并不存在差異。本文的估算如式（1）所示：

我國財政供養人員規模的估算結果如圖1和表3所示。從絕對數量來看，各個口徑的數據都顯示，近年來中國的財政供養人員仍呈現上升趨勢，2004年到2020年間，以中間口徑度量的我國財政供養人員從5212萬人增加到6846萬人。盡管2013年政府機構改革后，財政供養人員增速有所放緩，但就其“供養人員只減不增”的目標而言，我國財政供養人員的上升趨勢仍未被徹底抑制。從相對規模上看，2020年我國以財政供養人員占常住人口的比例衡量的“供養率”已上升到4.85%，即平均而言，每百人中有近5人為財政供養人員；其中，在職人員占就業總人口的比重也從5.04%上升到5.54%，意味著越來越多的就業人員集中在機關事業單位，由財政資金支付薪酬。

四

供養人員結構與分布的特征事實

我國財政供養人員規模持續上漲的同時，也存在內部結構的差異。為了厘清財政供養人員擴張的具體來源，本部分進一步將財政供養人員從在職狀態、編制內外、層級結構三方面細分進行討論，并從空間分布上關注財政供養人員與常住人口規模分布的匹配性。

（一）在職狀態

我國財政供養人員的一個重要特征是，其規模上升很大程度上來自離退休人員的增加。如圖2中折線所示，2020年，我國供養人員中近四成并非在職人員，離退休人數已從2004年的1468萬人增長到2687萬人。離退休人員在財政供養人員中比重的上升與我國整體的人口年齡結構變化密切相關，隨著老齡化程度的加深和人均壽命的延長，機關事業單位的離退休人員規模不斷膨脹，給公共財政帶來的壓力日益加重。

2015年以來，機關事業單位養老保險改革逐步將離退休人員的供養負擔轉向養老保險體系，緩解了機關事業單位與企業工作人員實行不同退休養老金制度的“雙軌制”帶來的財政壓力與社會矛盾。為保持與改革前測算口徑的一致性，本文核心關注機關事業單位離退休人員規模的變化，避免因養老方式轉變導致測算口徑發生偏移。雖然改革在一定程度上減輕了機關事業單位對于離退休人員的供養負擔，然而，不可忽視的是，除了轉軌過程中不可避免的轉制成本之外，在職人員的養老保險繳費以及隨改革引入的第二支柱職業年金繳費，給財政帶來了新的支付壓力。從養老金支出的角度看，2022年我國機關事業單位離退休人員平均退休工資約5927元，遠高于企業離退休人員平均養老金2995元。同時，機關事業單位參保人員中離退休人員占比高，因此有必要持續關注機關事業單位養老保險的收支平衡與精算可持續性。

（二）編制內外

編制將行政事業單位的在職人員區分為編內人員和編外人員，圖3的折線展示了2004-2018年間我國財政供養的編內人員數量，其趨勢與控編減編密切相關，2013年新一輪政府機構改革提出嚴控地方政府機構編制總量，要求在總量控制下有所減少，這使得2013年后編內人員明顯縮減。但與此同時，機關事業單位在核定編制外自行聘用的工作人員不斷上升，2004年我國215萬編外在職財政供養人員，到2018年已經膨脹到442萬，增幅超過一倍。圖3中可見，我國財政供養的編外人員中，遺屬規模相對穩定，而工人與長聘人員在大幅增加，尤其是在2008年和2013年兩次政府機構改革后，其增速明顯加快。

目前，我國機關事業單位的編外人員，主要通過簽訂合同、勞務派遣和人事代理等方式聘用，雖不占用編制，但實際由財政供養，編外人員膨脹同樣會加重地方財政支出壓力。機構改革事實上僅有效控制了編內人員規模，加劇了編外人員的膨脹，這在一定程度上也會強化社會矛盾。以輔助人員為例，相比于編內人員而言，其崗位層級和工資收入相對較低，并且沒有編制下穩定的職業發展預期，因此在依法行政和服務便民等方面往往有所局限，不利于機關事業單位更好地履行職能、提高服務能力。

（三）層級結構

進一步，從縱向上看，我國供養人員龐大的規模主要來自基層區縣組織。附圖A2展示了2009年《地方財政統計資料》中統計的我國財政供養人員級次分布情況，當年我國5143萬名地方財政供養人員中，省級與地級供養人員共1764萬人，余下的三分之二的財政供養人員都服務于縣和縣以下的行政事業單位，財政供養人員的重心在基層。

更具體地，以我國財政和稅務系統為例，這兩個系統在我國的行政體系中具有一定的代表性，其政治架構相對獨立完整，設置“中央-省-市-縣區-鄉鎮”五級機構，相應供養各個層級的任職人員。2019年，全國財政系統職工44.4萬人，除去財政部4265人，在地方的44萬財政系統供養人員中，省、地、縣財政局分別占比為5%、16%和79%；同年，全國稅務系統共有在職人員72萬人，其中國家稅務總局1536人，稅務局系統的71.9萬人中，省、地、縣稅務局人數分別占比為4%、24%和72%。由此可見，相比2009年，我國省、地、縣級供養人員分布更加呈現出金字塔狀，有必要進一步理順各級地方政府的財權事權關系，明晰權責邊界，減輕基層政府在履職過程中由于人員編制不足帶來的編外擴張壓力。

（四）空間分布

隨著我國經濟社會的發展，人口和產業的布局不斷變遷，財政供養人員在空間上出現了局部地區編制相對緊缺與少數地區人浮于事并存的錯配現象。本小節利用第七次人口普查中的就業行業信息，將公共部門就業人員作為財政供養人員測算值的代理變量，并以其占地區常住人口的比例代理地區的供養率。研究發現，供養率在總體偏高并持續上升的同時，其空間分布實際存在較大差異，地級市供養率呈現出明顯“西高東低”的不平衡特征。

值得關注的是，供養率的空間分布差異與當地人口規模和人口流動密切相關。一方面，供養率在地區間呈現出“西高東低”的特征---與我國人口規模的“東多西少”分布相反，圖5（a）的分倉散點圖展示了2020年人口普查數據中，地級市財政供養人員占總人口比例與人口規模之間的負相關關系。這意味著在人口越少的地區，供養率越高，而在人口較多的地區，財政供養負擔反而相對較輕。“官”與“民”在不同地區并未形成相對同比變化的關系。供養率的失衡在人口小縣尤為突出，全國政協委員李冬玉曾指出西部某縣2019年常住人口僅有3.02萬人，但有財政供養人員6000余人，“官民比”達到了1：5。附錄Ⅳ通過各地級市供養人員和人口在全國的占比的相關關系進一步闡釋了該結論。

另一方面，這種差異可能與人口流動密切相關。圖5（b）展示了2010年和2020年兩次人口普查中，地級市供養率變化與人口變化之間的負相關關系。盡管各地的供養率普遍呈上升趨勢，但在人口凈流入的地區，供養率的上升速度較為緩慢；而在人口凈流出的地區，供養率則出現了較為顯著的飆升。

導致這一現象發生的可能原因在于，我國各地的行政事業單位編制約束十分剛性，且地方財政預算安排存在較強的慣性，造成了財政供養人員在時間和空間上的配置相對固定。附圖A4展示了2001-2013年《中國會計年鑒》中各省當年與上一年的財政負擔人員數量關系，其分布圍繞在45度線附近，即各地區的財政供養人員規模存在較強的“路徑依賴”，沒有較大的調整；而相比之下，不平衡發展的進程中伴隨著快速的、大規模的跨地區人口流動。這種“路徑依賴”反映了現實管理中的實際困難---供養人員規模遲緩僵滯的調整，難以跟上地區快速變化的人口情況，導致人口凈流入區基本公共服務供給不足、人員編制緊缺；而人口凈流出區則政府供養人員過剩、大量就業在公共部門囤積。同時，在控編減編的約束之下，各地編制嚴格收緊，這又造成了人口流入地不得不擴張編外人員規模，來應對大量外來人口流入帶來的公共服務需求上升。

財政供養率的空間分布不均還可能與其他因素相關。譬如，中國西部地區山區和高原地區占比較大，地廣人稀，而在政府管理的剛性需求下，財政供養人員占比相對更高；并且欠發達地區的經濟發展更多依靠財政和政策支持，使得行政事業單位在西部地區發揮了重要作用，成為重要的就業部門。然而，在控制了地區的人口密度、轉移支付等因素后，供養率與流動人口之間的負相關關系依然穩健。因此，財政供養人員的改革要充分考慮地區間的不平衡問題，避免“忙閑不均”。對于人口持續輸入和人口密度較高的區域，財政供養人員的分配與考核應以人均指標為依據，提高常住人口和公共服務的匹配效率；對于人口流出和人口密度較低地區，應從總量上嚴格控制財政供養人員的增長。

五

政策建議與未來拓展

當前，政府機構改革持續深化的同時，外部環境不確定性增加，國內需求仍顯不足，財政“三保”（保基本民生、保工資、保運轉）支出需求不斷提高。在此背景下，降低行政運行成本、更好節用裕民顯得尤為重要。為此，必須嚴格控制人員經費支出，更要防止走向“吃飯財政”的局面，本文提出了三方面的政策建議：

第一，關注供養人員結構，注重編制管理動態調整。對不同地區的財政供養人員管理不宜采取簡單的數量嚴控政策，應當考慮本地常住人口的流入和流出，以及地方財政的承受能力，實施因地制宜的差異化政策。同時，也要穩妥有序規范編外人員管理和保障，防止編制規模不斷壓縮而人員經費支出卻不斷上升的“人減費增”現象。

第二，重視編內離退休人員管理問題。當前，漸進式延遲法定退休年齡的改革為機關事業單位不同人員提供了前后三年的彈性調整區間，為內部靈活安排創造了條件。因此，應適當鼓勵和激勵具備繼續工作能力的人員自愿推遲退休，特別是延長核心崗位和高學歷人才的職業生涯，充分發揮人力資源的長期優勢。此外，還應重視機關事業單位養老保險的精算平衡，確保財政供養體系的長期可持續性。

第三，提高政府行政效率，適度精簡機構設置。在合理控制供養人員規模的基礎上，更應關注政府執行管理能力的提升，降低行政管理的人力成本，避免因低效重復的人力勞動而導致的人員膨脹。更為重要的是，合理調整政府結構，優化財政資源的配置，一方面，適當精簡行政層級，合理調整優化行政區劃，提高行政效能；另一方面，因地制宜地簡化機構設置，適當統籌精干人口小縣行政事業單位，減少重疊的行政管理，減輕財政負擔。

需要指出的是，本文還存在兩個方面的局限，有待未來研究做進一步的拓展。其一，囿于數據可得性，本文未能提供更細顆粒度的測算結果，我們期待未來有更為詳細可靠的估算數據來源，能夠在本文的框架下細化估算的層級；其二，本文重在提供一套估算的結果，未能在歷史或國際視野中進行規模比較，期待未來的研究能在國內外新形式之下對當前政府規模的比較有所拓展。*

文章為作者個人觀點，不代表平臺立場；來源于“政治學人”，注釋從略