楊朝霞：《密云水庫水源保護條例》出臺，有哪些立法考量與創新突破？

來源 | 中國環境報

受訪人 | 楊朝霞，北京林業大學生態文明研究院副院長

生態法研究中心主任，教授、博士生導師

北大法律信息網簽約作者

作為首都核心飲用水水源地，密云水庫的水源保護一直備受關注。近日，國務院出臺《密云水庫水源保護條例》（以下簡稱《條例》）。記者日前專訪了曾參與《條例》立法討論工作的北京林業大學生態文明研究院副院長、生態法研究中心主任，教授，博士生導師楊朝霞，深度解讀《密云水庫水源保護條例》的立法考量與創新突破。

深意：從戰略水源到區域協同的法治保障

中國環境報：密云水庫作為首都重要的飲用水水源地，在水源保護方面此前也采取了不少措施，那么此次專門制定《條例》，是基于怎樣的考慮？《條例》中提到要統籌多水源保障首都水安全，這在立法過程中是如何體現的？

楊朝霞：水是生命之源，生產之要，生態之基。為加強水源保護，水法、水污染防治法等立法形成了以飲用水水源保護區制度為核心的制度體系。此次國家專門制定《條例》，是水源保護立法專門化的重要成就，意義重大，影響深遠。

之所以制定《條例》，主要是基于三方面考量：一是密云水庫作為首都核心飲用水水源地和戰略儲備基地，需通過立法確立其長效保護機制；二是流域跨北京、河北兩地，需解決此前既有立法區域協同不足、標準不統一等問題；三是有效應對水源污染、生態退化、自然災害等挑戰，統籌防洪與保水雙重功能。

在立法過程中，統籌多水源保障首都水安全體現在許多條款中。例如，相較于《條例》草案，《條例》第一條補充了“統籌地表水與地下水、當地水與外調水”的內容，拓寬了立法目的；第三條補充了“強化區域協同聯動”，增強京冀水域協同工作效能，并強調“堅持保護優先、統籌保護與發展”，要求將水源保護與防洪等防災減災結合；第八條新增“嚴格用水總量和強度控制，落實水資源管控指標”，保障密云水庫的核心飲用水水源地地位；第十二條通過水源涵養林、庫濱帶等建設，提升地表水涵養能力，同時間接保障地下水補給，形成“當地水＋外調水”“地表水＋地下水”的協同保障體系。

中國環境報：《條例》明確要求京冀兩地政府共同制定總體方案，并強化區域協同聯動。這種跨行政區劃的協作機制在法律層面有哪些突破？實踐中可能面臨哪些挑戰？

楊朝霞：《條例》明確了京冀兩地政府的協同責任，突破了傳統以行政區為單位的治理模式，賦予跨省協作法律強制力。

一是首次在行政法規中細化京冀水源保護協作事項，如第四條要求兩地政府“密切協作”，第五條規定兩地政府共同制定保護總體方案，第十八條建立監測信息共享機制并規定斷面考核機制；二是第二十四條建立了橫向生態補償機制，通過經濟手段激勵跨區域合作；三是第十九條推動執法標準統一，減少因標準差異導致的監管漏洞。

實踐中可能面臨以下挑戰：第一是協調難度大，兩地經濟發展水平、政策重點不同，可能會在補償標準、責任分攤上產生分歧，兩地利益訴求不同可能導致方案制定和執行效率低下；第二是執法協同成本高，聯合執法需解決平臺建設、數據共享等技術問題；第三是聯合執法中權責劃分、處罰執行銜接等細節需進一步細化。

中國環境報：《條例》對畜禽禁養區、河道管理范圍、生態修復等措施作出了具體規定。這些條款的立法考量是什么？如何平衡生態保護與當地發展需求？

楊朝霞：《條例》對畜禽禁養區（第十條）、河道管理范圍（第十四至十六條）和生態修復（第十二條）等措施的立法考量，主要是考慮到密云水庫流域面臨的主要污染源及其生態脆弱性。例如，第十條劃定畜禽禁養區，旨在減少養殖污水直排入庫；第十四條禁止河道管理范圍內施用化肥農藥，直面農業面源污染；第十二條規定生態修復措施如建設庫濱帶，旨在增強水體自凈能力。這些條款在科學調研的基礎上聚焦關鍵風險點，最小化人為干擾對水庫生態環境的影響。

在平衡生態保護與當地發展需求上，《條例》第三條明確“保護優先、統籌保護與發展”“實現水源保護、綠色發展、民生改善相統一”的基本原則，第七條要求產業結構適配資源環境承載能力，第二十二條至第二十四條設計綠色發展和生態保護補償制度，并在第二十三條要求制定專項政策促進綠色發展。這些平衡生態保護與當地發展的條款不是簡單禁止某些產業，而是引導、支持、促進、規范發展模式的綠色轉型，最終實現“生產發達”“生活美好”“生態活躍”之“三生共贏”的生態文明。

創新：打破行政壁壘，構建協同監管新格局

中國環境報：《條例》提出建立聯合執法機制、統一執法標準，并強化河長制責任。這些規定將如何提升監管效能？

楊朝霞：《條例》通過聯合執法機制和河長制規定，能夠顯著提升監管效能。

第十九條要求建立“部門聯合執法和信息共享機制”，并“推動執法標準統一”，通過整合資源提高執法效率和覆蓋面，有助于解決以往多頭執法、標準不一導致的監管漏洞問題。第二十條強化河長制，要求河長加強日常巡查管護，實現問題早發現、早整改，將監管延伸到基層。

這些規定從制度設計上提升了監管的協同性和及時性：聯合執法減少了重復檢查和信息壁壘，降低了行政成本；河長制則將責任落實到人，增強問責性。例如，第十九條的“信息共享”和“及時查處違法行為”可快速響應跨境污染事件。整體上，這些機制構建了“橫向到邊、縱向到底”的監管網絡，可確保保護措施落地見效。

中國環境報：《條例》通過生態補償、綠色金融等政策支持流域發展。這些制度設計如何調動地方政府和市場的積極性？

楊朝霞：《條例》規定了生態保護補償和綠色金融制度，有利于通過經濟激勵調動地方政府和市場主體參與生態保護和綠色發展的積極性。

第二十四條規定京冀“協商建立地區間橫向生態保護補償機制”，動態調整補償標準并統籌使用資金，這是直接補償地方政府因當地保護生態環境而作出的額外貢獻和特殊犧牲（如犧牲發展機會），調動政府推進生態保護工作的積極性。

對此，山東省與河南省的“魯豫有約”是值得學習的典型范例。2021年，山東省與河南省簽署《黃河流域（豫魯段）橫向生態保護補償協議》。今年早些時候，按照協議約定，山東省作為受益方，兌現河南2024年度黃河流域（豫魯段）橫向生態保護補償資金6207萬元。截至2025年7月，山東已向河南支付生態補償金累計2.5億元。

第二十二條鼓勵金融機構提供市場化服務，引導社會資本投入綠色發展。同時，第二十四條規定中央財政支持和第二十三條規定地方專項政策為密云水庫流域生態保護補償提供資金保障，有利于推進生態保護補償市場化發展。《條例》的相關制度設計兼顧公平與效率，縱向和橫向結合的補償機制有助于緩解區域利益矛盾，金融政策有利于激發市場活力，共同推動流域可持續發展。

中國環境報：國內是否有類似流域保護法規的成功經驗可供參考？在參與《條例》制定的過程中，您認為《條例》有哪些創新之處或特色亮點？您在參與過程中提出了哪些意見和建議？《條例》最終是如何處理這些意見和建議的？

楊朝霞：國內類似流域保護法規如黃河保護法、長江保護法和太湖流域管理條例等，在跨區域協同和生態補償方面提供了成功經驗，例如，強調省級協調和補償機制。

《條例》的創新之處在于：第一，區域聯動規則更為細化，如第三條明確“強化區域協同聯動”，第五條要求京冀兩地共同制定總體方案，突出了省際協作的強制性。第二，針對性強，如第九條對總氮等污染物可以制定嚴于國家標準的地方標準，體現出《條例》的精準治理思維。第三，補償機制市場化，如第二十四條提出“發揮市場機制作用”，強調要推進生態保護補償的市場化發展。

在《條例》制定的過程中，我有幸參與并提出了不少意見和建議。例如，為了更科學地界定《條例》所涉地理范圍，建議將第二條的“密云水庫及其上游地區”調整為“密云水庫流域”，具體的范圍可通過立法的定義予以細化規定；為了更好地協調北京和河北兩地政府的工作，第三條應增加“協同”的工作原則；“一刀切”地禁止利用密云水庫上游白河、潮河等主要干流河道管理范圍線以外一公里內和北京市、河北省相關國土空間規劃確定的重要支流河道管理范圍線以外500米內，修建賓館、飯店、酒店、度假村、療養院，有違“綠水青山就是金山銀山”的生態產業化原則。《條例》采納了我們的上述建議。生態產業化是指利用生態環境要素在生態產品供給、環境景觀審美、生態養生休閑等功能，將生態環境直接或間接轉化為綠色產業的生產要素，發展綠色經濟，從而實現經濟社會發展和生態環境保護共生發展的趨勢和過程。生態文明是以“生產發達”“生活美好”“生態活躍”的“三生共贏”為根本目的的高質量綠色發展，因此，不能為了保護便而“一刀切”地禁止產業發展，而應該當統籌兼顧、綜合平衡，力求實現“在保護中發展，在發展中保護”。《條例》采納了我們的上述建議。

挑戰：補償機制、執法能力與配套細則亟待突破

中國環境報：在與現有法律法規的銜接方面，《條例》是如何處理的，以避免出現法律沖突或監管空白？對于農業面源污染等環境問題，《條例》是如何在立法中予以回應和規范的？

楊朝霞：《條例》第二十八條明確規定“應當遵守生態環境保護、防災減災救災等有關法律、行政法規”，確保了與環境保護法、水污染防治法等上位法的一致。同時，《條例》第十七條指出與飲用水水源保護區規定重合時“依照有關法律執行”，賦予了有關法律、行政法規的優先效力。

對于農業面源污染等環境問題，《條例》在第十一條和第十二條予以積極回應。第十一條要求“開展農業面源污染綜合防治”，推廣綠色防控技術并建立農業投入品使用監測機制，實現污染源頭治理；針對農村生活污水，要求“收集處理全覆蓋”，解決此前“污水直排”難題。第十二條針對生態修復碎片化問題，規定將流域生態保護重大工程納入國家級、省級生態保護修復重大工程規劃。這些條款將新興的生態環境問題納入系統治理，彌補了傳統點源污染監管的不足，體現了立法的前瞻性和綜合性。

中國環境報：您認為《條例》的實施對密云水庫水源保護將帶來哪些積極影響？

楊朝霞：《條例》實施將對密云水庫水源保護帶來多重積極影響。

第一，有望系統性提升密云水庫水源的水質。《條例》第九條污染物控制和第十二條生態修復的規定，能夠減少入河入庫污染物對水質的負面影響并增強水體自凈能力。

第二，強化密云水庫水源的區域協同保護能力。《條例》第四條和第五條推動京冀共同保護密云水庫水源，有助于解決歷史上的跨區域管理難題。

第三，促進密云水庫流域的綠色發展。第二十二條至第二十四條的生態補償和金融支持政策，推動流域經濟向綠色發展方向轉型。

第四，增強北京、河北兩地行政機關的執法效能。第十九條規定建立京冀聯合執法機制，是保障及時查處違法行為的有力之舉。

整體上，《條例》將水源保護轉為有法規支撐的“硬約束”，為首都水安全提供長效保障。

中國環境報：《條例》實施過程中，您認為最需突破的難點是什么？從法律角度有何建議？

楊朝霞：法律的生命在于實施，也難在實施。一是《條例》第二十四條規定的跨區域補償標準動態調整機制缺乏細化規則，在實踐中生態補償資金分配易引發爭議，可能導致生態補償制度推行存在困難；二是《條例》第十一條規定的農業面源污染監測需技術與資金支持，基層執行能力可能不足；三是第十五條和第十六條禁限條款的實施，因缺乏配套規定可能遭遇較大阻力。

因此，我建議：第一，出臺跨區域生態補償的實施細則，明晰行政機關之間的協作機制和責任邊界，建立獨立監督機制，確保補償資金分配公平與透明使用；第二，增設有關農業面源污染的監測技術規范，拓寬監測技術發展所需的財政補貼渠道，提高基層人員的執法和監測能力；第三，第十五條和第十六條的禁限條款盡快出臺科學合理的細化規定，強化可操作性。

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責任編輯 | 郭晴晴

審核人員 | 張文碩

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