人工智能算力主權(quán)對(duì)全球算力基礎(chǔ)設(shè)施布局的影響分析

2025年6月，牛津大學(xué)互聯(lián)網(wǎng)研究所發(fā)布了文章《人工智能算力主權(quán)：跨地域、云提供商和加速器的基礎(chǔ)設(shè)施控制》（AI Compute Sovereignty: Infrastructure Control Across Territories, Cloud Providers, and Accelerators）。文章指出，人工智能算力已成為地緣政治競(jìng)爭(zhēng)與人工智能領(lǐng)導(dǎo)權(quán)爭(zhēng)奪的核心戰(zhàn)略資源。其地理位置、所有權(quán)歸屬與控制權(quán)限，引發(fā)了各國(guó)對(duì)“算力主權(quán)”的高度關(guān)切。前沿人工智能模型訓(xùn)練所需算力呈指數(shù)級(jí)增長(zhǎng)，加之推理需求激增，正推動(dòng)各國(guó)通過(guò)政策干預(yù)，謀求算力供應(yīng)鏈“境內(nèi)化”，以保障監(jiān)管權(quán)威、供應(yīng)鏈韌性與戰(zhàn)略自主權(quán)。在此背景下，本文將“算力主權(quán)”置于數(shù)字主權(quán)與人工智能地緣政治框架下，基于對(duì)全球九大公共云提供商人工智能算力基礎(chǔ)設(shè)施的實(shí)證調(diào)查，深入分析其對(duì)國(guó)家政策、國(guó)際關(guān)系與全球科技格局的戰(zhàn)略意涵。

“算力主權(quán)”或“主權(quán)人工智能算力”作為數(shù)字主權(quán)的衍生概念，旨在通過(guò)產(chǎn)業(yè)政策，以推動(dòng)算力供應(yīng)鏈本土化。為厘清這一復(fù)雜議題，本研究提出一個(gè)三層分析框架（管轄權(quán)、云商歸屬地、芯片供應(yīng)商歸屬地），為理解各國(guó)政策差異、剖析全球人工智能算力分布的地緣政治邏輯提供了清晰工具。該框架有助于評(píng)估不同層面追求算力主權(quán)的實(shí)際效果、國(guó)家間協(xié)調(diào)的可能性及其廣泛的社會(huì)經(jīng)濟(jì)影響。本研究構(gòu)建的“算力主權(quán)”三層框架如下：

境內(nèi)管轄權(quán)層面：其核心訴求是使數(shù)據(jù)中心位于本國(guó)境內(nèi)，確保政府能夠直接行使監(jiān)管權(quán)。政府通過(guò)激勵(lì)政策與法規(guī)推動(dòng)本地化，云服務(wù)商亦提供“主權(quán)云”方案響應(yīng)此需求。

云提供商歸屬地層面：認(rèn)為僅境內(nèi)化不足以保證數(shù)據(jù)安全，需避免其它國(guó)家政府通過(guò)其母國(guó)企業(yè)干預(yù)關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施（如后斯諾登時(shí)代的安全憂慮、美國(guó)“長(zhǎng)臂管轄”法律）。理想目標(biāo)是擁有本土注冊(cè)的云服務(wù)商，但受限于世界大國(guó)科技巨頭主導(dǎo)的全球市場(chǎng)，迫使各國(guó)在依賴策略上“對(duì)沖”（依賴多國(guó)供應(yīng)商）或“結(jié)盟”（依賴單一國(guó)家聯(lián)盟供應(yīng)商）。

加速器供應(yīng)商歸屬地層面：聚焦于提供算力核心——人工智能芯片供應(yīng)商的歸屬地。高度集中的全球半導(dǎo)體供應(yīng)鏈?zhǔn)蛊涑蔀殛P(guān)鍵的地緣政治工具，刺激中美加速發(fā)展本土芯片。多數(shù)國(guó)家同樣面臨在芯片供應(yīng)上“對(duì)沖”或“結(jié)盟”的戰(zhàn)略抉擇。

二、研究方法

本研究旨在繪制全球人工智能算力的分布圖譜。研究選取了美國(guó)（AWS、Google Cloud、Microsoft Azure）、中國(guó)（阿里云、華為云、騰訊云）和歐洲（Exoscale、Hetzner、OVHcloud）各三家前沿公共云提供商作為樣本，覆蓋全球約78%的云基礎(chǔ)設(shè)施市場(chǎng)，并具有歐洲在算力主權(quán)政策下的代表性，研究對(duì)象為提供商的“云區(qū)域”（特定地理位置的數(shù)據(jù)中心集群）。截至2024年11月，研究收集了每個(gè)區(qū)域公開(kāi)可用的、對(duì)前沿人工智能模型訓(xùn)練和推理最為相關(guān)且性能最強(qiáng)大的人工智能加速器信息（包括英偉達(dá)H100/A100、谷歌Trillium、亞馬遜Trainium、微軟Maia100、華為昇騰910B等），數(shù)據(jù)來(lái)源于云服務(wù)商官網(wǎng)及客戶界面。依據(jù)算力與適用場(chǎng)景，加速器分為主要適用于前沿模型訓(xùn)練（如H100）和主要適用于推理（如V100）兩類(lèi)。本研究覆蓋46個(gè)國(guó)家/地區(qū)的225個(gè)云區(qū)域及其可用的11種關(guān)鍵人工智能加速器。

三、研究發(fā)現(xiàn)

（一）算力主權(quán)的境內(nèi)管轄權(quán)

若將“算力主權(quán)”定義為對(duì)境內(nèi)人工智能數(shù)據(jù)中心行使管轄權(quán)，研究表明，全球僅有33個(gè)國(guó)家符合此條件（占調(diào)研的43個(gè)擁有云區(qū)域國(guó)家的77%）。在225個(gè)公共云區(qū)域中，有132個(gè)地區(qū)配備了人工智能加速器，分布于33個(gè)國(guó)家。其地理分布高度集中于北美、歐洲、中東和亞洲，南美與非洲僅巴西和南非兩國(guó)擁有此類(lèi)設(shè)施。進(jìn)一步區(qū)分算力等級(jí)顯示：33個(gè)國(guó)家中有24個(gè)國(guó)家部署了支持前沿人工智能模型訓(xùn)練的高級(jí)加速器，其余9國(guó)僅具備推理算力。值得注意的是，絕大多數(shù)國(guó)家在九大領(lǐng)先云服務(wù)商體系內(nèi)缺乏人工智能算力公共基礎(chǔ)設(shè)施，凸顯了全球人工智能算力資源在地理分布與功能等級(jí)上的雙重失衡格局。

（二）算力主權(quán)的云提供商所屬地

若將“算力主權(quán)”定義為由本土企業(yè)運(yùn)營(yíng)的數(shù)據(jù)中心，則僅有美國(guó)、中國(guó)及完全依賴歐洲供應(yīng)商的奧地利等極少數(shù)國(guó)家符合標(biāo)準(zhǔn)。這反映出全球人工智能算力市場(chǎng)高度集中于超大規(guī)模服務(wù)商的現(xiàn)實(shí)。當(dāng)前，超大規(guī)模企業(yè)主導(dǎo)全球市場(chǎng)，在缺乏本土運(yùn)營(yíng)商的情況下，他國(guó)服務(wù)商的所屬國(guó)家成為算力主權(quán)考量的核心。這其中的關(guān)鍵問(wèn)題在于：是依賴單一外國(guó)勢(shì)力，還是在多國(guó)供應(yīng)商間分散風(fēng)險(xiǎn)。作為主要服務(wù)輸出國(guó)，中國(guó)和美國(guó)不屬于能力依賴型國(guó)家，而且其企業(yè)廣泛滲透全球市場(chǎng)；奧地利成為唯一完全規(guī)避中美依賴、僅采用歐洲本土算力的特例。由此可見(jiàn)，算力主權(quán)不僅關(guān)乎算力基礎(chǔ)設(shè)施所處的位置，更涉及對(duì)企業(yè)的控制權(quán)以及對(duì)供應(yīng)鏈風(fēng)險(xiǎn)的掌控能力。

（三）算力主權(quán)的加速

器芯片供應(yīng)商所屬地

若將“算力主權(quán)”定義為對(duì)人工智能加速器芯片供應(yīng)鏈的控制，則目前僅有美國(guó)和中國(guó)具備這種能力。數(shù)據(jù)顯示，美國(guó)憑借英偉達(dá)占據(jù)全球人工智能加速器芯片市場(chǎng)80-95%的絕對(duì)份額。中國(guó)則通過(guò)部分云服務(wù)商自研芯片（如昇騰）展現(xiàn)出自主能力，其芯片已在6個(gè)國(guó)家和地區(qū)部署（中國(guó)占3個(gè)，法國(guó)、新加坡、阿聯(lián)酋各1個(gè)）。這使得中美成為唯二在本國(guó)運(yùn)營(yíng)公共人工智能算力數(shù)據(jù)中心、并采用部分國(guó)產(chǎn)芯片的國(guó)家。除前述三國(guó)短暫提及外，調(diào)查內(nèi)其余擁有人工智能算力的國(guó)家均完全依賴單一外國(guó)供應(yīng)商——美國(guó)的加速器技術(shù)。因此，在芯片供應(yīng)鏈控制層面，絕大多數(shù)國(guó)家實(shí)際處于依附美國(guó)的狀態(tài)，僅中美兩國(guó)具備完整的算力主權(quán)能力。

四、討論

對(duì)公共云人工智能算力數(shù)據(jù)的分析表明，一國(guó)的“算力主權(quán)”狀況因采用的定義不同而呈現(xiàn)顯著差異。

（一）境內(nèi)主權(quán)：是否在

境內(nèi)擁有人工智能算力？

盡管追求境內(nèi)人工智能算力主權(quán)，即在本土部署設(shè)施是最普遍的目標(biāo)，但全球僅33個(gè)國(guó)家具備人工智能推理能力，僅24個(gè)國(guó)家擁有訓(xùn)練能力，分別僅占聯(lián)合國(guó)成員國(guó)的17%和12%，且資源分配極度不均。政府推動(dòng)人工智能算力境內(nèi)主權(quán)的戰(zhàn)略考量包括：保障關(guān)鍵資源安全、監(jiān)管人工智能應(yīng)用、限制戰(zhàn)略對(duì)手訪問(wèn)，以及期望通過(guò)大型數(shù)據(jù)中心建設(shè)帶動(dòng)稅收和本地就業(yè)。然而，數(shù)據(jù)中心屬資本密集型產(chǎn)業(yè)，前期投入巨大但附加值有限，而且地方或政府的稅收減免還會(huì)抵消其財(cái)政收益。此外，極高的電力消耗推升工業(yè)和民用電價(jià)，對(duì)電力緊張地區(qū)構(gòu)成威脅；大量水資源需求也會(huì)在干旱地區(qū)加劇資源爭(zhēng)奪。

從純經(jīng)濟(jì)角度看，本土數(shù)據(jù)中心產(chǎn)業(yè)僅對(duì)具備特殊優(yōu)勢(shì)，如寒冷氣候、低成本低碳高容量電網(wǎng)、充足冷卻水的國(guó)家才具競(jìng)爭(zhēng)力。此外，算力數(shù)據(jù)中心開(kāi)發(fā)易引發(fā)社區(qū)抗議，帶來(lái)政治成本，對(duì)地方政府吸引力有限。因此追求境內(nèi)算力主權(quán)實(shí)質(zhì)是在戰(zhàn)略安全、經(jīng)濟(jì)利益與資源消耗、社會(huì)沖突、區(qū)域治理壓力之間進(jìn)行復(fù)雜權(quán)衡，其政策選擇必須基于各國(guó)具體資源稟賦與戰(zhàn)略環(huán)境，絕非普適方案。

表1 部署人工智能算力數(shù)據(jù)中心的利弊分析

國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展

創(chuàng)造稅收、建筑業(yè)和少量運(yùn)營(yíng)就業(yè)崗位

相對(duì)于資源需求，創(chuàng)造的就業(yè)崗位較少。若有稅收減免，稅收可能被抵消

治理

實(shí)現(xiàn)對(duì)數(shù)據(jù)和遵守國(guó)家法律（如隱私、安全等）的司法管轄控制

在數(shù)據(jù)中心由外國(guó)云提供商運(yùn)營(yíng)的情況下，存在司法管轄權(quán)交叉的監(jiān)管復(fù)雜性

可持續(xù)性

推動(dòng)私營(yíng)部門(mén)在可再生能源領(lǐng)域的投資

消耗包括土地、能源和水在內(nèi)的本地資源，直接與家庭/民用沖突

運(yùn)營(yíng)

改善國(guó)家人工智能工作負(fù)載和終端用戶的延遲、帶寬效率和可靠性

由于本地限制，高能源、冷卻和土地需求可能管理效率較低——處理和接入能源互聯(lián)可能需要數(shù)年時(shí)間

戰(zhàn)略與地緣政治

若數(shù)據(jù)中心歸他國(guó)提供商所有，高投資和建成后的資本低流動(dòng)性意味著歸屬地政府可能對(duì)云提供商的他國(guó)投資進(jìn)行限制

若數(shù)據(jù)中心歸他國(guó)提供商所有，基礎(chǔ)設(shè)施的對(duì)外依賴存在被武器化的風(fēng)險(xiǎn)

社會(huì)許可

對(duì)數(shù)據(jù)和遵守本地法律的國(guó)內(nèi)控制感，可能增加公眾對(duì)數(shù)字經(jīng)濟(jì)的信任

若歸他國(guó)提供商所有，榨取性產(chǎn)業(yè)對(duì)國(guó)家有限資源的壓力增強(qiáng)，可能導(dǎo)致社會(huì)抗議

除了國(guó)家層面的境內(nèi)主權(quán)，另一種路徑是通過(guò)區(qū)域信任框架與集體治理實(shí)現(xiàn)算力主權(quán)。例如，歐盟主導(dǎo)的歐洲高性能計(jì)算聯(lián)合執(zhí)行體（EuroHPC）即為此類(lèi)公私合作伙伴關(guān)系。它匯聚歐盟成員國(guó)資源，協(xié)調(diào)高性能算力基礎(chǔ)設(shè)施在成員國(guó)內(nèi)的開(kāi)發(fā)與使用，使各國(guó)在共享算力的同時(shí)保留治理影響力。此類(lèi)框架為較小或資源有限國(guó)家提供了獲取先進(jìn)算力的途徑，無(wú)需本土托管。它們更為均衡地分配經(jīng)濟(jì)與環(huán)境成本，并能支持建立共同的負(fù)責(zé)任人工智能監(jiān)管框架。

（二）提供商：誰(shuí)擁

有數(shù)據(jù)中心的所有權(quán)？

外國(guó)云服務(wù)商在他國(guó)境內(nèi)運(yùn)營(yíng)人工智能算力設(shè)施時(shí)，可能會(huì)引發(fā)主權(quán)管轄權(quán)的重疊沖突。他國(guó)云服務(wù)商會(huì)同時(shí)受到本國(guó)和服務(wù)所在國(guó)的管理約束，形成管轄權(quán)嵌套，可能導(dǎo)致數(shù)據(jù)控制權(quán)爭(zhēng)議。這種管轄嵌套問(wèn)題可能會(huì)削弱購(gòu)買(mǎi)服務(wù)國(guó)家的監(jiān)管排他性，尤其在國(guó)防、醫(yī)療等敏感領(lǐng)域，私營(yíng)云服務(wù)商面臨合規(guī)義務(wù)沖突。當(dāng)前全球31個(gè)擁有加速器的國(guó)家中，約三分之一采取“對(duì)沖”策略（依賴中美多國(guó)云商），近三分之二選擇“結(jié)盟”（其中13個(gè)國(guó)家與美國(guó)綁定，5個(gè)國(guó)家與中國(guó)結(jié)盟）。技術(shù)自主權(quán)與地緣戰(zhàn)略深度交織，迫使各國(guó)在完全自給自足和戰(zhàn)略性依賴間謹(jǐn)慎權(quán)衡。

“結(jié)盟”與“對(duì)沖”構(gòu)成人工智能算力主權(quán)的戰(zhàn)略連續(xù)體。“結(jié)盟”國(guó)（如澳大利亞與亞馬遜云平臺(tái)合作建立情報(bào)云）通過(guò)深化與單一可信賴盟友的技術(shù)生態(tài)綁定，將云服務(wù)商視為政治聯(lián)盟延伸，換取高性能算力保障?！皩?duì)沖”國(guó)則通過(guò)多元布局提升韌性，例如新加坡均衡部署3個(gè)美國(guó)與3個(gè)中國(guó)的云算力，規(guī)避可能由單一依賴導(dǎo)致的“武器化”風(fēng)險(xiǎn)。歐盟通過(guò)《芯片法案》構(gòu)建本土供應(yīng)鏈，同時(shí)允許英偉達(dá)參與人工智能工廠建設(shè)，體現(xiàn)了監(jiān)管主導(dǎo)加有限合作的第三條路徑?？梢?jiàn)，主權(quán)實(shí)現(xiàn)不必然依賴國(guó)內(nèi)全鏈條控制，而在于通過(guò)管理風(fēng)險(xiǎn)與信任關(guān)系，在相互依賴中維護(hù)自主性——本質(zhì)是數(shù)字時(shí)代技術(shù)重構(gòu)，需在能源消耗、地緣站隊(duì)與社會(huì)成本間動(dòng)態(tài)取舍。

（三）加速器主權(quán)：人工智能

加速器芯片供應(yīng)商的歸屬地

全球人工智能加速器市場(chǎng)高度集中，僅美國(guó)（英偉達(dá)）和中國(guó)（華為昇騰）擁有本土領(lǐng)先供應(yīng)商。英偉達(dá)的技術(shù)優(yōu)勢(shì)及昇騰芯片的海外限制，迫使絕大多數(shù)國(guó)家依賴英偉達(dá)。盡管該企業(yè)屬美國(guó)所有，其“人工智能?chē)?guó)家”倡議正協(xié)助多國(guó)（如以色列、英國(guó)）構(gòu)建人工智能算力主權(quán)基礎(chǔ)設(shè)施。同時(shí)，部分國(guó)家積極推動(dòng)供應(yīng)鏈多元化：歐盟斥巨資發(fā)展本土半導(dǎo)體（《芯片法案》），美國(guó)則試圖將臺(tái)積電產(chǎn)能境內(nèi)化以強(qiáng)化控制。相比數(shù)據(jù)中心建設(shè)與云服務(wù)開(kāi)發(fā)，芯片設(shè)計(jì)制造需巨額研發(fā)投入、資本積累與頂尖人才。因此，多數(shù)國(guó)家選擇與英偉達(dá)結(jié)盟，在技術(shù)依賴與戰(zhàn)略自主間尋求平衡。加速器主權(quán)的全面實(shí)現(xiàn)需數(shù)十年持續(xù)投入，短期內(nèi)難以突破現(xiàn)有供應(yīng)鏈格局的桎梏。

五、結(jié)論

人工智能被各國(guó)政府視為全球戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)、國(guó)家安全與經(jīng)濟(jì)創(chuàng)新的核心，這使得人工智能算力資源的所有權(quán)與治理成為關(guān)鍵的地緣政治議題。這對(duì)全球人工智能治理構(gòu)成挑戰(zhàn)，各國(guó)都試圖在相互依賴的全球供應(yīng)鏈中施加控制并增強(qiáng)自主性。

本研究對(duì)人工智能算力供應(yīng)鏈中的主權(quán)問(wèn)題進(jìn)行了多層次審視（境內(nèi)管轄、云商歸屬、芯片商歸屬）?；趯?duì)中、美、歐領(lǐng)先的公共云人工智能算力基礎(chǔ)設(shè)施的全球調(diào)查，數(shù)據(jù)揭示了顯著的不對(duì)稱(chēng)性：僅34個(gè)國(guó)家擁有公共人工智能算力，其中僅24個(gè)國(guó)家具備訓(xùn)練級(jí)算力，且大多數(shù)國(guó)家依賴于由他國(guó)控制的云或芯片基礎(chǔ)設(shè)施。18個(gè)國(guó)家與單一超級(jí)大國(guó)的人工智能云計(jì)算基礎(chǔ)設(shè)施“結(jié)盟”，12個(gè)國(guó)家通過(guò)依賴中美兩國(guó)企業(yè)進(jìn)行“對(duì)沖”。除中國(guó)外，調(diào)研的所有國(guó)家均依賴美國(guó)的英偉達(dá)加速器來(lái)建設(shè)其境內(nèi)人工智能計(jì)算設(shè)施。

未來(lái)還需對(duì)人工智能算力主權(quán)進(jìn)行進(jìn)一步研究，主要有三個(gè)方面。一是動(dòng)態(tài)追蹤。通過(guò)重復(fù)并擴(kuò)展類(lèi)似調(diào)查，持續(xù)追蹤全球數(shù)據(jù)中心及前沿人工智能加速器的分布變化、主權(quán)配置的演變態(tài)勢(shì)，評(píng)估各國(guó)平衡技術(shù)依賴與自主性方面的實(shí)際成效。二是策略響應(yīng)。深入探究主權(quán)策略如何隨國(guó)際環(huán)境變化而變化，分析其對(duì)國(guó)家間主權(quán)觀念以及對(duì)抗他國(guó)監(jiān)管立場(chǎng)的影響。三是私營(yíng)部門(mén)角色。重點(diǎn)考察超大規(guī)模云服務(wù)商等私營(yíng)主體在塑造人工智能算力主權(quán)訴求的合法性及相關(guān)責(zé)任機(jī)制方面所扮演的關(guān)鍵角色。

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