廣東
記者丨李莎
編輯丨李博
農村閑置土地和住房盤活利用又有新動向。
近日，《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十五個五年規劃的建議》（以下簡稱“《建議》”）發布。其中第（27）條提出：“推動城鄉要素雙向流動，激勵各類人才下鄉服務和創業就業。節約集約利用農村集體經營性建設用地，依法盤活用好閑置土地和房屋，分類保障鄉村發展用地。支持發展新型農村集體經濟。”
“要全面貫徹落實《建議》第（27）條所述內容精神，關鍵是要‘依法盤活用好閑置土地和房屋’。”近日，清華大學社會科學學院教授、新質生產力研究院院長蔡繼明在接受21世紀經濟報道專訪時表示。
蔡繼明同時還擔任全國人大財經委員會委員、“十五五”國家發展規劃專家委員會委員、國家新型城鎮化規劃專家咨詢委員會委員、最高人民檢察院特約監督員。近三十年來，土地制度改革始終是蔡繼明最關注的議題。
如何才能真正“依法盤活用好”農村閑置土地和房屋？蔡繼明認為，首先，房地物質形態一體，要權衡“地隨房走”與“房隨地走”的利害關系，“地隨房走”利大于弊。其次，要在現行法律法規前提下選擇最有利的政策變通，明確法律適用，完善司法解釋的同時，推廣宅基地制度試點改革的成功經驗，將成熟的試點經驗納入法律法規和政策修改中。再次，要深化土地制度改革，賦予農民宅基地完整的用益物權和擔保物權。
蔡繼明。資料圖
農民有償退出宅基地渠道待拓寬
《21世紀》：當前我國農村土地和房屋閑置的情況如何？
蔡繼明：我國目前城鄉建設用地比例偏離城鄉常住人口比例，農村土地和房屋閑置較多。
2024年我國常住人口城鎮化率為67%，農村常住人口相當于全國總人口的三分之一，而村莊建設用地占全國建設用地總量的三分之二，農村居民人均占用建設用地是城市居民的2倍。在城鄉建設用地中，城鄉居民居住用地比例情況是：城鎮常住人口人均居住用地45.1平方米，農村常住人口人均居住用地面積255.1平方米，后者是前者的5.65倍。
由于9億農村集體經濟組織成員中有2億人口已經在城鎮落戶，而且近年來每年都有上千萬農業轉移人口市民化，但他們仍然大都在農村保留著宅基地，2022年全國閑置宅基地總宗數為983.04萬宗。
《21世紀》：依法盤活用好農村閑置土地和房屋的難點在哪里？
蔡繼明：為盤活利用農村閑置宅基地，從2015年中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關于農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》，到2025年中央一號文件，中央已至少九次發文鼓勵農民依法自愿有償退出宅基地，但農村閑置宅基地盤活利用的進程仍較艱難。現行的法律法規和政策規定農村的宅基地是公有制，農民對宅基地沒有收益權和擔保物權，其使用權只能在集體經濟組織內部流轉。
農民初始的宅基地使用權無非是以無償和有償兩種方式從集體經濟組織或村委會獲得的，對于無償獲得的初始宅基地使用權若要求有償退出，村委會或集體經濟組織恐怕很難答應；對于有償獲得的初始宅基地使用權，農民只有在得到的補償高于有償申請的付出時，才愿意退出宅基地，而現行法律法規和政策又不允許城鎮居民以遠高于村委會或集體經濟組織的價格購買農房或宅基地使用權，這就使得農民“有償”退出的動機大打折扣，在不能獲得更有利補償的情況下，寧可“持房待售”，讓宅基地閑置在農村。
厘清閑置房地盤活法律適用模糊地帶
《21世紀》：要“依法盤活用好”農村閑置土地和房屋，應如何處理房地關系？
蔡繼明：在房地形態一體前提下，要權衡“地隨房走”與“房隨地走”的利害關系：如果秉持“地隨房走”的原則，雖然要突破相關法律和政策對宅基地使用權流轉范圍的限制，但一方面維護了農房的私有產權，另一方面在保證宅基地集體所有權不受侵害的前提下，賦予農民宅基地使用權完整的用益物權，拓寬了農民獲取財產收益的渠道。同時，宅基地使用權伴隨房屋流轉范圍的擴大，其價值能在城鄉統一的建設用地市場上得到實現，也有助于其擔保物權的實現。所以說，“地隨房走”利大于弊。
而遵循“房隨地走”的原則，雖然維護了與宅基地使用權出租、轉讓、抵押的相關法律和政策規定，但堵塞了農村居民獲取財產收入和抵押融資的渠道，造成城鄉居民之間的財產收入差距，阻礙了城鄉要素自由流動和平等交換，導致農村大量閑置住房和宅基地難以盤活利用，限制了城鄉融合發展的進程。權衡之下，“房隨地走”弊大于利。
《21世紀》：在現行法律法規框架中，如何“依法盤活用好”農村閑置土地和房屋？
蔡繼明：我認為需要在給定“二律背反”前提下選擇最有利的政策變通。
一方面，要明確法律適用，完善司法解釋。目前，農房私有權與宅基地集體所有權的沖突在法律適用上存在模糊地帶。建議最高人民法院和最高人民檢察院聯合出臺專門的司法解釋，明確宅基地使用權的流轉范圍、流轉條件以及農民房屋抵押的合法性。例如，“城鎮居民不得購買農房和宅基地”的規定，是否也意味著他們不得在農村“租房”或出資“入股”與農民“合作”建房？“退休干部不得在農村占地建房”的規定，是否也意味著退休干部不得在農村租用宅基地或出資“入股”與農民合作建房？
另一方面，要推廣宅基地制度試點改革的成功經驗。黨的十八屆三中全會以來，兩輪農村宅基地制度試點改革在放活宅基地使用權方面取得了多方共贏的成果。一些試點地區允許宅基地農戶資格權在不同集體經濟組織有償實現；一些地區允許符合條件的外來人員有償受讓宅基地使用權；還有一些地區鼓勵返鄉下鄉人員與農戶合作建房，賦予其房屋長期使用權或居住權。應將成熟的試點經驗納入法律法規和政策修改中，賦予農民宅基地使用權更充分的用益物權。政府可通過負面清單方式實施管制和引導，在避免宅基地被用于建設別墅大院和私人會館等情況下，允許農村宅基地使用權在集體經濟組織外的更大范圍進行有償流轉。
《21世紀》：對于“依法盤活用好閑置土地和房屋”，請問還有什么建議？
蔡繼明：我認為還要深化土地制度改革，賦予農民宅基地完整的用益物權和擔保物權。具體可針對民法典物權編作以下修改。
在該編第二百四十一條“所有權人有權在自己的不動產或者動產上設立用益物權和擔保物權”基礎上，建議增加一款：“農村集體土地所有權人有權在自己的土地上設立用益物權和擔保權”。
刪除該編第三百九十九條第（二）款“宅基地、自留地、自留山等集體所有土地的使用權，但是法律規定可以抵押的除外”。
將該編第三百四十四條修改為：“建設用地使用權人依法對國家所有的土地和集體所有的土地享有占有、使用和收益的權利，有權利用該土地建造建筑物、構筑物及其附屬設施。”
將該編第十三章標題“宅基地使用權”修改為：“農村住宅建設用地使用權”。
將該編第三百六十二條“宅基地使用權人依法對集體所有的土地享有占有和使用的權利，有權依法利用該土地建造住宅及其附屬設施。”修改為：“農村住宅建設用地使用權人依法對集體所有的土地享有占有、使用和收益的權利，有權依法利用該土地建造住宅及其附屬設施。”
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出品丨21財經客戶端 21世紀經濟報道
編輯丨江佩佩 見習編輯張嘉鈺
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