系統(tǒng)之困呼喚非常之策，守護(hù)“塞外明珠”烏梁素海

黃河寧，天下平。2023年8月，黃河“幾字彎”攻堅戰(zhàn)正式啟動。守護(hù)黃河“幾字彎”頂端的烏梁素海，對打好這場戰(zhàn)役格外重要。兩年來，內(nèi)蒙古自治區(qū)檢察機關(guān)以高度的政治自覺、大局意識和法治擔(dān)當(dāng)，積極融入烏梁素海生態(tài)環(huán)境綜合治理，協(xié)同各方用心用情用力，切實將習(xí)近平總書記關(guān)于治理和保護(hù)烏梁素海的殷殷囑托轉(zhuǎn)化為守護(hù)綠水青山的生動實踐。

在黃河深情勾勒的“幾字彎”頂端，一汪碧水如遺落人間的翡翠，鑲嵌在廣袤的河套平原之上。它，就是有“塞外明珠”之稱的烏梁素海。

它叫“海”，實際卻是個“湖”，是黃河改道形成的河跡湖，在蒙古語中也稱“紅柳湖”，意為“生長紅柳的地方”。它還有很多響亮的名片：地球同一緯度上最大的濕地，全球荒漠、半荒漠地區(qū)極為少見的多功能湖泊，黃河生態(tài)安全的“自然之腎”……

這顆“明珠”的榮枯，始終牽動著習(xí)近平總書記的心。2023年6月，總書記親臨內(nèi)蒙古自治區(qū)巴彥淖爾考察，殷殷囑托：“治理好烏梁素海流域，對于保障我國北方生態(tài)安全具有十分重要的意義。烏梁素海治理和保護(hù)的方向是明確的，要用心治理、精心呵護(hù)，一以貫之、久久為功，守護(hù)好這顆‘塞外明珠’，為子孫后代留下一個山青、水秀、空氣新的美麗家園。”

循著總書記的囑托，內(nèi)蒙古以系統(tǒng)治理繪就烏梁素海的保護(hù)治理答卷。其中，一抹“檢察藍(lán)”以其獨特的法治力量，融入這宏大而精細(xì)的系統(tǒng)治理工程，在守護(hù)碧水藍(lán)天的動人篇章里寫下濃墨重彩的一筆。

以事立案

系統(tǒng)之困呼喚非常之策

今年2月，最高人民檢察院發(fā)布“公益保護(hù)的中國方案”典型案例，其中，內(nèi)蒙古自治區(qū)檢察機關(guān)“以事立案”督促整治烏梁素海流域生態(tài)環(huán)境受損問題的做法，引起人們的關(guān)注。

烏梁素海有何特殊？為何要以事立案？這還得從它與河套灌區(qū)和黃河之間的密切關(guān)系說起。

黃河流經(jīng)巴彥淖爾市最西端的磴口縣時，經(jīng)三盛公水利樞紐工程分流，通過總干渠被引入河套灌區(qū)，灌溉后，農(nóng)田退水又會經(jīng)灌區(qū)的12條排水干溝匯入最東端的烏梁素海，最后再經(jīng)過烏梁素海最南端的泄水工程——烏毛計閘退入黃河。這樣就形成了“引黃河水灌溉—農(nóng)田排水—烏梁素海調(diào)蓄凈化—退水進(jìn)入黃河”的完整水循環(huán)系統(tǒng)。

這本是一項惠民工程，對烏梁素海而言卻是一大挑戰(zhàn)——作為河套灌區(qū)唯一的排水承泄區(qū)，烏梁素海接納了灌區(qū)90%以上的農(nóng)田退水和經(jīng)凈化處理后的城市生活污水、工業(yè)廢水、山洪水。但是，隨著工業(yè)快速發(fā)展和農(nóng)田化肥的普遍使用，各種廢水大量進(jìn)入烏梁素海，一旦超出湖區(qū)的自凈化能力，湖水水質(zhì)就會惡化。

內(nèi)蒙古自治區(qū)烏拉特前旗檢察院辦案人員在烏梁素海進(jìn)行水質(zhì)檢測取樣。

“我們在2023年1月至9月的檢測中發(fā)現(xiàn)，烏梁素海有2個水?dāng)嗝嫠|(zhì)為劣Ⅴ類，這意味著烏梁素海的水質(zhì)出現(xiàn)了不穩(wěn)定的情況。”內(nèi)蒙古自治區(qū)檢察院公益訴訟檢察官維英說。

問題表現(xiàn)在水里，根子卻在岸上。據(jù)維英介紹，他們經(jīng)過初步調(diào)查發(fā)現(xiàn)，烏梁素海的污染主要來自四個方面：一是工業(yè)廢水的排放；二是農(nóng)業(yè)“面源污染”，即河套灌區(qū)的農(nóng)藥、化肥隨農(nóng)田退水匯入烏梁素海；三是河道內(nèi)及周邊堆積的生活垃圾和建筑垃圾；四是地下水的過度開采。

“造成污染的原因雖然找到了，但污染成因復(fù)雜、涉及面廣、涉及領(lǐng)域多，若是由流域內(nèi)檢察機關(guān)分散監(jiān)督、碎片化辦案，達(dá)不到系統(tǒng)監(jiān)督效果，難以從根本上解決問題。”維英解釋說。

對于案情復(fù)雜、一時難以確定監(jiān)督對象的公益損害線索，可以基于公益損害事實立案；對于江河湖泊流域性生態(tài)環(huán)境治理或者跨行政區(qū)劃重大公益損害案件線索，上級檢察院可以依法直接以事立案——這是最高檢直接立案辦理“萬峰湖專案”總結(jié)出的經(jīng)驗做法。那么，烏梁素海的保護(hù)治理是否也可以這樣處理？

時值2023年9月，最高檢副檢察長張雪樵一行到巴彥淖爾市調(diào)研。針對烏梁素海流域存在的問題，內(nèi)蒙古自治區(qū)檢察院向張雪樵作了匯報，并積極研究保護(hù)治理方案。后經(jīng)向最高檢多次匯報溝通，2023年11月3日，該院決定以事立案，采取“上下一體化+橫向大協(xié)作”的辦案方式，對烏梁素海流域生態(tài)環(huán)境問題分層次分類別立案并開展監(jiān)督。

緊接著，內(nèi)蒙古自治區(qū)、巴彥淖爾市及其下轄旗縣三級檢察院分別組建由檢察長任主辦檢察官的辦案組，共抽調(diào)24名公益訴訟檢察骨干成立專案組，開啟了一場由三級檢察機關(guān)主動參與的生態(tài)治理攻堅戰(zhàn)：簡案快辦、大案穩(wěn)辦，自治區(qū)院以統(tǒng)籌指導(dǎo)為主，下級院以調(diào)查核實為主，一體推進(jìn)烏梁素海全流域全要素齊抓共治。

溯源調(diào)查

阡陌縱橫間追尋污染蹤跡

內(nèi)蒙古自治區(qū)檢察機關(guān)烏梁素海流域生態(tài)環(huán)境綜合治理專案組根據(jù)水質(zhì)檢測情況分析排查重點線索。

專案辦理中，水質(zhì)檢測是檢察機關(guān)開展調(diào)查取證的一項重要內(nèi)容。這本是一項常規(guī)工作，實際干起來卻讓檢察官犯了難。

“烏梁素海并非孤立存在的，而是與渠系縱橫的河套平原、黃河濕地、眾多湖泊共同構(gòu)成了烏梁素海流域。如此一來，開展水質(zhì)檢測本身就是個大工程，更難的是還得排查污染源。”袁鵬是巴彥淖爾市檢察院公益訴訟辦案人員，他告訴記者，實際排查中很難“抓現(xiàn)行”，即便檢測出某處水源污染物含量超標(biāo)，也很難證明到底是什么導(dǎo)致超標(biāo)，只能一點點地溯源排查。

在巴彥淖爾市臨河區(qū)雙河鎮(zhèn)團(tuán)結(jié)村，距離黃河不到一公里的地方，有一個保護(hù)黃河生態(tài)環(huán)境工作室，里面有一間辦公室擺滿了公益訴訟快檢設(shè)備，辦公室墻上有一幅圖極為引人注目。

圖上展示了烏梁素海流域整個河套灌區(qū)的七級灌排溝渠，其中重要的排干溝渠線都被標(biāo)注成了亮色，每條線上還標(biāo)注有數(shù)量不等的紅、藍(lán)、白三色小圓點，圓點旁邊是辦案人員手寫的文字說明。

“如果某處水質(zhì)初檢和復(fù)檢都不合格，我們就會在圖上標(biāo)注紅色，表示需重點排查。若只是初檢不合格，則會標(biāo)注白色。標(biāo)注為藍(lán)色的，表示總氮超標(biāo)，需繼續(xù)監(jiān)測。”袁鵬介紹說。

對于排查難，袁鵬深有感觸。他向記者講述了一次艱難的排查經(jīng)歷：他們在檢測到某處水質(zhì)有問題后，經(jīng)排查發(fā)現(xiàn)某企業(yè)有排污嫌疑，但好幾次實地去廠區(qū)及其附近調(diào)查，都沒有發(fā)現(xiàn)排污口。最后經(jīng)過反復(fù)的排查才發(fā)現(xiàn)，排污口藏在廠區(qū)后面一處極其隱蔽的位置，采用的是暗管排污，且白天不排，只有晚上才排。

像這樣的情形，辦案人員經(jīng)歷過多次。也正是因為堅持不懈地、一遍遍地排查，他們才能做到不放過每一個排污點，精準(zhǔn)確定污染源。2023年以來，巴彥淖爾市檢察院依托公益訴訟快速檢測實驗室，對烏梁素海流域內(nèi)38個固定水質(zhì)監(jiān)測點及分支干溝開展了水質(zhì)檢測，采樣200余次，做水質(zhì)檢測900余次，為專案辦理提供了扎實的證據(jù)支撐。

當(dāng)然，除了水質(zhì)檢測，群眾的廣泛參與也為檢察機關(guān)開展調(diào)查取證提供了強大助力。臨河區(qū)檢察院依托保護(hù)黃河生態(tài)環(huán)境工作室與雙河鎮(zhèn)政府及黃河沿岸的12個村委會聯(lián)手，加強農(nóng)業(yè)面源污染防治普法宣傳，并選聘22名“益心為公”志愿者，定期反饋違法線索；烏拉特中旗檢察院、烏拉特后旗檢察院聘任“公益守護(hù)人”積極參與生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作；杭錦后旗檢察院依托公益訴訟“隨手拍”，拓寬環(huán)境污染線索反饋渠道。

此外，檢察機關(guān)還積極向科技借力，比如構(gòu)建大數(shù)據(jù)法律監(jiān)督模型、運用無人機拍攝等，為公益訴訟線索發(fā)現(xiàn)、追溯分析和調(diào)查取證提供了極大助力。

通過一系列強有力的舉措，2024年，檢察機關(guān)針對烏梁素海流域的環(huán)境污染問題共立案辦理公益訴訟案件153件，其中行政公益訴訟144件，刑事附帶民事公益訴訟9件。

同題共答

監(jiān)督協(xié)同中啃下“硬骨頭”

發(fā)現(xiàn)問題不易，推動整改更是難啃的“硬骨頭”。污染往往積弊已久，整改牽涉多方利益，檢察監(jiān)督如何找到平衡點？

從臨河區(qū)檢察院驅(qū)車來到該區(qū)城關(guān)鎮(zhèn)某村的一處固體廢物污染案現(xiàn)場，只需要半小時。現(xiàn)場可以看到一片用鐵皮圍擋起來的玉米地，筆直粗壯的玉米稈長得比人還高，與玉米地一路之隔就是河套灌區(qū)的一條排干溝渠。

誰能想到，眼前這片玉米地曾經(jīng)是一處面積達(dá)13.95畝、固體廢物重量約1萬噸的垃圾場。“第一次來這里時，各種生活垃圾、建筑垃圾遍地都是，堆積得有1米多高，周圍沒有任何防揚散、防流失、防滲漏措施。更嚴(yán)峻的是，四排干溝近在咫尺，垃圾廢渣與滲濾液隨時可能隨水流入烏梁素海。”臨河區(qū)檢察院辦案檢察官王楓說。

據(jù)了解，河套灌區(qū)的七級灌排系統(tǒng)像毛細(xì)血管一樣貫穿整個河套平原，12條排水干溝中，有9條通過總排干溝匯入烏梁素海，其余3條直接連通烏梁素海。任何一處的污染都可能影響整個流域。

案件事實很清楚，監(jiān)管責(zé)任主體也很明確，但整改是個大難題。2024年1月，臨河區(qū)檢察院制發(fā)檢察建議后，相關(guān)職能部門雖在法定期限內(nèi)予以回復(fù)，卻未對固體廢物進(jìn)行清理。于是，該院依法提起行政公益訴訟，以“訴”的方式增強履職剛性。

“其實我們也清楚，要清理這么大一片垃圾場，行政機關(guān)也有難處，人財物一時都很難到位。”王楓說。為了盡快解決問題，該院主動與相關(guān)職能部門溝通，了解其履職中存在的難點問題，并積極協(xié)調(diào)解決。

最終，行政機關(guān)全面履職，投入大量資金開展垃圾場清理工作。清理期間，數(shù)十輛垃圾轉(zhuǎn)運車來來回回跑了30多趟，深挖固體廢物1.4米，清理固體廢物8964立方米。清理之后，又外購?fù)练交靥睿_保土地恢復(fù)到正常狀態(tài)。由此，法院依法裁定該案終結(jié)訴訟。

為了防止再有垃圾傾倒此處，臨河區(qū)檢察院積極與城關(guān)鎮(zhèn)政府及某村村委會溝通，動員村民個人承包該片土地，種植玉米等作物，通過“以地養(yǎng)地”的方式促進(jìn)土地生態(tài)功能修復(fù)。同時，落實“誰種地誰管護(hù)”的原則，由種植戶負(fù)責(zé)巡查該區(qū)域流域內(nèi)的固體廢物污染問題，以實現(xiàn)常治長效。

“辦案只是手段，通過檢察監(jiān)督推動問題整改才是最終目的。可難就難在，誰來改？怎么改？遇到難以整改的案件，檢察機關(guān)既要‘一盯到底’監(jiān)督，也要積極協(xié)同相關(guān)部門，共同解決問題。”維英說，在專案辦理期間，檢察機關(guān)始終與行政機關(guān)同題共答、同向發(fā)力，三級檢察院與相關(guān)職能部門召開座談會21次，開展流域河湖“清四亂”專項督查10次，建立多項協(xié)作機制，形成了治理合力。

山水共治

從一湖碧水到萬里青綠

烏梁素海流域的西部是浩瀚的沙漠，南部是奔騰的黃河，東部是蔥郁的烏拉山國家森林公園，北部是連綿的陰山山脈和遼闊的烏拉特草原，中部是沃野千里的河套平原。它們與烏梁素海相互影響、共同作用，形成了一個山水林田湖草沙共融共生的生命共同體。

習(xí)近平總書記多次強調(diào)，要堅持山水林田湖草沙一體化保護(hù)和系統(tǒng)治理。這些年來，內(nèi)蒙古檢察機關(guān)始終牢記這一點，在烏梁素海的保護(hù)上也確是這么做的。

烏拉特前旗某礦業(yè)公司，在未辦理草原征占用手續(xù)的情況下違規(guī)占用天然草原，烏拉特前旗林業(yè)和草原局于2024年1月對該公司作出行政處罰，要求其繳納罰款并恢復(fù)草原植被。同年5月10日，內(nèi)蒙古自治區(qū)環(huán)保督察組發(fā)現(xiàn)，該公司堆放的砂石料仍存在占用草原情形。

收到該案線索后，烏拉特前旗檢察院檢察長楊弘年主動“帶頭包案”，經(jīng)實地走訪、多方調(diào)查發(fā)現(xiàn)了問題所在——涉案公司已于2017年停產(chǎn)，資金短缺，且該公司負(fù)責(zé)人生病住院，沒錢也沒能力處理涉案砂石料。林草部門雖有監(jiān)管意愿，但自行處理也存在客觀困難。

如此一來，機械地要求行政機關(guān)履職或處罰企業(yè)，難以換來草原的復(fù)綠。一場特別的協(xié)調(diào)會因此召開，烏拉特前旗公安局、旗林草局、旗城投公司及涉案企業(yè)負(fù)責(zé)人被檢察院請到一起。“大家坐在一起，就是要解決問題。”楊弘年首先表明態(tài)度，隨之將法理、情理、現(xiàn)實困難一一攤開。

沒有推諉指責(zé)，只有共尋良策。最終，各方厘清責(zé)任，制定方案：由城投公司協(xié)助清理砂石料，林草部門負(fù)責(zé)監(jiān)督指導(dǎo)，企業(yè)承擔(dān)植綠責(zé)任。很快，草原上2萬余噸砂石料堆消失了，草籽播撒在平整的土地上，靜待新綠萌發(fā)。

“檢察監(jiān)督不僅讓問題整改更加迅速，也讓各方都得到滿意的結(jié)果，真正實現(xiàn)了雙贏多贏效果。現(xiàn)在，烏拉特草原的草長高了不少，生態(tài)眼見地變好了。”烏拉特前旗林業(yè)和草原局局長趙國臣說。

從治湖泊到治流域，再擴(kuò)大到保護(hù)一整個生態(tài)系統(tǒng)。專案辦理期間，檢察機關(guān)始終踐行系統(tǒng)治理理念，針對破壞草原、林地情形辦理行政公益訴訟案件32件，督促林業(yè)和草原等部門采取有效措施恢復(fù)被違法開墾的草原、林地共計1.52萬畝；督促推動烏梁素海流域4個公益林生態(tài)修復(fù)基地建設(shè)，督促當(dāng)事人承擔(dān)生態(tài)環(huán)境修復(fù)費用134.97萬元，實現(xiàn)異地補植或替代性修復(fù)種植樹苗4萬余株。

距離烏拉特前旗檢察院約20分鐘車程的一處山坡上，該院聯(lián)合林草部門建設(shè)的600畝生態(tài)保護(hù)公益林基地已然成林。一株株側(cè)柏挺拔蒼翠，在風(fēng)中低語，它們是生態(tài)持續(xù)向好的綠色宣言，也是烏梁素海的堅實屏障。

經(jīng)過近一年的努力，烏梁素海流域水質(zhì)明顯改善：總體來看，2024年1月至10月，較立案前的2023年同期相比，烏梁素海無劣Ⅴ類水?dāng)嗝妫饔騼?nèi)多處水質(zhì)也已由2023年的Ⅴ類水質(zhì)變?yōu)棰纛愃|(zhì)，一泓碧水重現(xiàn)清透底色。2024年11月，內(nèi)蒙古自治區(qū)檢察院決定對烏梁素海流域生態(tài)環(huán)境綜合治理專案作結(jié)案處理。

“烏梁素海的水環(huán)境治理難度非常大，內(nèi)蒙古檢察機關(guān)迎難而上開展公益訴訟辦案，取得了明顯成效，尤其是農(nóng)業(yè)面源污染和地下水超采問題的治理對黃河流域高質(zhì)效辦案有借鑒意義，值得充分肯定。”最高檢公益訴訟檢察廳負(fù)責(zé)人對專案辦理評價說。

今年7月，內(nèi)蒙古自治區(qū)檢察院檢察長李永君再次來到烏梁素海調(diào)研時，這里碧波蕩漾、水鳥翔集。欣慰之下，李永君進(jìn)一步提出要求：“成績值得肯定、問題仍要關(guān)注。要深入貫徹習(xí)近平總書記重要指示精神，繼續(xù)鞏固工作態(tài)勢，統(tǒng)籌發(fā)揮檢察職能，強化同行政機關(guān)的協(xié)作配合，同向發(fā)力、標(biāo)本兼治，持續(xù)推動解決生活垃圾面源污染、散排企業(yè)點源污染和蘆葦收割內(nèi)源污染等問題，讓烏梁素海的水更清、天更藍(lán)、草更綠。”

記者手記

結(jié)案并非終點

烏梁素海水域面積約293平方公里，流域面積約2.75萬平方公里。打開地圖，你會發(fā)現(xiàn)，烏梁素海西邊有三大沙漠：騰格里沙漠、烏蘭布和沙漠、庫布齊沙漠。隨著烏梁素海流域生態(tài)環(huán)境持續(xù)向好，三大沙漠東進(jìn)的步伐被有效遏制，呼和浩特、包頭乃至京津冀的生態(tài)和氣候也得到了保護(hù)。不僅如此，作為河套平原引黃灌溉的最后一道關(guān)口，烏梁素海還發(fā)揮著黃河水量調(diào)節(jié)、水質(zhì)凈化、防凌防汛等重要功能。可以說，守護(hù)烏梁素海就是在筑牢北方生態(tài)安全屏障，也是在守護(hù)黃河安瀾。

生態(tài)治理非一日之功，而是一場需要代代接力、永不停歇的馬拉松。采訪中，記者時刻感受到當(dāng)?shù)貦z察人對于烏梁素海保護(hù)的重視，以及生長在這片土地上的安逸與自豪。也因此，專案雖結(jié)束了，但對于烏梁素海的保護(hù)治理還在繼續(xù)——

巴彥淖爾市檢察院辦案人員還是一如既往地開展水質(zhì)檢測，實地排查污染源，有時一走就是五六百公里，一走就是兩三天；

臨河區(qū)檢察院保護(hù)黃河生態(tài)環(huán)境工作室里，還是有專人值班，關(guān)于黃河保護(hù)、污染防治的普法宣傳也從未停止；

烏拉特前旗檢察院公益訴訟辦案人員也還是經(jīng)常去烏梁素海周邊走一走、看一看，有時駐足與游客交談，有時拿筆不停地記錄著什么。

為持續(xù)做實烏梁素海流域生態(tài)治理“后半篇文章”，今年以來，巴彥淖爾市檢察機關(guān)已將監(jiān)督目光從烏梁素海本體延伸至滋養(yǎng)它的中小河流、鄉(xiāng)村河湖，2025年至今已排查相關(guān)案件線索56件，立案48件。這綿綿用力、久久為功的努力，正是對習(xí)近平總書記殷殷囑托的堅定回應(yīng)。

乘車穿行在豐饒的河套平原上，只見綠蔭如蓋，果實初成，廣袤的田野上孕育著豐收的希望。在這片充滿生機的土地上，“檢察藍(lán)”與“生態(tài)綠”的交響，正譜寫著一曲新時代生態(tài)文明建設(shè)的壯美樂章。

來源：檢察日報·公益周刊

作者：陸青 沈靜芳 徐飛航

編輯：陸青 袁瑜