清華大學蔡繼明：完善司法解釋，明確閑置農(nóng)房出租、入股的合法性邊界

記者丨李莎

編輯丨李博

農(nóng)村閑置土地和住房盤活利用又有新動向。

近日，《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十五個五年規(guī)劃的建議》（以下簡稱“《建議》”）發(fā)布。其中第（27）條提出：“推動城鄉(xiāng)要素雙向流動，激勵各類人才下鄉(xiāng)服務(wù)和創(chuàng)業(yè)就業(yè)。節(jié)約集約利用農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地，依法盤活用好閑置土地和房屋，分類保障鄉(xiāng)村發(fā)展用地。支持發(fā)展新型農(nóng)村集體經(jīng)濟。”

“要全面貫徹落實《建議》第（27）條所述內(nèi)容精神，關(guān)鍵是要‘依法盤活用好閑置土地和房屋’?！苯?，清華大學社會科學學院教授、新質(zhì)生產(chǎn)力研究院院長蔡繼明在接受21世紀經(jīng)濟報道專訪時表示。

蔡繼明同時還擔任全國人大財經(jīng)委員會委員、“十五五”國家發(fā)展規(guī)劃專家委員會委員、國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃專家咨詢委員會委員、最高人民檢察院特約監(jiān)督員。近三十年來，土地制度改革始終是蔡繼明最關(guān)注的議題。

如何才能真正“依法盤活用好”農(nóng)村閑置土地和房屋？蔡繼明認為，首先，房地物質(zhì)形態(tài)一體，要權(quán)衡“地隨房走”與“房隨地走”的利害關(guān)系，“地隨房走”利大于弊。其次，要在現(xiàn)行法律法規(guī)前提下選擇最有利的政策變通，明確法律適用，完善司法解釋的同時，推廣宅基地制度試點改革的成功經(jīng)驗，將成熟的試點經(jīng)驗納入法律法規(guī)和政策修改中。再次，要深化土地制度改革，賦予農(nóng)民宅基地完整的用益物權(quán)和擔保物權(quán)。

蔡繼明。資料圖

農(nóng)民有償退出宅基地渠道待拓寬

《21世紀》：當前我國農(nóng)村土地和房屋閑置的情況如何？

蔡繼明：我國目前城鄉(xiāng)建設(shè)用地比例偏離城鄉(xiāng)常住人口比例，農(nóng)村土地和房屋閑置較多。

2024年我國常住人口城鎮(zhèn)化率為67%，農(nóng)村常住人口相當于全國總?cè)丝诘娜种?，而村莊建設(shè)用地占全國建設(shè)用地總量的三分之二，農(nóng)村居民人均占用建設(shè)用地是城市居民的2倍。在城鄉(xiāng)建設(shè)用地中，城鄉(xiāng)居民居住用地比例情況是：城鎮(zhèn)常住人口人均居住用地45.1平方米，農(nóng)村常住人口人均居住用地面積255.1平方米，后者是前者的5.65倍。

由于9億農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員中有2億人口已經(jīng)在城鎮(zhèn)落戶，而且近年來每年都有上千萬農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，但他們?nèi)匀淮蠖荚谵r(nóng)村保留著宅基地，2022年全國閑置宅基地總宗數(shù)為983.04萬宗。

《21世紀》：依法盤活用好農(nóng)村閑置土地和房屋的難點在哪里？

蔡繼明：為盤活利用農(nóng)村閑置宅基地，從2015年中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》，到2025年中央一號文件，中央已至少九次發(fā)文鼓勵農(nóng)民依法自愿有償退出宅基地，但農(nóng)村閑置宅基地盤活利用的進程仍較艱難?，F(xiàn)行的法律法規(guī)和政策規(guī)定農(nóng)村的宅基地是公有制，農(nóng)民對宅基地沒有收益權(quán)和擔保物權(quán)，其使用權(quán)只能在集體經(jīng)濟組織內(nèi)部流轉(zhuǎn)。

農(nóng)民初始的宅基地使用權(quán)無非是以無償和有償兩種方式從集體經(jīng)濟組織或村委會獲得的，對于無償獲得的初始宅基地使用權(quán)若要求有償退出，村委會或集體經(jīng)濟組織恐怕很難答應(yīng)；對于有償獲得的初始宅基地使用權(quán)，農(nóng)民只有在得到的補償高于有償申請的付出時，才愿意退出宅基地，而現(xiàn)行法律法規(guī)和政策又不允許城鎮(zhèn)居民以遠高于村委會或集體經(jīng)濟組織的價格購買農(nóng)房或宅基地使用權(quán)，這就使得農(nóng)民“有償”退出的動機大打折扣，在不能獲得更有利補償?shù)那闆r下，寧可“持房待售”，讓宅基地閑置在農(nóng)村。

厘清閑置房地盤活法律適用模糊地帶

《21世紀》：要“依法盤活用好”農(nóng)村閑置土地和房屋，應(yīng)如何處理房地關(guān)系？

蔡繼明：在房地形態(tài)一體前提下，要權(quán)衡“地隨房走”與“房隨地走”的利害關(guān)系：如果秉持“地隨房走”的原則，雖然要突破相關(guān)法律和政策對宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)范圍的限制，但一方面維護了農(nóng)房的私有產(chǎn)權(quán)，另一方面在保證宅基地集體所有權(quán)不受侵害的前提下，賦予農(nóng)民宅基地使用權(quán)完整的用益物權(quán)，拓寬了農(nóng)民獲取財產(chǎn)收益的渠道。同時，宅基地使用權(quán)伴隨房屋流轉(zhuǎn)范圍的擴大，其價值能在城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場上得到實現(xiàn)，也有助于其擔保物權(quán)的實現(xiàn)。所以說，“地隨房走”利大于弊。

而遵循“房隨地走”的原則，雖然維護了與宅基地使用權(quán)出租、轉(zhuǎn)讓、抵押的相關(guān)法律和政策規(guī)定，但堵塞了農(nóng)村居民獲取財產(chǎn)收入和抵押融資的渠道，造成城鄉(xiāng)居民之間的財產(chǎn)收入差距，阻礙了城鄉(xiāng)要素自由流動和平等交換，導致農(nóng)村大量閑置住房和宅基地難以盤活利用，限制了城鄉(xiāng)融合發(fā)展的進程。權(quán)衡之下，“房隨地走”弊大于利。

《21世紀》：在現(xiàn)行法律法規(guī)框架中，如何“依法盤活用好”農(nóng)村閑置土地和房屋？

蔡繼明：我認為需要在給定“二律背反”前提下選擇最有利的政策變通。

一方面，要明確法律適用，完善司法解釋。目前，農(nóng)房私有權(quán)與宅基地集體所有權(quán)的沖突在法律適用上存在模糊地帶。建議最高人民法院和最高人民檢察院聯(lián)合出臺專門的司法解釋，明確宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)范圍、流轉(zhuǎn)條件以及農(nóng)民房屋抵押的合法性。例如，“城鎮(zhèn)居民不得購買農(nóng)房和宅基地”的規(guī)定，是否也意味著他們不得在農(nóng)村“租房”或出資“入股”與農(nóng)民“合作”建房？“退休干部不得在農(nóng)村占地建房”的規(guī)定，是否也意味著退休干部不得在農(nóng)村租用宅基地或出資“入股”與農(nóng)民合作建房？

另一方面，要推廣宅基地制度試點改革的成功經(jīng)驗。黨的十八屆三中全會以來，兩輪農(nóng)村宅基地制度試點改革在放活宅基地使用權(quán)方面取得了多方共贏的成果。一些試點地區(qū)允許宅基地農(nóng)戶資格權(quán)在不同集體經(jīng)濟組織有償實現(xiàn)；一些地區(qū)允許符合條件的外來人員有償受讓宅基地使用權(quán)；還有一些地區(qū)鼓勵返鄉(xiāng)下鄉(xiāng)人員與農(nóng)戶合作建房，賦予其房屋長期使用權(quán)或居住權(quán)。應(yīng)將成熟的試點經(jīng)驗納入法律法規(guī)和政策修改中，賦予農(nóng)民宅基地使用權(quán)更充分的用益物權(quán)。政府可通過負面清單方式實施管制和引導，在避免宅基地被用于建設(shè)別墅大院和私人會館等情況下，允許農(nóng)村宅基地使用權(quán)在集體經(jīng)濟組織外的更大范圍進行有償流轉(zhuǎn)。

《21世紀》：對于“依法盤活用好閑置土地和房屋”，請問還有什么建議？

蔡繼明：我認為還要深化土地制度改革，賦予農(nóng)民宅基地完整的用益物權(quán)和擔保物權(quán)。具體可針對民法典物權(quán)編作以下修改。

在該編第二百四十一條“所有權(quán)人有權(quán)在自己的不動產(chǎn)或者動產(chǎn)上設(shè)立用益物權(quán)和擔保物權(quán)”基礎(chǔ)上，建議增加一款：“農(nóng)村集體土地所有權(quán)人有權(quán)在自己的土地上設(shè)立用益物權(quán)和擔保權(quán)”。

刪除該編第三百九十九條第（二）款“宅基地、自留地、自留山等集體所有土地的使用權(quán)，但是法律規(guī)定可以抵押的除外”。

將該編第三百四十四條修改為：“建設(shè)用地使用權(quán)人依法對國家所有的土地和集體所有的土地享有占有、使用和收益的權(quán)利，有權(quán)利用該土地建造建筑物、構(gòu)筑物及其附屬設(shè)施。”

將該編第十三章標題“宅基地使用權(quán)”修改為：“農(nóng)村住宅建設(shè)用地使用權(quán)”。

將該編第三百六十二條“宅基地使用權(quán)人依法對集體所有的土地享有占有和使用的權(quán)利，有權(quán)依法利用該土地建造住宅及其附屬設(shè)施?！毙薷臑椋骸稗r(nóng)村住宅建設(shè)用地使用權(quán)人依法對集體所有的土地享有占有、使用和收益的權(quán)利，有權(quán)依法利用該土地建造住宅及其附屬設(shè)施?！?/p>

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出品丨21財經(jīng)客戶端 21世紀經(jīng)濟報道

編輯丨江佩佩 見習編輯張嘉鈺

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