如何理解“十五五”規(guī)劃建議對財稅的部署安排？

羅志恒/文

10月28日，《中共中央關于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十五個五年規(guī)劃的建議》（下文簡稱為“十五五”規(guī)劃建議或《建議》）正式發(fā)布。《建議》對“提升宏觀經(jīng)濟治理效能”作出了重要部署，提出要“實施更加積極的宏觀政策”“發(fā)揮積極財政政策作用，增強財政可持續(xù)性”“保持合理的宏觀稅負水平”“加快構建同高質(zhì)量發(fā)展相適應的政府債務管理長效機制”，指明了“十五五”時期財政政策優(yōu)化與財稅體制改革的主要方向。

本文通過對比“十四五”規(guī)劃建議對財稅的部署安排，總結提煉“十五五”規(guī)劃建議中財稅相關內(nèi)容的四大特點，其后重點分析“十五五”時期發(fā)揮積極財政政策要推動財政政策四大轉(zhuǎn)型、深化財稅體制改革以增強財政可持續(xù)性、構建債務管理長效機制的方式。

“十五五”規(guī)劃建議對財稅部署安排的四大特點

整體上看，“十五五”規(guī)劃建議對財稅的部署安排，既體現(xiàn)了當前國內(nèi)外經(jīng)濟形勢對財政政策及財稅體制提出的新要求，又延續(xù)了二十屆三中全會確定的財稅體制改革要求。與“十四五”規(guī)劃建議比較，可以發(fā)現(xiàn)“十五五”規(guī)劃建議財政相關內(nèi)容呈現(xiàn)四大特點。

一是財政作為“國家治理的基礎和重要支柱”的角色越發(fā)重要，其在五年規(guī)劃中的分量也越來越重，在穩(wěn)增長、增動力、惠民生、防風險等方面將發(fā)揮顯著作用。“十五五”規(guī)劃建議中關于財稅的部署安排貫穿始終，既在“提升宏觀經(jīng)濟治理效能”部分，專門部署了“十五五”時期財政政策和財稅體制改革的具體方向，更是在科技創(chuàng)新、收入分配、提振消費、擴大投資、全國統(tǒng)一大市場建設、鄉(xiāng)村振興、人口高質(zhì)量發(fā)展、綠色轉(zhuǎn)型等重點領域和關鍵環(huán)節(jié)中，明確提出了要加強財政或稅收相關支持。比如在“堅決破除阻礙全國統(tǒng)一大市場建設卡點堵點”中提出“完善有利于統(tǒng)一大市場建設的統(tǒng)計、財稅、考核制度，優(yōu)化企業(yè)總部和分支機構、生產(chǎn)地和消費地利益分享”；在“加快形成綠色生產(chǎn)生活方式”中提出“落實促進綠色低碳發(fā)展的財稅、金融、投資、價格、科技、環(huán)保政策”。相較而言，“十四五”規(guī)劃建議中的財稅體制改革包含在“建立現(xiàn)代財稅金融體制”之中，并未單獨成段，并且規(guī)劃建議的其他部分相對更少涉及財政或稅收。

二是明確提出發(fā)揮積極財政政策作用，在中長期體制改革之外更加強調(diào)財政政策應對短期風險挑戰(zhàn)、維護經(jīng)濟社會穩(wěn)定的作用。歷次五年規(guī)劃建議對財稅的要求基本側(cè)重財稅制度改革，偏中長期，較少涉及短期政策方向；而“十五五”規(guī)劃建議提出“強化逆周期和跨周期調(diào)節(jié)，實施更加積極的宏觀政策”，相應地對財政提出要“發(fā)揮積極財政政策作用”，在持續(xù)穩(wěn)增長、穩(wěn)就業(yè)、穩(wěn)預期中發(fā)揮重要作用。這種安排主要是源自“十五五”期間的內(nèi)外部形勢發(fā)生了重大變化，當前國內(nèi)經(jīng)濟“有效需求不足”“新舊動能轉(zhuǎn)換任務艱巨”，大國博弈、地緣政治等不確定難預料的因素明顯增加。由此財政政策要因時因勢而動，在擴大總需求、應對經(jīng)濟社會風險、促進科技自立自強、推動城鄉(xiāng)融合發(fā)展等方面發(fā)揮出更大作用。

三是財政“投資于人”、提振消費的色彩更加濃厚，大國財政的民生財政屬性更加凸顯。“十五五”規(guī)劃建議中財政相關內(nèi)容，民生財政被提到更加重要的地位。“十四五”規(guī)劃建議提出“增強國家重大戰(zhàn)略任務財力保障”，“十五五”規(guī)劃建議則增加了“基本民生”，即提出“強化國家重大戰(zhàn)略任務和基本民生財力保障”。在其他部分都明顯體現(xiàn)出對居民部門、對提振需求的高度重視，這在理念上與過去相對重視企業(yè)部門、重視投資發(fā)生了重大變化。“十五五”規(guī)劃建議提出“合理提高公共服務支出占財政支出比重”“增加政府資金用于民生保障支出”“提高民生類政府投資比重”“發(fā)揮育兒補貼和個人所得稅抵扣政策作用，有效降低家庭生育養(yǎng)育教育成本”等具體舉措，明確傳達了“十五五”時期財政將在增加民生財政支出規(guī)模及占比、降低居民和家庭負擔等方面重點發(fā)力，解決社會普遍關注的教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、養(yǎng)育等領域存在的民生痛點，全面提升居民的幸福感和消費能力。

四是財政相關政策或改革部署的目標更加明確，政策導向清晰，政策可執(zhí)行度更強，有利于穩(wěn)定預期。一方面，“十五五”規(guī)劃建議中的財政相關內(nèi)容總體服務于促動力（“內(nèi)需主導、消費拉動、內(nèi)生增長”）和穩(wěn)發(fā)展（“持續(xù)穩(wěn)增長、穩(wěn)就業(yè)、穩(wěn)預期”）兩大層面，“實施更加積極的宏觀政策”明確傳達了“十五五”時期我國將繼續(xù)實施更加積極的財政政策的信息，總體目標明確，政策導向清晰。另一方面，重點領域財政相關政策部署可執(zhí)行度高，政策重點突出，政策抓手比較具體。例如，明確提出了“支持高新技術企業(yè)和科技型中小企業(yè)發(fā)展，提高企業(yè)研發(fā)費用加計扣除比例”，比“十四五”規(guī)劃建議中“鼓勵企業(yè)加大研發(fā)投入”更加具體；在提振消費部分，“十五五”規(guī)劃建議明確提出“合理提高公共服務支出占財政支出比重”“加大直達消費者的普惠政策力度”等措施，擴大投資部分則提出“提高民生類政府投資比重”的目標，“十四五”規(guī)劃建議中的相關表述則較為籠統(tǒng)。用相對清晰的政策指向取代了較為模糊的政策表述，不僅明確了“十五五”時期財政發(fā)力的著力點和重點抓手，還有利于引導微觀主體政策預期，提振企業(yè)和居民信心。

更好發(fā)揮積極財政政策的作用，需要推動財政政策的四個轉(zhuǎn)型

《建議》提出要“實施更加積極的宏觀政策”“發(fā)揮積極財政政策作用”“加強財政科學管理，加強財政資源和預算統(tǒng)籌，強化國家重大戰(zhàn)略任務和基本民生財力保障。深化零基預算改革，統(tǒng)一預算分配權，優(yōu)化財政支出結構，加強預算績效管理”。

“十五五”時期，我國經(jīng)濟整體上仍處于新舊動能轉(zhuǎn)換期，經(jīng)濟面臨較大的下行壓力，積極財政政策是托底宏觀經(jīng)濟、穩(wěn)定發(fā)展大局的重要手段。財政政策有必要實現(xiàn)四個轉(zhuǎn)型。

第一，從過去較多關注赤字率轉(zhuǎn)向支出增速，打破3%赤字率約束，確保必要的支出力度，增強財政政策的逆周期調(diào)節(jié)作用。“十五五”規(guī)劃建議提出要“實施更加積極的宏觀政策”“發(fā)揮積極財政政策作用”。這就需要保持一定的財政支出增速，根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展需要合理確定實際赤字率水平，逐步采用基于全部財政收支的全口徑赤字和赤字率來衡量財政政策積極程度。

第二，由注重收入端的減稅降費政策轉(zhuǎn)向支出端的擴大支出為主，推動收入政策從數(shù)量規(guī)模型轉(zhuǎn)向效率效果型。財政擴大支出可直接帶動總需求擴大，從而增加居民和企業(yè)收入。對于收入政策而言，側(cè)重清理規(guī)范稅收優(yōu)惠，提高關鍵領域和重要環(huán)節(jié)（例如科技創(chuàng)新、小微企業(yè)、鼓勵生育等）的稅收優(yōu)惠政策的精準性。

第三，支出端政策要進一步優(yōu)化結構，從側(cè)重供給、投資和企業(yè)轉(zhuǎn)向供給需求并重、投資消費并重和企業(yè)家庭并重。過去支出政策更多地作用于供給端、企業(yè)端、投資端，主要是因為短缺經(jīng)濟和供給不足階段的主要任務是增加供給。當前中國經(jīng)濟進入到需求不足階段，要求宏觀調(diào)控的目標和作用方式也要發(fā)生轉(zhuǎn)變，財政支持政策有必要轉(zhuǎn)向需求和家庭端，提高家庭部門的社會福利水平。一方面，優(yōu)化政府投資方向，投資于人、投資于新質(zhì)生產(chǎn)力。“十五五”規(guī)劃建議提出“提高民生類政府投資比重”。未來政府投資要與人口流動掛鉤，滿足流動人口的生產(chǎn)、生活需求；與人口結構掛鉤，加大高質(zhì)量養(yǎng)老服務設施供給；與安全掛鉤，加大老舊小區(qū)、城市地下管網(wǎng)、防洪設施等的更新改造力度；與激發(fā)經(jīng)濟增長潛力掛鉤，更多支持信息基礎設施、融合基礎設施、創(chuàng)新基礎設施等新型基建。另一方面，加力提振消費，將我國建設為全球最大的消費市場。在百年變局的背景下，全方位擴大內(nèi)需尤其是補齊消費短板顯得更加緊迫，這需要構建消費導向型的財稅制度和政策體系，推動供需再平衡。“十五五”規(guī)劃建議提出，“合理提高公共服務支出占財政支出比重，增強居民消費能力”。強化民生領域投入，增加對特殊人群（青年失業(yè)群體、城鄉(xiāng)低收入群體、多子女家庭等）的補貼，加大養(yǎng)老、醫(yī)療財政投入，增加教育、保障性住房等支出，以提高居民部門的抗風險能力和消費意愿。

第四，更好地發(fā)揮財政政策預期管理的作用，必要時將“積極財政政策”的表述改為更加清晰的“擴張性財政政策”。明確當前財政政策“積極”的內(nèi)涵，必要時將“積極財政政策”改為“擴張性財政政策”，以傳遞更加明確的信號。理論上，有效的財政政策能夠使經(jīng)濟增長保持在高于實際利率的合理區(qū)間，長期看不必過于擔心債務的可持續(xù)性問題，債務風險只有在經(jīng)濟實現(xiàn)平穩(wěn)發(fā)展的前提下才能逐步化解。“十五五”時期，我國整體政府債務負債率偏低，且當前我國名義利率持續(xù)下行，政府舉債成本不斷下降，為實行擴張性財政政策進一步打開了空間。

深化財稅體制改革，增強財政可持續(xù)性，避免重現(xiàn)“兩個比重”持續(xù)下降格局

《建議》提出“增強財政可持續(xù)性”“完善地方稅、直接稅體系，健全經(jīng)營所得、資本所得、財產(chǎn)所得稅收政策，規(guī)范稅收優(yōu)惠政策，保持合理的宏觀稅負水平”“適當加強中央事權、提高中央財政支出比重”“增加地方自主財力”。

第一，增強財政可持續(xù)性，規(guī)范稅收優(yōu)惠政策，穩(wěn)定宏觀稅負。

當前宏觀稅負持續(xù)下行，財政汲取能力較弱。財政汲取能力不足、財政支出難以壓降的情況下，降低宏觀稅負意味著政府債務增加，不利于長期財政可持續(xù)。“十五五”規(guī)劃建議明確提出“增強財政可持續(xù)性”的要求。增強財政可持續(xù)性，核心是增強政府債務可持續(xù)性，既需要提升財政政策效能，又需要完善政府債務管理機制，這是一個長期性、系統(tǒng)性工程。當前首要的是穩(wěn)定宏觀稅負水平，避免“兩個比重”（財政收入占GDP比重、中央財政收入占全國財政收入比重）再現(xiàn)雙低格局，在此基礎上進一步考慮保持合理的宏觀稅負水平。

“十五五”時期有必要在落實好既有減稅降費政策的基礎上，對存量減稅降費政策進行結構性調(diào)整與優(yōu)化，更加追求政策的精準性和效率效果，保持宏觀稅負基本穩(wěn)定。其一，應清理不必要的稅收優(yōu)惠，提高關鍵領域和重要環(huán)節(jié)（例如科技創(chuàng)新、小微企業(yè)、鼓勵生育等）的稅收優(yōu)惠政策的精準性；對于產(chǎn)業(yè)幼稚期出臺的稅收優(yōu)惠，當行業(yè)進入成熟期時要及時退出，避免扭曲行業(yè)競爭成本并導致產(chǎn)能過剩；對于地方違法違規(guī)出臺的“稅收洼地”，要堅決予以糾正。其二，選擇對普通居民影響不大、但有利于推動綠色發(fā)展、縮小貧富差距的稅種進行稅負的結構性調(diào)整。其三，根據(jù)經(jīng)濟發(fā)展狀況及時研究探索新稅源，例如研究探索數(shù)字資產(chǎn)稅、碳稅、遺產(chǎn)稅贈與稅等。

第二，增加地方自主財力，上移事權和支出責任，著力解決地方財政困難。

近年來地方財政運行出現(xiàn)困難，根本原因在于長期以來的地方事權和支出責任過重，而中央與地方收入劃分不夠科學和規(guī)范，地方財力尤其是地方自主財力不足。

推動事權與支出責任上移，緩解地方政府“小馬拉大車”的現(xiàn)狀。將基本公共服務均等化、社會保障、自然資源安全、糧油儲備、金融監(jiān)管、跨區(qū)域建設或公共服務、環(huán)境保護、基礎研究等領域的事權進一步上收至中央；推動中央政府職能轉(zhuǎn)變，強化垂直管理和部門實體化，增強中央各部門的直接支出責任；建立中央與地方事權和支出責任劃分的動態(tài)調(diào)整機制。

積極拓展地方稅源，以增強地方財政自主權為核心增加地方自主財力，完善以共享稅為主的地方收入體系。短期內(nèi)可以適當優(yōu)化企業(yè)所得稅、個人所得稅等共享稅的分享比例，以在較短時間內(nèi)緩解地方財政運行困難，推動地方財政從應急狀態(tài)回歸常態(tài)。中長期應以增強地方財政自主權為核心增加地方自主財力，讓地方獲得更多的財力自主調(diào)配空間，配合事權和支出責任的上收，逐步實現(xiàn)各地財力與事權和支出責任相適應。例如，優(yōu)化現(xiàn)行主要地方稅種的稅制設計，適當擴大地方稅收管理權限，賦予地方政府更多的自主決策空間；在規(guī)范非稅收入管理的前提下，適當下沉部分非稅收入管理權限等。

第三，健全經(jīng)營所得、資本所得、財產(chǎn)所得稅收政策，健全直接稅體系，增強稅收制度與高質(zhì)量發(fā)展的適配程度。

當前我國主要稅種在收入籌集與經(jīng)濟調(diào)控之間定位不清、優(yōu)惠政策復雜、計稅依據(jù)和稅率不合理等問題，稅收制度整體服務高質(zhì)量發(fā)展的效能有待進一步提升，有必要在“十五五”期間深化財稅體制改革過程中加以解決。

其一，以個人所得稅為主要抓手，健全直接稅體系。一方面，按照“寬稅基、低稅率、嚴征管”的思路持續(xù)推進個人所得稅制改革。“十五五”期間維持個人所得稅免征額不變，將經(jīng)營所得、財產(chǎn)所得、資本所得等逐步納入綜合所得，逐步走向徹底的綜合征收制；適度降低綜合所得最高邊際稅率，以提高納稅遵從度，同時強化對直播等新經(jīng)濟活動和娛樂明星等畸高收入群體的征管力度；建立個人所得稅扣除金額隨價格水平動態(tài)調(diào)整機制等。另一方面，完善其他直接稅制度，例如研究探索開征遺產(chǎn)稅與贈予稅的可行性和必要性等。

其二，優(yōu)化增值稅職能定位，完善增值稅制度，增強稅收中性。未來改革中要進一步強化第一大稅種增值稅的收入籌集功能，減少增值稅的調(diào)節(jié)職能，取消不必要的增值稅優(yōu)惠；完善增值稅抵扣鏈條，增強增值稅稅收中性。

其三，結合征收管理能力，減少直接對企業(yè)征收的稅收，減輕企業(yè)稅負感。在征管可控的前提下，將消費稅征稅環(huán)節(jié)后移是可行途徑之一。將消費稅部分稅目的征稅環(huán)節(jié)后移到零售環(huán)節(jié)，減少對生產(chǎn)環(huán)節(jié)征稅，減輕企業(yè)稅負感。

其四，研究建立適應數(shù)字經(jīng)濟下新業(yè)態(tài)的稅收制度。梳理各類數(shù)字經(jīng)濟業(yè)務模式，明確納稅主體，強化平臺的信息披露義務；穩(wěn)妥研究探索數(shù)字資產(chǎn)稅等新稅種；深化征管制度改革，加強對新業(yè)態(tài)的稅收征管，減少稅收流失。

加快構建同高質(zhì)量發(fā)展相適應的政府債務管理長效機制，遏制地方政府債務風險

《建議》提出“加快構建同高質(zhì)量發(fā)展相適應的政府債務管理長效機制”“提高防范化解重點領域風險能力，統(tǒng)籌推進房地產(chǎn)、地方政府債務、中小金融機構等風險有序化解，嚴防系統(tǒng)性風險”。

當前防范化解債務風險取得了非常顯著的成效，但是長效機制仍在構建過程中，地方債務尤其是隱性債務風險仍然不容小覷，原因是多方面的。其一，當前部分地區(qū)化債壓力仍然較大，地方政府面臨的短期流動性問題，尤其是拖欠企業(yè)賬款問題尚未得到根本性解決，導致缺乏時間和精力建設中長期債務防范化解長效機制。其二，我國經(jīng)濟仍處于新舊動能轉(zhuǎn)換階段，經(jīng)濟發(fā)展方式還未徹底改變，部分地方政府以投資拉動經(jīng)濟增長的發(fā)展思路沒有根本改變。其三，目前尚缺乏全口徑的政府債務管理機制和債務風險動態(tài)監(jiān)控機制，難以準確判斷隱性債務風險程度。

構建同高質(zhì)量發(fā)展相適應的政府債務管理長效機制，關鍵是建立地方政府預算硬約束，從根本上遏制地方政府債務風險，除了上述的“下移財力、上移事權”為核心的財稅制度改革外，還可以從六個方面入手。

其一，建立全口徑地方政府債務監(jiān)測體系和債務風險動態(tài)預警體系，加強地方政府債務長期可持續(xù)性的評估；增強債務信息透明度，健全外部監(jiān)督機制。全口徑地方政府債務監(jiān)測體系要覆蓋全部地方政府顯性債務，還要納入城投公司因參與政府準公益性項目而募集的資金、PPP項目中的社會融資等債務。定期、充分披露全口徑地方政府債務情況，推動隱性債務“顯性化”，提高地方政府債務信息公開度和透明度，加強社會監(jiān)督力度。

其二，完善中央對地方政府的考核機制，明確多元目標考核下的權重分配，嚴格落實問責機制的同時增加正向激勵機制。當前地方政府面臨的考核目標較多，包括經(jīng)濟發(fā)展、環(huán)境保護、鄉(xiāng)村振興、防范化解風險等，目標多元意味著財政支出責任范圍越廣，可能出現(xiàn)地方財力難以覆蓋支出責任而增加隱性債務的風險。嚴格落實地方政府舉債終身問責制、債務問題倒查機制，加強問責需要與干部人事考核制度改革相結合，以更好發(fā)揮上級指揮棒對于地方政府債務風險的事前和事中的防控作用。但同時，也有必要發(fā)揮出正向激勵的作用，鼓勵地方政府主動作為防范化解風險。

其三，健全完善投資決定融資的體制機制，實現(xiàn)國債、地方一般債、地方專項債和城投債各施其職的格局。受益范圍為全國、外部性跨省域的投資由國債融資；地方政府投向沒有收益的公益性項目應該大膽使用地方一般債而非專項債，不必因擔心引起赤字率上升而采取專項債；地方政府投向有一定收益的項目采用專項債而不必由城投公司發(fā)行城投債實施。

其四，加快推動經(jīng)濟發(fā)展模式從債務和投資驅(qū)動轉(zhuǎn)向科技和消費驅(qū)動。加快推動經(jīng)濟發(fā)展模式轉(zhuǎn)型，建立科技驅(qū)動和消費導向型的統(tǒng)計、財稅、考核機制等。

其五，建立規(guī)范的資本預算和債務預算，加強地方政府預算硬約束。編制資本預算和債務預算，有助于更好評估政府投資項目對政府債務可持續(xù)性的影響，也有利于加強政府投資主管部門、財政部門、專門領域職能部門等之間的溝通與銜接，并有利于加強對國有資產(chǎn)的有效管理，防止國有資產(chǎn)流失。長期看，應在此基礎上完善權責發(fā)生制的政府綜合財務報告制度，全面報告政府的資產(chǎn)、負債、收入、支出等情況。

其六，積極推動地方融資平臺轉(zhuǎn)型，建立財政風險與市場風險的隔離墻。根據(jù)城投的市場化程度及區(qū)域資源稟賦分類實施注銷、整合和轉(zhuǎn)型，壓降融資平臺數(shù)量；鼓勵平臺公司通過資產(chǎn)證券化、引入社會資本等方式，拓寬融資渠道，降低融資成本；完善市場化經(jīng)營機制，強化其自我造血能力；加強對平臺公司的監(jiān)管與指導，確保其轉(zhuǎn)型過程平穩(wěn)有序，不引發(fā)新的債務風險。

（作者為粵開證券首席經(jīng)濟學家、研究院院長）

責任編輯：劉錦平 主編：程凱