鄉級行政區劃的設置演變及其城鎮化驅動機制研究——以江蘇省為例(下)

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摘要：科學合理的鄉級行政區劃設置是推進基層治理體系和治理能力現代化的基礎。從城鎮化視角構建了鄉級行政區劃設置演變的基本分析框架，通過對江蘇省長時序的實證研究，總結了改革開放以來鄉級行政區劃設置的演變過程及其城鎮化驅動機制。研究發現：（1）改革開放以來，城鎮化成為鄉級行政區劃設置演變的基本動力。1984—2023年，江蘇省鄉級行政區劃總量下降了 45.6%，但鎮和街道等城鎮型行政區的數量顯著增加。政區結構也經歷了以鄉為主體到以鎮為主體、再轉向鎮與街道并重的演變過程。（2）城鎮化與行政區劃的矛盾及其動態調適塑造了行 政區劃調整的產生及路徑演替。小城鎮蓬勃發展與以鄉為主體的政區設置的矛盾推動了撤鄉設 鎮的適應性調整；而小城鎮集約發展與鄉鎮數量過多的矛盾以及建制鎮設置難以全面帶動農村 發展的矛盾催化了以鄉鎮撤并為主、撤鄉設鎮為補充的引導性調整；建制鎮布局與縣域城鎮體系 優化要求不一致的矛盾以及各級城市地域亟待實行城市管理體制的矛盾又帶動了鄉鎮撤并的繼 續開展與撤鄉鎮設街道的全面實施。（3）城鎮化戰略與行政區劃政策、縣域城鎮化與布局優化、大都市區發展及管治體系重構、開發區建設與體制轉型、城市精細化治理的優化提升綜合驅動著鄉級行政區劃的設置演變。研究成果對鄉級行政區劃的優化設置具有重要政策啟示。

關鍵詞：城鎮化；行政區劃；撤鄉設鎮；鄉鎮撤并；撤鄉鎮設街道；江蘇省

4 江蘇省城鎮化進程中的鄉級行政區劃設置演變

4.2.2 以鄉鎮撤并為主、撤鄉設鎮為補充的調整階段（1998—2002）

1998年，黨的十五屆三中全會指出發展小城鎮是帶動農村經濟和社會發展的一個大戰略，將小城鎮的地位推向了新高度。但同期的江蘇小城鎮卻面臨著發展乏力的困境。20世紀90年代中期以后，據托開發區的大規模建設，江蘇逐步轉向以大城市為引領的城鎮化加速期，但小城鎮卻因鄉鎮企業衰落而出現發展活力的降低，此外，小城鎮之間低水平重復建設、對資源要素的惡性競爭、土地浪費與利用粗放等問題也日益突出。在響應“小城鎮，大戰略”與突破小城鎮發展困境的雙重權衡下，江蘇不僅強調了以小城鎮全面帶動農村發展，還提出了小城鎮的集約發展與重點中心鎮建設。在這一背景下，城鎮化與行政區劃之間的主要矛盾轉變為過多的鄉鎮建制對小城鎮集約發展的制約以及建制鎮設置尚未全面支撐以鎮帶村的格局兩個方面。一方面，受限于交通條件，也為了發揮基層政府的積極性，全省的鄉鎮建制在改革開放以后并未發生大幅精簡，規模偏小、過于碎化的政區體系也由此延續，進而成為小城鎮諸多發展問題的誘因。因此，鄉鎮撤并成為精簡行政主體、緩解財政壓力、集中小城鎮發展資源的關鍵舉措。另一方面，為了強化小城鎮的農村區域中心地位、全面形成以鎮帶村的新格局，在農村地區形成以鎮為主的政區體系成為重要制度保障。這不僅需要鄉鎮撤并來推動城鎮型與地域型行政區的融合，在一些建制鎮設置偏少、布局尚不均衡的縣域，還需要加快撤鄉設鎮進程。為此，江蘇在1998—2002年間集中開展了1,119次調整，609次鄉鎮撤并與401次撤鄉設鎮占該階段調整總量的90.3%。

自1998年起，全省開始全面實施鄉鎮撤并，并確定了向縣城、重點中心鎮撤并以及撤并規模偏小的鄉鎮三大指向。在調整過程中，由鄉向鎮的合并成為主要的撤并形式，這為形成以鎮帶村的新格局構筑了體制基礎。此外，為合理組織城鎮體系，一些地方也開始實施兩鎮之間的撤并整合。僅為精簡而進行的兩鄉合并只占到2.6%。全省的撤鄉設鎮也開啟了新一輪高潮，進而推動了蘇中、蘇北地區建制鎮的均衡布局。這一輪調整隨著2002年后全國撤鄉設鎮的暫停而結束。經過本輪調整，江蘇小城鎮從行政區劃設置上獲得了集約發展的條件，各地也基本構建起了以鎮為主體、與縣域城鎮體系初步銜接的基層政區格局。江蘇的調整也為后續其他省區的鄉鎮撤并起到了先行示范的作用。

4.2.3 以鄉鎮撤并為主，兼具撤鄉鎮設街道的調整階段（2003—2012）

2000年以后，江蘇確立了“大力推進特大城市和大城市建設，積極合理發展中小城市，擇優培育重點中心鎮，全面提高城鎮發展質量”的城鎮化方針。2003—2012年，全省城鎮化進程繼續加速，由46.8%提高到63.0%，特別是大城市在撤縣（市）設區后促進了都市區的加快發展，并成為這一時期城鎮化的主要載體。同時，小城鎮的發展開始由上的集約轉向質量上的集聚，在全省深化實施重點中心鎮戰略的同時，各地紛紛以縣域城鎮體系規劃為抓手推動小城鎮的布局優化。隨著該階段城鎮化的發展變化，城鎮化與鄉級行政區劃設置間的主要矛盾也再次轉變。一方面，已有的建制鎮設置與小城鎮布局優化要求不一致的矛盾持續凸顯。為此，各地開始在實施城鎮體系規劃時同步開展鄉鎮撤并，并將其作為推動小城鎮布局優化的重要手段。另一方面，中心城市的規模增長與地域擴展帶動了周邊鄉鎮地域的快速城市化，因此亟待通過改設街道來實施城市管理體制。這一時期，江蘇進行了515次調整。不僅是各縣域積極開展了鄉鎮撤并，中心城市也全面啟動了對周邊地域的撤鄉鎮設街道，二者分別占到了調整總量的51.5%與30.3%。

2003年后，各地開始了新一輪的鄉鎮撤并，蘇南及沿江地區的縣域成為調整的重點區域。縣域內較晚設立、發展滯后的鎮被不斷合并到縣城及發展基礎較好、地處縣域片區中心的重點鎮。鄉鎮撤并也推動了各鄉鎮的資源整合，從而為縣域各功能片區的形成及特色化發展奠定了行政區劃基礎。與此同時，中心城市在撤縣（市）設區的所在區域普遍開始了撤鄉鎮設街道，而江陰、宜興等經濟發達的縣級市也率先將縣城鎮改設為街道。此外，各中心城市也開始對規模較小的街道進行合并重組。隨著該階段全省鄉級行政區劃的繼續調整，“鎮減街增”的趨勢開始持續加強。

4.2.4 以撤鄉鎮設街道為主，鄉鎮撤并為輔的調整階段（2013—2023）

2013年，中央城鎮化工作會議對推進新型城鎮化作出了系統部署，中國城鎮化由此進入提質增效的新階段。江蘇也在此后進一步強調了城市群和都市圈的引領帶動作用與加快中小城市建設，在小城鎮發展上則提出要繼續實施重點中心鎮戰略，將有條件的重點鎮發展成為小城市以及探索強鎮擴權改革。2013—2023年間，江蘇城鎮化水平繼續提高至75.0%，進入到城鎮化成熟期，并基本形成了以都市圈城市群為主體的城鎮化格局。在這一過程中，城鎮體系中的各級城市規模也持續發育完善。其中，中心城市在經歷新一輪撤縣（市）設區后實現了都市區的快速拓展，而縣城和部分重點鎮則成為了縣域城鎮化的核心載體，并發展為相當規模的中小城市。基于這一新態勢，上一階段的主要矛盾也出現了一些新變化。一方面，以改設街道來實施城市管理體制的需求不再局限于中心城市的擴展地域，而是全面擴散至各級城市地域；另一方面，隨著新一輪重點中心鎮戰略的實施，以鄉鎮撤并來主動優化縣域城鎮布局的調整需求得以延續，而小城市建設、強鎮擴權等布局優化的新指向也進一步推動了鄉鎮撤并的實施。在2013—2023年間全省的348次調整中，隨著街道設置在各級城市的全面實施，撤鄉鎮設街道的占比上升到49.4%，而鄉鎮撤并占到了28.7%。

這一階段，全省的撤鄉鎮設街道呈現出多層次、全方位的展開。一是，中心城市繼續將撤縣（市）設區地區的所轄鄉鎮改設為街道；二是，全省縣級市也基本對主城區實施了城市管理體制；三是，大量的縣也開始探索縣轄街道的新體制；此外，開發區也成為街道設置的熱點地區。當前，全省已有96.4%的市轄區、81.0%的縣級市與78.9%的縣完成街道設置。同期，全省的鄉鎮撤并也在穩步推進。在蘇中、蘇北地區圍繞小城鎮布局優化所進行的系統調整外，受小城市建設、強鎮擴權試點等政策的實施推動，該階段開始出現強鎮之間的整合撤并。丹北、戴南、銀涂等一批由強鎮合并而成的新鎮自此獲得了與小城市、縣域副中心等定位相匹配的資源配置能力。此外，全省的街道重組也取得了新進展。除中心城區的街道合并得以繼續開展外，各地的新城新區也開始逐步新設為街道。2020年以后，全省鄉級政區體系逐步趨于穩定，形成了以建制鎮與街道并重的格局（圖5）。

5 江蘇省鄉級行政區劃設置演變的城鎮化驅動機制

上文從城鎮化演進視角對江蘇鄉級行政區劃設置的演變歷程進行了系統分析。在此基礎上，運用適應性調整與引導性調整的分析框架，對驅動鄉級行政區劃設置演變的城鎮化驅動力及其作用機制進行解析（圖6）。

5.1 城鎮化戰略與行政區劃政策的協同調控

改革開放以后，中央政府和江蘇省在不同城鎮化階段對鄉級行政區劃政策做出了多次調整（圖7）。這不僅規定了行政區劃調整的基本演變方向，也持續調節著行政區劃調整的規模與進程。一方面，上級政府在各階段城鎮化戰略與行政區劃政策中都對行政區劃調整方向予以明確，以確保行政區劃優化設置與城鎮化發展演進的同步性。這類政策先后促進了撤鄉設鎮、鄉鎮撤并、撤鄉鎮設街道、街道重組等調整在全省的興起與擴大。另一方面，上級政府也通過發布相應的標準與規制性文件來調控各類調整在一定時期內的實施規模與進程。在對特定階段的行政區劃調整方向作出明確后，為防止調整的過度超前與盲目，省政府多次修訂了鎮與街道的設立標準，以確保各地調整的合理推進與規范實施；而對于特定行政區劃調整在某階段出現明顯“一哄而上”的情況，則出臺了對應的規制性文件予以直接控制。除這一類具有剛性約束作用的政策外，改革開放以后江蘇的行政區劃政策仍以宏觀層面的調控為常態。正因如此，行政區劃調整進程主要還受到縣域、都市區、開發區等單元本身城鎮化的發展驅動。

5.2 縣域城鎮化的發展演變與布局優化

縣域的鄉鎮設置始終是全省鄉級行政區劃體系的基礎，而縣域的城鎮化進程也對行政區劃的變遷發揮著歷時最長、涉及最廣的影響。首先，小城鎮的蓬勃發展推動了撤鄉設鎮與鄉鎮撤并的適應性調整。為適應改革開放以后小城鎮興起以及鎮鄉聯系不斷加強的形勢，各地開始通過撤鄉設鎮來支撐小城鎮的建設與管理，并以鄉鎮撤并重新恢復了此前切塊設立的鎮及其分設出的鄉之間的統一治理。其次，小城鎮的集約發展及縣域城鎮體系的優化要求又推動了鄉鎮撤并與撤鄉設鎮的引導性調整。為促進全省小城鎮的集約發展、強化小城鎮對鄉村發展的帶動作用，省級政府自上而下地主導了大規模的鄉鎮撤并與撤鄉設鎮，以此構建起以鎮為主體、以鎮帶村的新格局。2000年以來，為推動縣域城鎮體系的布局優化，各地又推動了一般鎮向重點鎮的撤并重組。最后，隨著縣城城鎮化趨勢的不斷增強，縣城鎮不僅以鄉鎮撤并來整合周邊鄉鎮，向城市管理體制的轉變還推動了撤鄉鎮設街道與街道重組等適應性調整。盡管行政區劃政策并未對縣轄街道作出明確要求，但隨著縣城發展達到中小城市的規模，各地逐步將縣城鎮轉設為多個街道來加強縣城的社會治理與公共服務。在此之外，一些縣城還以引導性調整方式將外圍鄉鎮改設為街道，以此來增強對周邊地區的空間管控能力。

5.3 大都市區的城鎮化及管治體系重構

2000年以后，江蘇開啟了快速的都市區化進程。都市區也成為行政區劃調整最為密集、力度最大的區域。伴隨著都市區集聚與擴散作用的不斷增強，許多近郊鄉鎮已基本轉化為中心城市的外延地域，因此需要通過撤鄉鎮設街道與街道重組來實行城市管理體制，這類調整屬于遵循大都市區空間擴展的自然過程而進行的適應性調整。在此之外，大都市區發展中自上而下的管治體系重構也引起了引導性調整，進而推動了撤鄉鎮設街道在都市區的大量涌現。為了加強統一管理，各都市區不僅在區縣尺度上普遍開展了撤縣（市）設區和區界重組等調整，還進一步將鄉鎮也整合到了統一的管治體系內。例如，南京市面向大都市區的建構，不僅在兩輪撤縣設區后進入“無縣時代”，同時也跟進啟動了全面的撤鄉鎮設街道進程。截至2023年末，南京全市僅剩6個鄉鎮，取而代之的是在市域內形成了大量的涉農街道。通過將鄉鎮政府轉變為城市政府的派出機構，大都市區的空間統籌能力在鄉鎮尺度上也得到進一步加強，這為大都市地域的空間整合奠定了制度基礎。此外，區界重組作為完善都市區治理結構的另一類調整，也引發了下轄街道的優化重組。如南京、蘇州、無錫等地在經歷區界重組后都相繼開展了對街道的合并重組，以此來改善中心城區基層行政主體的碎片化，以提升治理效能。

5.4 開發區的建設發展與兩度體制轉型

改革開放以來，江蘇各地建設了大量開發區等新產業空間。作為城鄉體系外的“第三區域”，開發區內的鄉鎮也形成了獨立的調整路徑。在一些縣域內，開發區的街道設置進程甚至早于主城區。起初，開發區與所屬鄉鎮的權力關系重塑引起了引導性調整。在開發區進入“二次創業”階段后，開發區規模的再次擴張加劇了與周邊鄉鎮的治理摩擦，為了解決此類二元化空間治理沖突，各地開始推動開發區與鄉鎮形成“區鎮合一”的合署型治理架構。但一些強勢鄉鎮對自身發展權益的積極爭取造成了這一進程受阻。為此，上級政府開始運用撤鄉鎮設街道這一剛性手段來強力重塑開發區內的權力關系。除這一類引導性調整外，開發區“去行政化”改革也在此后催生了適應性調整。在“區鎮合一”實施后，各開發區都承擔起了屬地內的社會服務職能，事實上成為了一級“準政府”。但是，隨著開發區向綜合城區轉變，激增的社會治理事務與公共服務需求開始牽制并擠壓原有的經濟發展職能。基于這一新形勢，各地開始推動開發區鄉鎮改設為街道，并以此為基礎來探索形成以開發區服務于市場、以街道服務于社會的雙線治理架構。在全省開發區“去行政化”改革以后，各地全面加快將開發區的社會管理與公共服務職能剝離移交給屬地街道。如張家港市就將原本與保稅區實施一體化管理的金港鎮轉設為金港、后塍、德積三個街道，從而推動形成保稅區回歸經濟發展的主責主業與街道聚焦社會治理與公共服務的開發區治理新格局。

5.5 城市精細化治理水平的優化提升

在推進基層治理現代化的背景下，城市精細化治理水平的優化提升成為各地街道重組的關鍵動力，并集中體現在新城新區、垂直管理區域等新興城市片區。2000年以后，各地開始通過重大公共服務和交通設施建設來打造大學城、政務新區、高鐵新城等多種新城新區。在新城新區的發展過程中，人口與產業的大量導入對原有的政區管理幅度產生了持續沖擊，新城新區的精細化治理提升也由此推動了適應性調整。一些已獨立運作的城市功能片區從原有政區析出為新的街道，如蘇州工業園區據托金雞湖商務區設立了金雞湖街道，徐州新城區新設了漢風街道，都促進了新城新區基層治理幅度的適度均衡。另外，一些城市還以引導性調整的思路來加快新城新區的街道新設。在新城新區的空間框架基本形成后，原本以土地開發與城區建設為中心的治理體制需要進一步向兼顧功能培育與社會服務的綜合治理體制轉變。為此，設立正式的街道建制成為完善其精細化治理架構的制度保障，如蘇州圍繞吳中太湖新城、太倉婁江新城等設立了太湖街道、陸渡街道。此外，城市的精細化治理也開始嵌入到原本實施垂直管理、企業直管等特殊管理的區域。為推動這些地區在屬地化管理后加快融入城市發展，城市政府在這些地區也新設了街道建制。如鎮江的南山聯合社區在劃歸潤州區管理后轉設為南山街道，使之納入到城市基層治理體系中。在這兩類典型區域外，大都市區、縣城、開發區在進行撤鄉鎮設街道時往往也會分設出多個街道，這一設置方式也是基于增強城市精細化治理的需要。

6 結論與討論

經典的城鎮化理論闡述了城鎮化在促進人口與非農產業集聚、土地利用變化、社會生活變革等方面的作用。在此基礎上，本文從城鎮化視角分析了改革開放以后鄉級政區設置的演變規律，揭示了城鎮化在基層行政區劃體系重構中的復雜作用機制。研究結論如下：

（1）改革開放以來，城鎮化成為引領鄉級行政區劃設置演變趨勢的主線與基本動力。1984—2023年，隨著江蘇城鎮化水平由19.1%上升到75.0%，鄉級行政區總量由2，274個減少到1，237個。其中，鎮和街道等城鎮型行政區的分別增加了267.0%與156.9%，而鄉則減少了99.1%。鄉級政區結構則經歷了以鄉為主體到以鎮為主體、再轉向鎮與街道并重的多次轉變。這一演進規律與城鎮化道路及城鎮體系的發展趨勢是協同一致的。

（2）城鎮化與鄉級行政區劃設置之間形成的多種矛盾及其動態調適催生了各類行政區劃調整，且面向主要矛盾的調整則成為主導類型。城鎮化的階段性變化及其矛盾轉移也塑造了行政區劃調整的路徑演替。在城鎮化的起步期，小城鎮的蓬勃發展與原有以鄉為主體的政區設置的矛盾推動了撤鄉設鎮的適應性調整；進入城鎮化的加速期，過多的鄉鎮建制對小城鎮集約發展的制約以及建制鎮設置尚未全面支撐以鎮帶村新格局的矛盾加快了以鄉鎮撤并為主、撤鄉設鎮為補充的引導性調整；在城鎮化由加速期步入成熟期，建制鎮布局與縣域城鎮體系優化要求不一致的矛盾引發了鄉鎮撤并的持續開展，而各級城市的地域擴展亟待全面實行城市管理體制的矛盾又帶動了撤鄉鎮設街道的實施擴散。

（3）鄉級行政區劃的設置演變受到多種城鎮化動力的綜合驅動。城鎮化戰略與行政區劃政策從宏觀上規定了行政區劃的調整方向，并持續調節著行政區劃調整的規模與進程。縣域城鎮化的發展演變與布局優化、大都市區發展及管治體系重構、開發區建設與體制轉型、城市精細化治理的優化提升則從多個方面引起了適應性調整與引導性調整的持續響應，進而驅動著鄉級行政區劃設置的演變。

上述研究結論可為全國其他省區鄉級行政區劃的優化調整提供以下政策啟示：首先，行政區劃的優化設置應注重與城鎮化的協同推進，行政區劃總體規劃思路的擬定要加強與新型城鎮化規劃的銜接，并在城鎮化進程中適時推動各類適應性和引導性調整。其次，行政區劃的優化設置要加強對不同城鎮化地域的分類引導，都市區、縣域、開發區、新城新區等應明確差異化的調整重點。再次，各地行政區劃調整方案的制定與實施要結合本地城鎮化的格局與趨勢，不僅要以城鎮體系的布局優化為依據統籌實施撤鄉設鎮與鄉鎮撤并，避免調整反復，還要積極探索縣城管理體制創新，加快縣城鎮改設街道，響應以縣城為重要載體的城鎮化建設。總之，遵循城鎮化發展規律應作為提升行政區劃設置科學性的重要基礎。

盡管鄉級行政區劃的演變趨勢與城鎮化的發展演進存在著緊密聯動，但實際上行政區劃調整仍是多種因素共同促成的決策結果。在城鎮化這一基本動力外，分權化改革、技術進步、財政解困、人口集疏變化以及鄉村振興等政策實施也在不同時期影響著行政區劃的調整進程，下一步應加強對這些因素的綜合分析。還需指出的是，由于城鎮化道路選擇與所處階段的不同，對于中西部省區的鄉級行政區劃演變還需要我們更多地研究關注。

作者：楊凱，劉曉曼，羅小龍，顧宗倪，陳浩

來源：《地理研究》1-16

選稿：宋柄燃

編輯：周 煜

校對：楊 琪

審訂：耿 曈

責編：宋柄燃

（由于版面有限，文章注釋內容請參照原文）

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