日本高端智庫(kù)解析特朗普政府出口管制政策全景

由日本政府出資設(shè)立的貿(mào)易促進(jìn)中介機(jī)構(gòu)——日本貿(mào)易振興機(jī)構(gòu)（Jetro）8月6日發(fā)文，就特朗普第二任期以來(lái)出口管制政策的全景進(jìn)行解析和研判。文章認(rèn)為，特朗普政府對(duì)中國(guó)出口管制政策的基本方向仍是“趨嚴(yán)”，同時(shí)追求“簡(jiǎn)化”，以提升政策執(zhí)行效果。其“趨嚴(yán)”的手段正在從制度修正轉(zhuǎn)向“個(gè)案處理”，包括擴(kuò)大實(shí)體清單（EL）、通過(guò)“信函”通知企業(yè)及發(fā)布產(chǎn)品指引；“簡(jiǎn)化”則主要體現(xiàn)在修訂復(fù)雜的規(guī)則，如撤銷(xiāo)“AI擴(kuò)散規(guī)則”。此外，美國(guó)還尋求與盟友配合以有效執(zhí)行出口管制政策，包括繼續(xù)靈活運(yùn)用“外國(guó)直接產(chǎn)品規(guī)則”（FDPR），并在兩黨共識(shí)下強(qiáng)化政策落地。

特朗普政府出口管制政策的總體方向：“趨嚴(yán)”基調(diào)未變

文章稱(chēng)，在2025年6月英國(guó)倫敦舉行的經(jīng)貿(mào)磋商中，美國(guó)愿意取消對(duì)華部分高科技產(chǎn)品的出口管制，以換取中國(guó)放松稀土出口限制的承諾。但這并不意味著美國(guó)對(duì)華出口管制的方針發(fā)生根本性轉(zhuǎn)變。從長(zhǎng)期來(lái)看，基于美中競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系，美國(guó)為確保經(jīng)濟(jì)安全，其對(duì)華出口管制基本會(huì)朝著“趨嚴(yán)”的方向推進(jìn)，短期對(duì)特定企業(yè)或產(chǎn)品的放松管制僅是談判策略。不過(guò)，其政策執(zhí)行已從拜登政府時(shí)期修訂《出口管理條例》（EAR），轉(zhuǎn)向通過(guò)發(fā)送“信函”對(duì)企業(yè)進(jìn)行個(gè)別通知、按物項(xiàng)公布指導(dǎo)方針等個(gè)案處理的方式。

特朗普政府出口管制政策的原則：“趨嚴(yán)”與“簡(jiǎn)化”并行

文章稱(chēng)，特朗普在1月20日就任首日就發(fā)布“美國(guó)優(yōu)先貿(mào)易政策”的總統(tǒng)備忘錄，就出口管制指示相關(guān)政府部門(mén)研究“維持、獲得、強(qiáng)化美國(guó)技術(shù)優(yōu)勢(shì)的方法”“識(shí)別和排除出口管制漏洞的方法”等。雖據(jù)此形成的報(bào)告細(xì)節(jié)未公開(kāi)，但白宮后續(xù)公布的摘要明確，需確保尖端技術(shù)不流入（所謂）“對(duì)手國(guó)家”，出口管制應(yīng)更加簡(jiǎn)單、嚴(yán)格且有效，同時(shí)要維持美國(guó)在人工智能（AI）領(lǐng)域的優(yōu)勢(shì)，強(qiáng)化全球技術(shù)領(lǐng)導(dǎo)力。從上述文件可以看出，特朗普第二任期傾向于在尖端技術(shù)等重要領(lǐng)域嚴(yán)格實(shí)施出口管制措施，同時(shí)也將簡(jiǎn)化現(xiàn)有政策以推動(dòng)有效執(zhí)法。

特朗普政府出口管制“趨嚴(yán)”的三大手段

手段一：擴(kuò)大實(shí)體清單（EL）

2025年3月，美國(guó)商務(wù)部產(chǎn)業(yè)與安全局（BIS）將中國(guó)、伊朗等6個(gè)國(guó)家（地區(qū)）的82家實(shí)體增列至“實(shí)體清單”之中，其中54家為中國(guó)實(shí)體。“實(shí)體清單”列出了美國(guó)政府認(rèn)定的從事或可能從事?lián)p害美國(guó)國(guó)家安全或外交政策利益行為的機(jī)構(gòu)或個(gè)人，向這些實(shí)體出口須向BIS申請(qǐng)?jiān)S可證，且BIS對(duì)許可證申請(qǐng)往往采取“推定拒絕”的方式，實(shí)質(zhì)上禁止了相關(guān)物項(xiàng)的出口。

文章稱(chēng)，與以往相比，特朗普第二任期可能會(huì)將更多企業(yè)增列至EL。美國(guó)前商務(wù)部官員認(rèn)為，修改EAR規(guī)則較難，而“將更多受出口管制的外國(guó)實(shí)體列入EL”相對(duì)簡(jiǎn)單，因此特朗普政府可能會(huì)頻繁采用這一方式。

此外，EL所列實(shí)體的子公司、母公司、關(guān)聯(lián)公司也有可能被納入EAR管轄的范圍，即適用經(jīng)濟(jì)制裁“特別指定國(guó)民清單”（SDN清單）的“50%穿透規(guī)則”。特朗普第二任期的商務(wù)部副部長(zhǎng)（BIS局長(zhǎng)）杰弗里?凱斯勒以及商務(wù)部助理部長(zhǎng)蘭登?海德（BIS負(fù)責(zé)出口管理）均表達(dá)了相關(guān)意向。舉例來(lái)說(shuō)，如果一家中國(guó)實(shí)體被列入EL，其在海外設(shè)立的負(fù)責(zé)研發(fā)或采購(gòu)的子公司也可能面臨美國(guó)的出口管制，美國(guó)企業(yè)向其出口相關(guān)產(chǎn)品或技術(shù)時(shí)，同樣需要申請(qǐng)?jiān)S可證，從而將大幅擴(kuò)大出口管制的覆蓋范圍。

手段二：通過(guò)“信函”通知實(shí)施個(gè)別措施

拜登政府的出口管制政策主要是修改EAR，通常經(jīng)過(guò)發(fā)布暫定最終規(guī)則（IFR）、聽(tīng)取產(chǎn)業(yè)界等意見(jiàn)后制定最終規(guī)則（FR）的流程，因此可以通過(guò)BIS網(wǎng)站和聯(lián)邦公告較為容易掌握相關(guān)動(dòng)向。但自特朗普第二任期以來(lái)，除增列EL發(fā)布聯(lián)邦公告、涉及華為AI半導(dǎo)體風(fēng)險(xiǎn)警示的相關(guān)指導(dǎo)方針外，較難確認(rèn)其關(guān)于特定企業(yè)或產(chǎn)品出口管制措施的動(dòng)向。

根據(jù)EAR的規(guī)定，BIS有權(quán)在認(rèn)為特定產(chǎn)品或技術(shù)交易存在國(guó)家安全或外交政策擔(dān)憂(yōu)時(shí)，通過(guò)“信函”通知企業(yè)需申請(qǐng)?jiān)S可證，且此類(lèi)措施不會(huì)通過(guò)BIS新聞稿或聯(lián)邦公告予以公示。如AI半導(dǎo)體、乙烷被納入出口管制對(duì)象，飛機(jī)零部件和EDA軟件許可證被叫停等，均是特朗普第二任期以來(lái)BIS在現(xiàn)有規(guī)則框架下通過(guò)“個(gè)案判斷”通知企業(yè)的方式。

這種“信函”方式雖不修改EAR規(guī)則，但能讓特朗普政府根據(jù)與中國(guó)進(jìn)行貿(mào)易談判的情況靈活調(diào)整特定企業(yè)或產(chǎn)品的出口管制，從而成為其談判手段之一。例如，在倫敦舉行的美中經(jīng)貿(mào)磋商中，美國(guó)對(duì)中國(guó)出口管制的放松，實(shí)則是通過(guò)“信函”對(duì)某些嚴(yán)格的管制措施予以些許放松。2025年7月，英偉達(dá)和AMD均表示，通過(guò)“信函”被嚴(yán)格管控的產(chǎn)品對(duì)華出口有望獲得許可證。但美國(guó)商務(wù)部長(zhǎng)盧特尼克強(qiáng)調(diào)，不會(huì)向中國(guó)出售這些公司性能最優(yōu)越的產(chǎn)品，尖端半導(dǎo)體對(duì)華出口管制的政策“并未改變”。

在實(shí)際操作中，企業(yè)收到“信函”后，往往需要在短時(shí)間內(nèi)評(píng)估業(yè)務(wù)影響并做出應(yīng)對(duì)。對(duì)于一些依賴(lài)特定產(chǎn)品進(jìn)口的企業(yè)而言，申請(qǐng)?jiān)S可證的不確定性可能導(dǎo)致生產(chǎn)計(jì)劃受阻、項(xiàng)目延期等問(wèn)題。而且，由于此類(lèi)“信函”不對(duì)外公開(kāi)，其他企業(yè)也難以及時(shí)了解相關(guān)信息，無(wú)法提前做好應(yīng)對(duì)準(zhǔn)備，從而增加了整個(gè)行業(yè)的運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。

手段三：通過(guò)公布指導(dǎo)方針促使企業(yè)自律交易

2025年5月，BIS撤銷(xiāo)拜登政府的“AI擴(kuò)散規(guī)則”，同時(shí)采取額外措施加強(qiáng)對(duì)全球半導(dǎo)體的出口管制：

《關(guān)于一般禁止十（GP10）適用于中國(guó)先進(jìn)集成電路的指導(dǎo)意見(jiàn)》：提醒業(yè)界注意使用中國(guó)先進(jìn)計(jì)算集成電路的風(fēng)險(xiǎn)，包括特定的中國(guó)芯片，稱(chēng)“這些芯片很可能是在違反美國(guó)出口管制的情況下開(kāi)發(fā)或生產(chǎn)的”。根據(jù)“一般禁止十”（GP10）的規(guī)定，BIS警告使用此類(lèi)中國(guó)先進(jìn)計(jì)算集成電路的企業(yè)存在違反美國(guó)出口管制的風(fēng)險(xiǎn)，可能導(dǎo)致公司面臨BIS的執(zhí)法行動(dòng)。該指導(dǎo)意見(jiàn)意味著企業(yè)在使用特定國(guó)產(chǎn)芯片時(shí)，需要密切關(guān)注清單變化，隨時(shí)評(píng)估自身業(yè)務(wù)是否合規(guī)，從而增加了企業(yè)的合規(guī)成本和運(yùn)營(yíng)的復(fù)雜性。

《關(guān)于可能適用于用于訓(xùn)練人工智能模型的先進(jìn)計(jì)算集成電路及其他商品的管控的政策聲明》：用于訓(xùn)練AI模型的特定先進(jìn)計(jì)算集成電路等產(chǎn)品，若可能被用于武器禁運(yùn)國(guó)的軍事、情報(bào)活動(dòng)或大規(guī)模殺傷性武器的最終用途，可能須向BIS申請(qǐng)?jiān)S可證。Jetro認(rèn)為，該聲明模糊了產(chǎn)品用途的界定標(biāo)準(zhǔn)，企業(yè)在判斷產(chǎn)品是否會(huì)被用于上述敏感用途時(shí)面臨較大困難，為避免違規(guī)風(fēng)險(xiǎn)，許多企業(yè)可能選擇主動(dòng)申請(qǐng)?jiān)S可證，從而進(jìn)一步增加了企業(yè)的時(shí)間和經(jīng)濟(jì)成本。《關(guān)于防止先進(jìn)計(jì)算集成電路被非法轉(zhuǎn)用的業(yè)界指導(dǎo)方針》：列舉了防止先進(jìn)計(jì)算集成電路被非法轉(zhuǎn)用于軍事、情報(bào)活動(dòng)或大規(guī)模殺傷性武器最終用途的危險(xiǎn)信號(hào)、盡職調(diào)查（DD）及最佳實(shí)踐案例。Jetro認(rèn)為，該指導(dǎo)方針雖然提供了一些參考案例，但不同企業(yè)的業(yè)務(wù)模式和實(shí)際情況千差萬(wàn)別，企業(yè)在借鑒這些案例進(jìn)行自我審查時(shí)，難以準(zhǔn)確把握尺度，導(dǎo)致在實(shí)際操作中無(wú)所適從。

文章援引美國(guó)商務(wù)部前官員的話(huà)稱(chēng)，這些指導(dǎo)方針并非明確的法律或規(guī)則，在實(shí)際執(zhí)行中會(huì)給企業(yè)帶來(lái)應(yīng)對(duì)判斷上的混亂。“一般禁止十”禁止在“知曉”可能違反EAR的情況下進(jìn)行出口等活動(dòng)，不僅包括積極“知曉”，也包括認(rèn)識(shí)到存在高風(fēng)險(xiǎn)性的情況。因此，即使企業(yè)認(rèn)為無(wú)需申請(qǐng)?jiān)S可證，但一旦違反EAR被發(fā)現(xiàn)，將“無(wú)從辯解”。與此同時(shí)，上述指導(dǎo)方針可能是為特朗普政府未來(lái)修改相關(guān)出口管制規(guī)則做準(zhǔn)備。

“簡(jiǎn)化”措施：修改現(xiàn)有復(fù)雜的規(guī)則

文章認(rèn)為，拜登政府采取“小院高墻（small yard，high fence）”的方式，嚴(yán)格保護(hù)尖端半導(dǎo)體等重要技術(shù)，多次修改出口管制相關(guān)政策規(guī)則，但遭到半導(dǎo)體業(yè)界團(tuán)體和美國(guó)一些智庫(kù)的批判，認(rèn)為其對(duì)產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生負(fù)面影響，且“院子范圍擴(kuò)大，墻壁千瘡百孔”。

2025年5月，特朗普政府表明撤銷(xiāo)“AI擴(kuò)散規(guī)則”并發(fā)布替代規(guī)則的意向，此舉被認(rèn)為是“簡(jiǎn)化”現(xiàn)有出口管理規(guī)則。“AI擴(kuò)散規(guī)則”規(guī)定了先進(jìn)計(jì)算集成電路的出口管制要求，及不同國(guó)家/地區(qū)的許可證申請(qǐng)差異。特朗普第二任政府下的BIS稱(chēng)該規(guī)則阻礙美國(guó)創(chuàng)新，給企業(yè)帶來(lái)過(guò)度的規(guī)則負(fù)擔(dān)。現(xiàn)任BIS局長(zhǎng)凱斯勒也批判該規(guī)則是“過(guò)度規(guī)則”，存在對(duì)部分國(guó)家的恣意區(qū)別對(duì)待。

文章稱(chēng)，從實(shí)際影響來(lái)看，AI擴(kuò)散規(guī)則使得企業(yè)在出口相關(guān)產(chǎn)品時(shí)，需要根據(jù)不同國(guó)家和地區(qū)的復(fù)雜規(guī)定進(jìn)行申請(qǐng)，增加了大量的時(shí)間和人力成本。例如，一家美國(guó)企業(yè)向不同國(guó)家的客戶(hù)出口同一款A(yù)I半導(dǎo)體產(chǎn)品，可能需要針對(duì)每個(gè)國(guó)家的特殊規(guī)定準(zhǔn)備不同的申請(qǐng)材料，進(jìn)行不同流程的申請(qǐng)，從而大大降低了企業(yè)的運(yùn)營(yíng)效率。特朗普政府撤銷(xiāo)該規(guī)則并試圖制定替代規(guī)則，有望在一定程度上簡(jiǎn)化出口管理流程，提高企業(yè)的運(yùn)營(yíng)靈活性，但新規(guī)則的具體內(nèi)容和實(shí)施效果仍有待觀察。

嚴(yán)格執(zhí)法的相關(guān)動(dòng)向

推動(dòng)盟友的協(xié)調(diào)行動(dòng)

為有效執(zhí)行出口管制政策，多個(gè)國(guó)家已采取與美國(guó)類(lèi)似的做法。“美國(guó)優(yōu)先貿(mào)易政策”的總統(tǒng)備忘錄就提到“探討促進(jìn)外國(guó)遵守美國(guó)出口管制的執(zhí)行機(jī)制”。從特朗普政府高官的發(fā)言可以看出，其打算積極利用EAR的“外國(guó)直接產(chǎn)品規(guī)則”（FDPR），促使同盟和伙伴國(guó)企業(yè)配合美國(guó)的出口管制。FDPR是一項(xiàng)具有域外效力的出口管制規(guī)定，要求使用特定美國(guó)技術(shù)或軟件在境外生產(chǎn)的產(chǎn)品，在出口時(shí)必須申請(qǐng)?jiān)S可證。相關(guān)外國(guó)企業(yè)需對(duì)其生產(chǎn)流程進(jìn)行溯源核查，確認(rèn)是否使用了美國(guó)商務(wù)部產(chǎn)業(yè)與安全局（BIS）指定的受控美國(guó)技術(shù)和軟件。

BIS局長(zhǎng)凱斯勒近期稱(chēng)，日本和荷蘭在半導(dǎo)體制造設(shè)備的出口管制方面雖與美國(guó)有協(xié)調(diào)進(jìn)展，但仍不完善，美國(guó)在半導(dǎo)體領(lǐng)域有充分裁量權(quán)以積極利用FDPR。Jetro認(rèn)為，美國(guó)通過(guò)這種方式，試圖構(gòu)建一個(gè)全球范圍內(nèi)的出口管理網(wǎng)絡(luò)，限制特定技術(shù)和產(chǎn)品的流向。例如，對(duì)于一些使用美國(guó)技術(shù)的日本半導(dǎo)體制造設(shè)備企業(yè)，如果其產(chǎn)品要出口到美國(guó)限制的國(guó)家或地區(qū)，需要按照FDPR的要求申請(qǐng)?jiān)S可證。這不僅影響了日本企業(yè)的出口業(yè)務(wù)，也對(duì)全球半導(dǎo)體產(chǎn)業(yè)鏈的布局和運(yùn)行產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響，可能導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)鏈的部分環(huán)節(jié)出現(xiàn)中斷或調(diào)整。

國(guó)會(huì)的反應(yīng)與政策持續(xù)性

文章稱(chēng)，特朗普政府的出口管制“簡(jiǎn)化”措施遭到部分民主黨議員的反對(duì)。例如，眾議院“中國(guó)問(wèn)題特別委員會(huì)”民主黨首席議員拉賈?克里希納穆?tīng)柕倬团u(píng)稱(chēng)，“與沙特阿拉伯、阿拉伯聯(lián)合酋長(zhǎng)國(guó)的AI半導(dǎo)體銷(xiāo)售協(xié)議可能導(dǎo)致美國(guó)尖端技術(shù)流入中國(guó)”。

目前共和黨在參眾兩院占多數(shù)席位，國(guó)會(huì)對(duì)特朗普政府出口管制政策的反對(duì)力度較小。但2026年中期選舉若民主黨奪回參眾兩院任一多數(shù)席位，可能會(huì)通過(guò)召開(kāi)聽(tīng)證會(huì)、提出法案等方式制約特朗普政府的相關(guān)舉措。不過(guò)，在強(qiáng)化出口管制執(zhí)法的必要性上，美國(guó)國(guó)會(huì)兩黨存在共識(shí)，均同意增加BIS在2026財(cái)年的預(yù)算。BIS局長(zhǎng)凱斯勒表示，增額部分將用于招聘約200名負(fù)責(zé)出口違規(guī)相關(guān)個(gè)人逮捕和起訴的特別調(diào)查官、將駐外出口管理官（ECO）從12人增至30人、招聘支持BIS執(zhí)法活動(dòng)的專(zhuān)業(yè)工程師等。

文章最后稱(chēng)，基于特朗普政府和國(guó)會(huì)在出口管制政策基本方向上的跨黨派共識(shí)，即便出口管制的執(zhí)行手段有所變化，未來(lái)仍會(huì)采取更嚴(yán)格的舉措。文章提醒日本企業(yè)，基于FDPR等，使用美國(guó)技術(shù)、軟件的外國(guó)產(chǎn)品及包含一定比例美國(guó)產(chǎn)品的外國(guó)產(chǎn)品交易可能受美國(guó)出口管制約束，在日本國(guó)內(nèi)交易也可能被域外適用，因此建議企業(yè)繼續(xù)嚴(yán)格遵守美國(guó)出口管制制度，如建立確認(rèn)管制物項(xiàng)清單、最終用戶(hù)、最終用途、目的地國(guó)家等的合規(guī)流程。

結(jié)語(yǔ)：

英國(guó)《金融時(shí)報(bào)》8月11日?qǐng)?bào)道稱(chēng)，美國(guó)芯片企業(yè)英偉達(dá)和AMD與美國(guó)政府達(dá)成一項(xiàng)特殊協(xié)議，兩家企業(yè)同意將特供中國(guó)的芯片（分別是H20和MI308）收入的15%“上繳”給美國(guó)政府，以獲取相關(guān)產(chǎn)品的出口許可協(xié)議。白宮在11日稍晚證實(shí)了上述“協(xié)議”，但尚未決定如何使用這筆資金。根據(jù)華爾街投資機(jī)構(gòu)伯恩斯坦（Bernstein）分析師預(yù)估，2025年英偉達(dá)H20大概交付150萬(wàn)片，預(yù)計(jì)收入為230億美元，15%的抽成即為34.5億美元。這種被出口管制專(zhuān)家稱(chēng)為“史無(wú)前例的財(cái)務(wù)安排”，顯示了特朗普政府在出口管制領(lǐng)域的強(qiáng)硬手段，即通過(guò)經(jīng)濟(jì)利益的捆綁進(jìn)一步控制企業(yè)的出口行為。與此同時(shí)，在芯片領(lǐng)域，中美之間的博弈呈現(xiàn)出復(fù)雜的局面。美國(guó)對(duì)華解禁H20芯片并非真心實(shí)意恢復(fù)出口，而是出于多方面考量。而中國(guó)政府近期對(duì)中國(guó)企業(yè)使用H20芯片的態(tài)度正日趨強(qiáng)硬，國(guó)家互聯(lián)網(wǎng)信息辦公室7月31日約談?dòng)ミ_(dá)公司，要求該公司就對(duì)華銷(xiāo)售的H20算力芯片漏洞后門(mén)安全風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題進(jìn)行說(shuō)明并提交相關(guān)證明材料。

從短期看，美國(guó)對(duì)中國(guó)半導(dǎo)體和AI算力的出口管制政策未見(jiàn)松動(dòng)，且仍有加嚴(yán)的趨勢(shì)。從長(zhǎng)期看，高端半導(dǎo)體技術(shù)和AI算力的中美競(jìng)爭(zhēng)遠(yuǎn)未停止。算力部署、應(yīng)用的擴(kuò)展速度、范圍將成為新的競(jìng)爭(zhēng)焦點(diǎn)。

免責(zé)聲明：本文轉(zhuǎn)自機(jī)工智庫(kù)，原作者石北。文章內(nèi)容系原作者個(gè)人觀點(diǎn)，本公眾號(hào)編譯/轉(zhuǎn)載僅為分享、傳達(dá)不同觀點(diǎn)，如有任何異議，歡迎聯(lián)系我們！

轉(zhuǎn)自丨機(jī)工智庫(kù)

作者丨石北

研究所簡(jiǎn)介

國(guó)際技術(shù)經(jīng)濟(jì)研究所（IITE）成立于1985年11月，是隸屬于國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心的非營(yíng)利性研究機(jī)構(gòu)，主要職能是研究我國(guó)經(jīng)濟(jì)、科技社會(huì)發(fā)展中的重大政策性、戰(zhàn)略性、前瞻性問(wèn)題，跟蹤和分析世界科技、經(jīng)濟(jì)發(fā)展態(tài)勢(shì)，為中央和有關(guān)部委提供決策咨詢(xún)服務(wù)。“全球技術(shù)地圖”為國(guó)際技術(shù)經(jīng)濟(jì)研究所官方微信賬號(hào)，致力于向公眾傳遞前沿技術(shù)資訊和科技創(chuàng)新洞見(jiàn)。

地址：北京市海淀區(qū)小南莊20號(hào)樓A座

電話(huà)：010-82635522

微信：iite_er