卡準(zhǔn)行政執(zhí)法的“行為標(biāo)尺”——寫(xiě)在最高法發(fā)布涉企行政強(qiáng)制典型案例之后

本文為《中國(guó)審判》雜志原創(chuàng)稿件

文| 本刊記者 花蕾

以前，部分企業(yè)在發(fā)展中面臨不規(guī)范的執(zhí)法行為，個(gè)別執(zhí)法人員趨利執(zhí)法、粗暴執(zhí)法，小過(guò)重罰、以罰代管、以罰增收等現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。2025年2月17日，習(xí)近平總書(shū)記在民營(yíng)企業(yè)座談會(huì)上強(qiáng)調(diào)，要強(qiáng)化執(zhí)法監(jiān)督，集中整治亂收費(fèi)、亂罰款、亂檢查、亂查封，切實(shí)依法保護(hù)民營(yíng)企業(yè)和民營(yíng)企業(yè)家合法權(quán)益。早在2024年12月舉行的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議上，就要求開(kāi)展規(guī)范涉企執(zhí)法專項(xiàng)行動(dòng)。

法治是最好的營(yíng)商環(huán)境。人民法院如何助力規(guī)范涉企行政執(zhí)法專項(xiàng)行動(dòng)，推動(dòng)《中華人民共和國(guó)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》有效落地實(shí)施？

最高人民法院印發(fā)的《關(guān)于堅(jiān)持嚴(yán)格公正司法 規(guī)范涉企案件審判執(zhí)行工作的通知》要求，加大對(duì)涉企市場(chǎng)準(zhǔn)入、行政許可、行政處罰、行政強(qiáng)制和行政賠償?shù)戎攸c(diǎn)領(lǐng)域行政案件的司法審查力度，促推行政機(jī)關(guān)嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法。各級(jí)法院切實(shí)把思想和行動(dòng)統(tǒng)一到黨中央決策部署上來(lái)，認(rèn)真開(kāi)展規(guī)范涉企執(zhí)法司法專項(xiàng)行動(dòng)。2022—2024年，人民法院受理涉企行政強(qiáng)制一審案件約占全部一審行政案件的8%。

日前，為充分發(fā)揮典型案例的示范引領(lǐng)作用，最高人民法院選取了10個(gè)涉企行政強(qiáng)制典型案例，分兩批發(fā)布，每批均包含2個(gè)行政強(qiáng)制措施、2個(gè)行政強(qiáng)制執(zhí)行和1個(gè)非訴行政強(qiáng)制案例。本次發(fā)布的案例具有涉及行政強(qiáng)制種類多樣，原告企業(yè)所涉行業(yè)多元，涉及行政管理領(lǐng)域廣泛，其反映的法律問(wèn)題值得關(guān)注等特點(diǎn)。

為涉企行政強(qiáng)制劃定紅線

“兩批涉企行政強(qiáng)制典型案例直指當(dāng)前涉企行政強(qiáng)制中存在的突出亂象。發(fā)布典型案例，正值全國(guó)規(guī)范涉企行政執(zhí)法專項(xiàng)行動(dòng)深入推進(jìn)之際，彰顯了司法機(jī)關(guān)以強(qiáng)化監(jiān)督糾治違法行政強(qiáng)制行為、實(shí)質(zhì)性化解行政爭(zhēng)議、切實(shí)保護(hù)經(jīng)營(yíng)主體合法權(quán)益的堅(jiān)定決心。”山東大學(xué)馬克思主義學(xué)院副教授、法治中國(guó)研究所研究員陳一遠(yuǎn)表示，行政強(qiáng)制作為必要管理手段，是行政許可、行政處罰之后的第三大類行政執(zhí)法行為，一旦被濫用或不當(dāng)行使，將嚴(yán)重侵害企業(yè)合法權(quán)益，動(dòng)搖市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的法治根基。順應(yīng)全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)建設(shè)要求，規(guī)范涉企行政強(qiáng)制已成為優(yōu)化法治化營(yíng)商環(huán)境的關(guān)鍵環(huán)節(jié)之一。涉企行政強(qiáng)制直接關(guān)乎企業(yè)核心權(quán)益，是經(jīng)營(yíng)主體法治安全感的重要來(lái)源。

2023年，浙江省溫州市鹿城區(qū)市場(chǎng)監(jiān)督管理局（以下簡(jiǎn)稱“區(qū)市監(jiān)局”）接溫州海關(guān)緝私分局移交線索，派執(zhí)法人員登上涉案船舶進(jìn)行檢查并制作現(xiàn)場(chǎng)筆錄。筆錄記載，執(zhí)法人員向船上人員詢問(wèn)船舶情況，船上人員不知道船舶所有人和承載油品所有權(quán)人，也無(wú)法提供船舶證書(shū)和油品合法來(lái)源證明等材料。于是，區(qū)市監(jiān)局依據(jù)《浙江省反走私綜合治理規(guī)定》，以涉嫌經(jīng)營(yíng)無(wú)合法來(lái)源證明進(jìn)口成品油為由作出扣押決定，并當(dāng)場(chǎng)扣押涉案船舶和船載油品。隨后，船舶所有人包某趕到碼頭，向現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法人員提交船舶所有權(quán)證書(shū)、油品買(mǎi)賣(mài)合同等材料復(fù)印件，但執(zhí)法人員未接收。之后，區(qū)市監(jiān)局發(fā)布無(wú)主財(cái)產(chǎn)認(rèn)領(lǐng)公告，要求權(quán)利人到該局主張權(quán)利并接受調(diào)查；同時(shí)，以涉案船舶涉嫌經(jīng)營(yíng)無(wú)合法來(lái)源進(jìn)口成品油予以立案，之后又決定延長(zhǎng)行政強(qiáng)制措施的期限。因經(jīng)調(diào)查沒(méi)有發(fā)現(xiàn)違法行為，區(qū)市監(jiān)局于同年8月25日銷案，并將前述扣押船舶及船載油品交付包某。涉案油品所有權(quán)人某新能源公司、包某不服訴至寧波海事法院，請(qǐng)求判決確認(rèn)區(qū)市監(jiān)局的扣押行為違法并賠償相應(yīng)損失。

寧波海事法院經(jīng)審理認(rèn)為，區(qū)市監(jiān)局無(wú)正當(dāng)理由不接收當(dāng)事人提交的證據(jù)材料，屬于未聽(tīng)取當(dāng)事人的陳述和申辯，導(dǎo)致未及時(shí)查清事實(shí)并解除扣押，構(gòu)成程序違法。同時(shí)，區(qū)市監(jiān)局在扣押涉案船舶后，未盡快通過(guò)合理途徑查詢船舶信息，而是直接作為無(wú)主財(cái)產(chǎn)予以公告，屬于未盡調(diào)查義務(wù)的情形。因此，一審法院判決確認(rèn)扣押行為違法并判令區(qū)市監(jiān)局賠償包某損失24萬(wàn)元。區(qū)市監(jiān)局上訴后，浙江省高級(jí)人民法院以相同理由判決駁回上訴、維持原判。

“《中華人民共和國(guó)行政強(qiáng)制法》（以下簡(jiǎn)稱《行政強(qiáng)制法》）是一部規(guī)范行政強(qiáng)制的設(shè)定和實(shí)施，保障和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法履行職責(zé)，維護(hù)公共利益和社會(huì)秩序，保護(hù)公民、法人和其他組織合法權(quán)益的重要法律。其明確規(guī)定，行政強(qiáng)制的設(shè)定和實(shí)施，應(yīng)當(dāng)依照法定的權(quán)限、范圍、條件和程序。陳述權(quán)、申辯權(quán)是《行政強(qiáng)制法》賦予相對(duì)人的基本程序權(quán)利。”最高人民法院行政庭副庭長(zhǎng)楊科雄表示，包某及時(shí)補(bǔ)充關(guān)鍵證明材料的行為，屬于正當(dāng)行使陳述權(quán)、申辯權(quán)。區(qū)市監(jiān)局無(wú)正當(dāng)理由拒不接收該證明材料，未能充分保障其程序性權(quán)利；且行政強(qiáng)制措施作為暫時(shí)性控制手段，不宜久扣不決。

在陳一遠(yuǎn)看來(lái)，“最高人民法院通過(guò)典型案例明確了司法保護(hù)產(chǎn)權(quán)的鮮明立場(chǎng)。此類裁判不僅壓實(shí)了行政機(jī)關(guān)責(zé)任，更明晰了執(zhí)法主體資格的法律紅線，充分發(fā)揮了司法作為產(chǎn)權(quán)保護(hù)最后防線的作用，為企業(yè)吃下定心丸”。

促推行政執(zhí)法有力度并且有溫度

2025年3月以來(lái)，規(guī)范涉企行政執(zhí)法專項(xiàng)行動(dòng)在全國(guó)范圍內(nèi)全面推開(kāi)，聚焦企業(yè)反映強(qiáng)烈的突出問(wèn)題。各地不斷探索如何規(guī)范涉企執(zhí)法，助力經(jīng)營(yíng)主體輕裝上陣、大膽發(fā)展。上海出臺(tái)市場(chǎng)監(jiān)管領(lǐng)域不予行政處罰和減輕行政處罰實(shí)施辦法；廣東深圳龍華區(qū)建立“柔性執(zhí)法”機(jī)制，對(duì)主動(dòng)自查自糾的輕微違法企業(yè)開(kāi)通免罰清單“綠色通道”……縱觀各地，執(zhí)法理念正由管理型向服務(wù)型轉(zhuǎn)變，執(zhí)法方式正由粗放型向精細(xì)型轉(zhuǎn)化。人民法院如何既有效監(jiān)督相關(guān)部門(mén)依法履職，又切實(shí)維護(hù)經(jīng)營(yíng)主體的利益？山西省襄汾縣人力資源和社會(huì)保障局（以下簡(jiǎn)稱“縣人社局”）申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行某裝飾有限公司（以下簡(jiǎn)稱“某裝飾公司”）案提供了一個(gè)視角。

2021年11月，縣人社局接到某裝飾公司存在拖欠農(nóng)民工工資情況的反映，經(jīng)調(diào)查后發(fā)現(xiàn)該公司拖欠金額8.5萬(wàn)余元。2022年1月10日，縣人社局向某裝飾公司作出勞動(dòng)保障監(jiān)察責(zé)令改正決定書(shū)，限令其在收到?jīng)Q定書(shū)7日內(nèi)結(jié)清工資。在限定期滿后，經(jīng)縣人社局、某裝飾公司和農(nóng)民工三方協(xié)商，某裝飾公司于同年1月25日、26日在縣人社局工作人員的見(jiàn)證下，將所欠工資全部支付完畢。縣人社局認(rèn)為，因該公司此前存在逾期未能結(jié)清的情形，遂依據(jù)《勞動(dòng)保障監(jiān)察條例》第三十條第一款第三項(xiàng)有關(guān)“經(jīng)勞動(dòng)保障行政部門(mén)責(zé)令改正拒不改正”屬于罰款范圍之規(guī)定，于同年1月28日作出行政處罰，決定對(duì)該公司罰款2萬(wàn)元。某裝飾公司在接到處罰決定后未申請(qǐng)復(fù)議和提起訴訟，也未履行繳納罰款義務(wù)。縣人社局向襄汾縣人民法院申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行該處罰決定，包括上述2萬(wàn)元罰款和逾期不履行加處的罰款。

襄汾法院審查認(rèn)為，某裝飾公司雖未在縣人社局作出的勞動(dòng)保障監(jiān)察責(zé)令改正決定書(shū)指定的期限內(nèi)履行義務(wù)，但在期限屆滿后幾日內(nèi)，且是在行政處罰決定書(shū)作出前即已結(jié)清所拖欠的工資，屬于《中華人民共和國(guó)行政處罰法》（以下簡(jiǎn)稱《行政處罰法》）第三十二條、第三十三條規(guī)定的應(yīng)當(dāng)從輕、減輕或者不予行政處罰的情形。而縣人社局針對(duì)《勞動(dòng)保障監(jiān)察條例》第三十條規(guī)定的2000元以上2萬(wàn)元以下的罰款幅度，在明知企業(yè)已付清欠款的情況下仍作出頂格處罰，該行政處罰決定顯失公平，不符合《行政處罰法》的立法精神，損害了某裝飾公司的合法權(quán)益，屬于《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉的解釋》第一百六十一條規(guī)定的其他明顯違法并損害被執(zhí)行人合法權(quán)益的情形，故對(duì)縣人社局提出的非訴行政強(qiáng)制執(zhí)行申請(qǐng)，裁定不準(zhǔn)予強(qiáng)制執(zhí)行。

“政府及其有關(guān)部門(mén)有義務(wù)督促各類企業(yè)認(rèn)真執(zhí)行勞動(dòng)法律法規(guī)，切實(shí)維護(hù)農(nóng)民工、新業(yè)態(tài)從業(yè)人員等的勞動(dòng)保障權(quán)益；但在執(zhí)法過(guò)程中要做到既有力度又有溫度，實(shí)現(xiàn)該嚴(yán)則嚴(yán)、當(dāng)寬則寬。”中國(guó)人民大學(xué)教授劉俊海表示。

記者觀察到，兩批典型案例主要有四種典型的行政強(qiáng)制違法形態(tài)：一是超越法定權(quán)限。如在某漂流公司訴黑龍江省齊齊哈爾市碾子山區(qū)文體廣電和旅游局行政強(qiáng)制案中，區(qū)文體局以企業(yè)未備案為由扣押漂流船數(shù)年，而《黑龍江省體育經(jīng)營(yíng)活動(dòng)管理?xiàng)l例》并未授權(quán)監(jiān)管部門(mén)對(duì)未備案企業(yè)采取扣押措施，且扣押行為嚴(yán)重超出法定期限。二是違反法定程序。在某新能源公司、包某訴浙江省溫州市鹿城區(qū)市監(jiān)局行政強(qiáng)制案中，執(zhí)法人員無(wú)正當(dāng)理由不接受當(dāng)事人提交的證據(jù)材料、未聽(tīng)取當(dāng)事人的陳述申辯，構(gòu)成程序違法。三是行政機(jī)關(guān)不作為。在某綠化公司訴遼寧省錦州市太和區(qū)人民政府行政強(qiáng)制案中，區(qū)政府作出《房屋征收補(bǔ)償決定》和《限期拆除通知》并組織實(shí)施征收，卻在強(qiáng)拆后否認(rèn)實(shí)施強(qiáng)制拆除。四是過(guò)度執(zhí)法與機(jī)械執(zhí)法。在山西省襄汾縣人力資源和社會(huì)保障局申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行某裝飾公司案中，該裝飾公司在責(zé)令改正期內(nèi)付清了農(nóng)民工欠款，人社局仍機(jī)械適用頂格處罰。

規(guī)范涉企執(zhí)法，回應(yīng)企業(yè)關(guān)切，更大力度保護(hù)和激發(fā)經(jīng)營(yíng)主體活力在當(dāng)下顯得尤為關(guān)鍵。行政處罰不是目的，執(zhí)法的根本目標(biāo)是維護(hù)良好市場(chǎng)秩序，促進(jìn)廣大經(jīng)營(yíng)主體規(guī)范健康發(fā)展。未來(lái)，如何以嚴(yán)格公正司法做實(shí)監(jiān)督、支持，將執(zhí)法之弊變?yōu)榘l(fā)展之利，如何打造更優(yōu)營(yíng)商環(huán)境，更好為企業(yè)發(fā)展保駕護(hù)航，是需要持續(xù)努力的方向。

著力構(gòu)建糾治違法行政強(qiáng)制的長(zhǎng)效機(jī)制

法治的核心在于提供穩(wěn)定預(yù)期。在兩批典型案例中，當(dāng)黑龍江某漂流公司的漂流船被無(wú)端扣押近三年，當(dāng)錦州某綠化公司的設(shè)備在征收中被強(qiáng)制拆除卻未獲補(bǔ)償，此類亂象不僅造成企業(yè)直接損失，更嚴(yán)重破壞了經(jīng)營(yíng)主體的穩(wěn)定預(yù)期。最高人民法院發(fā)布典型案例確立裁判規(guī)則，為各級(jí)人民法院提供明確指引，有效解決同案不同判問(wèn)題，使企業(yè)能預(yù)見(jiàn)執(zhí)法后果、增強(qiáng)投資信心。那么，究竟要如何規(guī)范涉企行政強(qiáng)制行為？

“要根治涉企行政強(qiáng)制亂象，需構(gòu)建事前規(guī)范、事中控制、事后監(jiān)督的全鏈條治理體系。”陳一遠(yuǎn)表示，第一，進(jìn)一步健全相關(guān)法律制度。一是明確權(quán)力邊界，清晰界定行政強(qiáng)制權(quán)限和負(fù)面清單；二是全面清理不符合《行政強(qiáng)制法》的法規(guī)規(guī)章，消除違法強(qiáng)制的制度源頭；三是細(xì)化裁量基準(zhǔn)，確定科學(xué)合理的行政裁量權(quán)基準(zhǔn)，嚴(yán)防自由裁量權(quán)濫用。第二，筑牢程序正義防線。一是嚴(yán)格執(zhí)行行政執(zhí)法“三項(xiàng)制度”，確保執(zhí)法全過(guò)程留痕、可回溯管理；二是切實(shí)保障企業(yè)陳述申辯權(quán)，將充分聽(tīng)取意見(jiàn)作為采取強(qiáng)制措施的前置條件；三是明確剛性約束時(shí)限，嚴(yán)格執(zhí)行查辦時(shí)限，杜絕久扣不決。第三，創(chuàng)新執(zhí)法監(jiān)管方式。一是擴(kuò)大非強(qiáng)制適用范圍，對(duì)非緊急情況優(yōu)先采用教育、勸誡等柔性方式；二是推廣包容審慎監(jiān)管，建立強(qiáng)制措施必要性審查機(jī)制；三是完善涉企聯(lián)合檢查機(jī)制，減少重復(fù)檢查干擾；四是深化智慧監(jiān)管應(yīng)用，利用大數(shù)據(jù)平臺(tái)實(shí)施非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管，最大限度減少對(duì)企業(yè)正常經(jīng)營(yíng)的干擾。第四，強(qiáng)化司法審查與行政問(wèn)責(zé)聯(lián)動(dòng)，完善行政爭(zhēng)議預(yù)防與實(shí)質(zhì)化解工作機(jī)制。一是加大司法審查力度，強(qiáng)化對(duì)涉企行政強(qiáng)制案件的審查。二是提升訴訟的實(shí)際效果，倒逼政府依法行政。三是推動(dòng)司法建議與監(jiān)察問(wèn)責(zé)有效銜接，對(duì)違法強(qiáng)制行為嚴(yán)肅追責(zé)問(wèn)責(zé)。

“唯有將行政權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子，讓企業(yè)在公平、透明、可預(yù)期的法治化營(yíng)商環(huán)境中放心投資、安心經(jīng)營(yíng)，方能真正實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)活力與監(jiān)管秩序的有機(jī)統(tǒng)一，為構(gòu)建高水平社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制筑牢堅(jiān)實(shí)法治根基。”陳一遠(yuǎn)表示。

每一起涉企行政強(qiáng)制案件的化解，關(guān)乎社稷、系于民心；每一起案件的背后，都躍動(dòng)著民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的脈搏、充滿了企業(yè)家對(duì)公平正義的期待。人民法院必將繼續(xù)通過(guò)嚴(yán)格公正審理行政案件、創(chuàng)新解紛機(jī)制，在全面依法治國(guó)的進(jìn)程中鐫刻下政通人和的生動(dòng)注腳。

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《中國(guó)審判》雜志2025年第17期

中國(guó)審判新聞半月刊·總第375期

編輯/孫敏