10萬億轉(zhuǎn)移支付驚現(xiàn)“省界斷層”，爭(zhēng)議為何再起？

【導(dǎo)讀】在財(cái)政部發(fā)布的預(yù)算數(shù)據(jù)中，2025年中央對(duì)地方財(cái)政轉(zhuǎn)移支付10.34萬億，連續(xù)三年超過10萬億。其中，“經(jīng)濟(jì)大省勇挑大梁”的東部八省屬于“凈貢獻(xiàn)者”，上繳了數(shù)千億乃至萬億稅收收入，轉(zhuǎn)移支付所得僅一兩千億元。中西部地區(qū)、東北地區(qū)成為轉(zhuǎn)移支付的受益者，四川、河南分別以5983億、5272億元位居榜首。許多地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付收入甚至超過該省財(cái)政收入數(shù)倍。

本文對(duì)當(dāng)前的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付制度作了全面深入討論，指出專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付在中國的普遍采用，不是簡(jiǎn)單的政策選擇的結(jié)果，而有更深層的結(jié)構(gòu)性原因。中國廣土眾民，社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，中央政府承擔(dān)著巨大的差距再均衡、資源再分配責(zé)任。但與大多數(shù)人的一般印象不同，我國中央政府本級(jí)直接支出占比較小，不得不直接或間接地將不少職能委托給地方政府具體執(zhí)行，為確保在執(zhí)行中嚴(yán)格體現(xiàn)中央政策意圖，又不得不采取專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的形式。

作者指出，與典型西方發(fā)達(dá)國家不同，中國正處于關(guān)鍵發(fā)展階段，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化過程中還有大量基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)政策短板需要彌補(bǔ)，因此公共支出仍有較大的經(jīng)濟(jì)性支出；即使在教育、醫(yī)療、社保等社會(huì)性支出領(lǐng)域，目前也有不小比例是基建等資本性支出。短期內(nèi)這種情況不會(huì)根本改變，但加大了公共支出的預(yù)算和分配難度，從而使得項(xiàng)目制成為專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付分配中一個(gè)重要方法，由此也產(chǎn)生諸種弊端，比如資金分配和支出過程中的碎片化和低效率。

作者提醒，我們要充分認(rèn)識(shí)到項(xiàng)目制的弊病，但也要保持必要的歷史耐心，不能簡(jiǎn)單通過政策改革來畢其功于一役。十八大以后，中央進(jìn)一步改革財(cái)政轉(zhuǎn)移支付體制，但并未有意推翻已有的“部門型”項(xiàng)目管理模式。未來，如何深入分析和揭示項(xiàng)目制在縣級(jí)政府這一樞紐環(huán)節(jié)的運(yùn)作機(jī)制，是項(xiàng)目制研究亟需解決的難點(diǎn)。

本文節(jié)選自《“部門型”項(xiàng)目管理模式——中央對(duì)地方專項(xiàng)資金的分配與管理機(jī)制研究》，原載《中國研究》第29期。僅代表作者觀點(diǎn)，供讀者參考。

“部門型”項(xiàng)目管理模式——

中央對(duì)地方專項(xiàng)資金的分配與管理機(jī)制研究

? 焦長(zhǎng)權(quán) 北京大學(xué)馬克思主義學(xué)院

▍中央與地方：財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任

分稅制改革后，中央和地方間逐漸形成了一個(gè)極其復(fù)雜龐大的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付體系。但是，由于中國財(cái)政轉(zhuǎn)移支付體系是通過漸進(jìn)性的方式建立起來，尤其是專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付基本都是根據(jù)中央政策“一事一議”不斷累積起來，具有典型的“打補(bǔ)丁”特征。因此，在分稅制改革近20年后，中國雖然已經(jīng)建立了一個(gè)龐大復(fù)雜的轉(zhuǎn)移支付體系，但其內(nèi)部的各種弊病也不斷顯現(xiàn)，尤其是專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付受到了社會(huì)各界的批評(píng)。為此，黨的十八大后，中央對(duì)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付體系進(jìn)行了一系列改革，其中的關(guān)鍵是中央和地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任改革。

中央和地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任改革涉及財(cái)政支出的所有領(lǐng)域，各領(lǐng)域具體情況千差萬別，為此中央采取了分領(lǐng)域分別制定具體方案的辦法，這首先在基本公共服務(wù)領(lǐng)域取得了進(jìn)展。改革將涉及人民群眾基本生活和發(fā)展需要、現(xiàn)有管理體制和政策比較清晰、由中央與地方共同承擔(dān)支出責(zé)任、以人員或家庭為補(bǔ)助對(duì)象或分配依據(jù)、需要優(yōu)先和重點(diǎn)保障的主要基本公共服務(wù)事項(xiàng)，首先納入中央與地方共同財(cái)政事權(quán)范圍。目前暫定為八大類18項(xiàng)：一是義務(wù)教育，包括公用經(jīng)費(fèi)保障、免費(fèi)提供教科書、家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生生活補(bǔ)助、貧困地區(qū)學(xué)生營養(yǎng)膳食補(bǔ)助4項(xiàng)；二是學(xué)生資助，包括中等職業(yè)教育國家助學(xué)金、中等職業(yè)教育免學(xué)費(fèi)補(bǔ)助、普通高中教育國家助學(xué)金、普通高中教育免學(xué)雜費(fèi)補(bǔ)助4項(xiàng)；三是基本就業(yè)服務(wù)，包括基本公共就業(yè)服務(wù)1項(xiàng)；四是基本養(yǎng)老保險(xiǎn)，包括城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)補(bǔ)助1項(xiàng)；五是基本醫(yī)療保障，包括城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)補(bǔ)助、醫(yī)療救助2項(xiàng)；六是基本衛(wèi)生計(jì)生，包括基本公共衛(wèi)生服務(wù)、計(jì)劃生育扶助保障2項(xiàng)；七是基本生活救助，包括困難群眾救助、受災(zāi)人員救助、殘疾人服務(wù)3項(xiàng)；八是基本住房保障，包括城鄉(xiāng)保障性安居工程1項(xiàng)。

18項(xiàng)基本公共服務(wù)，被改革確立為典型的中央和地方共同財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任，在支出上由中央與地方按比例分擔(dān)。具體分擔(dān)方式如下：

一是中等職業(yè)教育國家助學(xué)金、中等職業(yè)教育免學(xué)費(fèi)補(bǔ)助、普通高中教育國家助學(xué)金、普通高中教育免學(xué)雜費(fèi)補(bǔ)助、城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)補(bǔ)助、基本公共衛(wèi)生服務(wù)、計(jì)劃生育扶助保障7個(gè)事項(xiàng)，實(shí)行中央分檔分擔(dān)辦法。具體而言：第一檔包括內(nèi)蒙古、廣西、重慶、四川、貴州、云南、西藏、陜西、甘肅、青海、寧夏、新疆12個(gè)省（區(qū)、市），中央分擔(dān)80%；第二檔包括河北、山西、吉林、黑龍江、安徽、江西、河南、湖北、湖南、海南10個(gè)省，中央分擔(dān)60%；第三檔包括遼寧、福建、山東3個(gè)省，中央分擔(dān)50%；第四檔包括天津、江蘇、浙江、廣東4個(gè)省（市）和大連、寧波、廈門、青島、深圳5個(gè)計(jì)劃單列市，中央分擔(dān)30%；第五檔包括北京、上海2個(gè)直轄市，中央分擔(dān)10%。

二是義務(wù)教育公用經(jīng)費(fèi)保障等6個(gè)按比例分擔(dān)、按項(xiàng)目分擔(dān)或按標(biāo)準(zhǔn)定額補(bǔ)助的事項(xiàng)，暫按現(xiàn)行政策執(zhí)行。具體如下：義務(wù)教育公用經(jīng)費(fèi)保障，中央與地方按比例分擔(dān)支出責(zé)任，第一檔為8:2，第二檔為6:4，其他為5:5。家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生生活補(bǔ)助，中央與地方按比例分擔(dān)支出責(zé)任，各地區(qū)均為5:5，對(duì)人口較少民族寄宿生增加安排生活補(bǔ)助所需經(jīng)費(fèi)，由中央財(cái)政承擔(dān)。城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)補(bǔ)助，中央確定的基礎(chǔ)養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)部分，中央與地方按比例分擔(dān)支出責(zé)任，中央對(duì)第一檔和第二檔承擔(dān)全部支出責(zé)任，其他為5:5。免費(fèi)提供教科書，免費(fèi)提供國家規(guī)定課程教科書和免費(fèi)為小學(xué)一年級(jí)新生提供正版學(xué)生字典所需經(jīng)費(fèi)，由中央財(cái)政承擔(dān)；免費(fèi)提供地方課程教科書所需經(jīng)費(fèi)，由地方財(cái)政承擔(dān)。貧困地區(qū)學(xué)生營養(yǎng)膳食補(bǔ)助，國家試點(diǎn)所需經(jīng)費(fèi)，由中央財(cái)政承擔(dān)；地方試點(diǎn)所需經(jīng)費(fèi)，由地方財(cái)政統(tǒng)籌安排，中央財(cái)政給予生均定額獎(jiǎng)補(bǔ)。受災(zāi)人員救助，對(duì)遭受重特大自然災(zāi)害的省份，中央財(cái)政按規(guī)定的補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)給予適當(dāng)補(bǔ)助，災(zāi)害救助所需其余資金由地方財(cái)政承擔(dān)。

三是基本公共就業(yè)服務(wù)、醫(yī)療救助、困難群眾救助、殘疾人服務(wù)、城鄉(xiāng)保障性安居工程5個(gè)事項(xiàng)，中央分擔(dān)比例主要依據(jù)地方財(cái)力狀況、保障對(duì)象數(shù)量等因素確定。

以上改革方案，對(duì)十三五時(shí)期國家基本公共服務(wù)領(lǐng)域的中央和地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任進(jìn)行了初步明確，尤其是對(duì)18項(xiàng)民生領(lǐng)域基本公共服務(wù)進(jìn)行了詳細(xì)規(guī)定。國家發(fā)改委最新發(fā)布的《國家基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)（2021年版）》，則對(duì)十四五時(shí)期國家各項(xiàng)基本公共服務(wù)的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、支出責(zé)任等進(jìn)行了明確，進(jìn)一步規(guī)范了中央和地方間在基本公共服務(wù)領(lǐng)域中的財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分，為完善這一領(lǐng)域的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付體制奠定了重要基礎(chǔ)。

根據(jù)中央的上述劃分方案，各省也制定了本省基本公共服務(wù)領(lǐng)域省與市縣共同財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革方案，核心就是要明確各項(xiàng)基本公共服務(wù)在省內(nèi)各層級(jí)政府間的支出責(zé)任。在此基礎(chǔ)上，市、縣級(jí)政府還制定了本轄區(qū)的相關(guān)方案，由于相關(guān)支出責(zé)任已經(jīng)基本明確，市縣級(jí)方案更主要聚焦于更細(xì)致的組織實(shí)施方案。

至此，我們簡(jiǎn)略勾勒了國家以18項(xiàng)基本公共服務(wù)為重點(diǎn)，開展中央和地方共同財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任改革的基本做法，它涉及中央、省、市、縣等各個(gè)層級(jí)，并覆蓋了諸多政府部門，是改革中央和地方關(guān)系，尤其是規(guī)范中央和地方間轉(zhuǎn)移支付的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。這18項(xiàng)基本公共服務(wù)，代表了國家公共支出在民生和公共服務(wù)領(lǐng)域的典型特點(diǎn)，即大量支出最終都按照一定標(biāo)準(zhǔn)補(bǔ)助到了個(gè)人和家庭，因此只要明確了各層級(jí)政府的分擔(dān)比例，就很容易通過公式精確的預(yù)算和分配，并最終落實(shí)到政策主體。

除基本公共服務(wù)領(lǐng)域外，過去幾年，中央先后在諸多不同領(lǐng)域展開了財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任改革，比如先后發(fā)布了教育、醫(yī)療衛(wèi)生等領(lǐng)域的具體改革方案。根據(jù)前財(cái)政部部長(zhǎng)樓繼偉的介紹，十八大以后，截止2018年4月，黨中央、國務(wù)院出臺(tái)的重要文件中，涉及政府間事權(quán)和支出責(zé)任劃分的共50件，涵蓋經(jīng)濟(jì)體制、生態(tài)環(huán)保、市場(chǎng)監(jiān)管、民生保障、政法、國防、外交等多個(gè)領(lǐng)域。其中，15件明確界定了相關(guān)領(lǐng)域中央和地方的事權(quán)和支出責(zé)任范圍，包括人民防空、金融監(jiān)管、環(huán)保監(jiān)察、司法管轄、內(nèi)貿(mào)流通、優(yōu)撫安置、外交、外援、海域海島管理等方面。但總體而言，我國中央和地方間財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任改革仍然還有很長(zhǎng)路要走，許多改革文件方案并未實(shí)現(xiàn)像基本公共服務(wù)領(lǐng)域那樣明確劃分財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任，不少方案以“按照中央和地方事權(quán)劃分，明確各級(jí)政府支出責(zé)任”的原則表述代替了具體劃分。

▍專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的分配方式

在前述財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分框架下，中央和地方間財(cái)政轉(zhuǎn)移支付體系也要同步改革。基本原則和要求是：屬于中央事權(quán)的，原則上應(yīng)通過中央本級(jí)支出安排，由中央直接實(shí)施；隨著中央委托事權(quán)和支出責(zé)任的上收，應(yīng)提高中央直接履行事權(quán)安排支出的比重，減少委托地方實(shí)施的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付。屬于中央地方共同事權(quán)的，中央分擔(dān)部分通過專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付委托地方實(shí)施。屬于地方事權(quán)的，由地方承擔(dān)支出責(zé)任，中央主要通過一般性轉(zhuǎn)移支付給予支持；少量的引導(dǎo)類、救濟(jì)類、應(yīng)急類事務(wù)通過專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付予以支持，以實(shí)現(xiàn)特定政策目標(biāo)。

2019年開始，財(cái)政部在轉(zhuǎn)移支付預(yù)決算中，將中央和地方共同事權(quán)轉(zhuǎn)移支付作為一個(gè)新的類別列入一般性轉(zhuǎn)移支付中，資金規(guī)模占轉(zhuǎn)移支付總量的43%。其實(shí)，共同事權(quán)轉(zhuǎn)移支付也是一種典型的具有明確資金用途和支出標(biāo)準(zhǔn)的專項(xiàng)資金，和美國等西方國家在社會(huì)性支出中采取的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付非常相似。在中國，由于一段時(shí)期內(nèi)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的設(shè)立、分配和管理不規(guī)范，引來了社會(huì)各界的大量批評(píng)，使中央在政策上盡力壓縮專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，才有了共同事權(quán)轉(zhuǎn)移支付這一類別，它本質(zhì)上只是專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的一種新形式。在中央大規(guī)模壓縮、整合和規(guī)范專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的情況下，傳統(tǒng)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模大大縮小，2019年占轉(zhuǎn)移支付總額的比重僅10%。但是，一般性轉(zhuǎn)移支付中仍然有大量資金具有明確的指定用途。比如，2019年，一般性轉(zhuǎn)移支付中真正沒有指定用途，地方政府可統(tǒng)籌安排的均衡性轉(zhuǎn)移支付只有15632億元，占轉(zhuǎn)移支付總量的比重僅21%。

可見，即使在中央極力壓縮專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的情況下，具有明確指定用途的資金仍然占轉(zhuǎn)移支付的絕對(duì)主體，他們本質(zhì)上都是專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付。為何如此？主要原因在于：一方面，中國社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展高度不平衡，同時(shí)又是一個(gè)特別強(qiáng)調(diào)全體人民逐漸實(shí)現(xiàn)共同富裕的社會(huì)主義國家。因此，這客觀要求中央政府承擔(dān)大量的宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定、社會(huì)再分配等職能，而且隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，這些職能日益豐富和凸顯。另一方面，與世界其他國家相比，中國中央政府的組織規(guī)模顯著偏小，中央政府公務(wù)員占全國公務(wù)員總量的比重處于極低水平。這客觀上造成中央政府沒有能力直接組織實(shí)施許多事項(xiàng)和履行職能，只能將不少職能委托給地方政府行使，為了確保地方政府在履行這些職能時(shí)嚴(yán)格體現(xiàn)中央政策意圖，又不得不采取專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的形式。

目前，我國的大量中央和地方共同事權(quán)，及由此產(chǎn)生的共同事權(quán)轉(zhuǎn)移支付，本質(zhì)上都與此相關(guān)。這就必然導(dǎo)致兩個(gè)密切相關(guān)的結(jié)果：一是中央政府本級(jí)支出占全部財(cái)政支出比重極低，近年已經(jīng)下降到15%左右，這在全世界也是極低水平，這表明中央政府直接履行和實(shí)施的事權(quán)規(guī)模很小。二是中央和地方各級(jí)政府職能高度同構(gòu)，“上下一般粗”。所謂“上下一般粗”是指除國防、外交等明顯中央政府職能外，中央和地方各級(jí)政府在職能上高度同構(gòu)，各自的主要職能事權(quán)劃分不清晰，同一事權(quán)多層級(jí)政府共同參與，共同事權(quán)泛濫、行政效率偏低，背后的重要原因之一是中央政府缺乏直接履行大量事權(quán)的組織能力。因此，本質(zhì)上講，大量中央和地方共同事權(quán)實(shí)際上是中央事權(quán)委托給地方行使，共同事權(quán)轉(zhuǎn)移支付只是專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的一種新形式。

可見，分稅制以來，尤其是進(jìn)入新世紀(jì)后，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付在中國財(cái)政轉(zhuǎn)移支付體系中的普遍采用，就不簡(jiǎn)單是政策選擇的結(jié)果，而是有更深層的結(jié)構(gòu)性原因。正是因此，雖然十八大以來中央一直嘗試以各種方式規(guī)范整合專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，但專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付仍然是財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的主體。更深層來看，既然在目前中央和地方關(guān)系中，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的大規(guī)模存在有其內(nèi)在必然性，因此與其僅僅從政策選擇上對(duì)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付展開批評(píng)，或者僅僅從形式上對(duì)其進(jìn)行更名換姓式的表面整治，還不如深入探討如何對(duì)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付展開更為規(guī)范化的分配管理，這是更加實(shí)質(zhì)性的問題。

根據(jù)資金性質(zhì)和具體用途，中國專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付在自上而下分配過程中，一般采取因素法、項(xiàng)目法，以及因素與項(xiàng)目法相結(jié)合等分配方法。所謂因素法，就是在分配專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付過程中根據(jù)各種客觀因素并制定權(quán)重，設(shè)計(jì)一個(gè)分配公式，并據(jù)此對(duì)各地區(qū)分配專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付。

在具體執(zhí)行中，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付在不同層級(jí)政府中也可能采取不同分配方式，典型的有以下幾種組合：（1）“中央因素法、地方項(xiàng)目法”模式。即中央財(cái)政采用因素法確定各省專項(xiàng)資金規(guī)模，地方政府則需要通過項(xiàng)目法將資金落實(shí)到具體項(xiàng)目并組織實(shí)施，這里運(yùn)用項(xiàng)目法的地方政府，既可能是省級(jí)政府，也可能是更低層級(jí)的地市級(jí)基層政府。（2）“中央因素法、地方因素法”模式。即中央和地方均采取因素法層層向下分配資金。（3）“中央因素法、地方自主”模式。即中央采取因素法分配確定各省資金規(guī)模，各省相關(guān)部門自行安排地方分配方法。

“因素法”分配，本質(zhì)上是一種資金指標(biāo)分配方式。即中央主管部門并不負(fù)責(zé)將財(cái)政資金明確分配到可組織實(shí)施的具體項(xiàng)目，他們只負(fù)責(zé)資金指標(biāo)的分配，將財(cái)政資金切塊分配下去，由地方政府部門負(fù)責(zé)分配到具體項(xiàng)目。形象的看，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付在地方和基層由資金指標(biāo)到具體項(xiàng)目的轉(zhuǎn)化，就像一束聚焦的燈光突然散射出去一般，每個(gè)縣市每年獲得的數(shù)百項(xiàng)資金指標(biāo)都會(huì)在基層細(xì)化為成千上萬的具體項(xiàng)目。比如，一個(gè)典型的例子就是，中西部農(nóng)村低保項(xiàng)目，項(xiàng)目資金基本都主要來自于中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，但中央部門向下分配時(shí)都是按照一定因素分配資金指標(biāo)，這一直要分配到鄉(xiāng)村兩級(jí)基層政府和組織，才能最終確立到具體項(xiàng)目對(duì)象。

因素法也是發(fā)達(dá)國家分配專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的主要方法。比如，美國是沒有一般性轉(zhuǎn)移支付的國家，他的許多專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付具有一定的均衡性功能（尤其是直接對(duì)公民的轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目），但他的大部分專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付都采取因素法來分配。在聯(lián)邦政府對(duì)州和地方政府的財(cái)政補(bǔ)助中，有三分之二是以現(xiàn)金或?qū)嵨锏男问桨l(fā)放給了符合條件的個(gè)人。運(yùn)用公式性的因素法分配轉(zhuǎn)移支付，基本成了現(xiàn)代轉(zhuǎn)移支付體制最主要的共同特征，即無論是專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付還是一般性轉(zhuǎn)移支付，中央政府都傾向于用事先確立的公式向地方政府分配財(cái)政資金。

專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付采取項(xiàng)目法分配的，主要是對(duì)“用于國家重大工程、跨地區(qū)跨流域的投資項(xiàng)目以及外部性強(qiáng)的重點(diǎn)項(xiàng)目”。按照項(xiàng)目法分配的項(xiàng)目都要求實(shí)行項(xiàng)目庫管理，明確項(xiàng)目申報(bào)主體、申報(bào)范圍和申報(bào)條件，規(guī)范項(xiàng)目申報(bào)流程，發(fā)揮專業(yè)組織和專家的作用，完善監(jiān)督制衡機(jī)制。學(xué)界通常對(duì)項(xiàng)目制所連帶的申請(qǐng)申報(bào)、評(píng)估評(píng)審、監(jiān)督檢查等一系列復(fù)雜程序的批評(píng)，最典型的就表現(xiàn)在以項(xiàng)目法分配專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的過程中。項(xiàng)目法分配具有典型的“一事一議”特征，需要上下級(jí)政府以及不同部門間反復(fù)的協(xié)商論證，經(jīng)常還伴隨著一定的競(jìng)爭(zhēng)性特征。因此，項(xiàng)目法分配經(jīng)常導(dǎo)致項(xiàng)目預(yù)算分配周期漫長(zhǎng)，資金支出進(jìn)度和效率偏低，也容易滋生尋租腐敗，是改革和完善專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付分配過程的重點(diǎn)和難點(diǎn)。

專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的不同分配方式具有不同的特征。“因素法”的優(yōu)點(diǎn)是分配依據(jù)客觀變量，結(jié)果相對(duì)公平，行政成本較低，行政效率較高，資金預(yù)算安排周期短，一般能夠在預(yù)算批復(fù)后很快下?lián)芙o下級(jí)政府；其缺陷是資金針對(duì)性不強(qiáng)，資金撥付方對(duì)接收方的控制權(quán)較弱。“項(xiàng)目法”則相反，上級(jí)政府對(duì)項(xiàng)目資金具有很強(qiáng)的控制權(quán)，資金針對(duì)性也更強(qiáng)，但分配過程中的主觀性和“尋租空間”更大，行政成本更高，行政效率較低，預(yù)算安排周期長(zhǎng)。

實(shí)際上，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付具體采用什么分配方式，主要與財(cái)政資金的支出功能有關(guān)。總體來看，對(duì)于教育、醫(yī)療、社會(huì)保障等典型的民生支出，其中很大部分最終會(huì)直接補(bǔ)助到個(gè)人或家庭，在西方國家稱為“權(quán)利性支出”，因此比較容易用因素法展開分配。比如，以18項(xiàng)基本公共服務(wù)為代表的公共服務(wù)支出，由于具有明確的支出標(biāo)準(zhǔn)，最終很大部分也是補(bǔ)助到個(gè)人和家庭，因此就能夠順利用因素法在各級(jí)政府間分擔(dān)。與之相反，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、產(chǎn)業(yè)政策發(fā)展等經(jīng)濟(jì)事務(wù)支出，基本都得用項(xiàng)目法分配，尤其是“國家重大工程、跨地區(qū)跨流域的投資項(xiàng)目以及外部性強(qiáng)的重點(diǎn)項(xiàng)目”，必然按項(xiàng)目法分配。

國家公共支出結(jié)構(gòu)則與經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段密切相關(guān)。諸多經(jīng)濟(jì)史家的研究一致發(fā)現(xiàn)：在工業(yè)化和城市化的早中期階段，國家公共支出必須履行大量公共投資職能，在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)（交通、道路等）等方面投入大量資本，當(dāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入成熟階段后，公共支出的主要方向才會(huì)轉(zhuǎn)向教育、醫(yī)療、社保等社會(huì)服務(wù)領(lǐng)域。中國當(dāng)前仍然處于從中高收入國家邁向高收入國家的關(guān)鍵階段，國家工業(yè)化、城鎮(zhèn)化過程中還有大量基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)政策短板需要彌補(bǔ)，因此公共支出中仍然會(huì)有較大量的經(jīng)濟(jì)事務(wù)支出，而典型西方發(fā)達(dá)國家公共支出則以社會(huì)保障等社會(huì)性支出為主體，只有極少量的經(jīng)濟(jì)事務(wù)支出。同時(shí)，即使是教育、醫(yī)療、社會(huì)保障等社會(huì)性支出領(lǐng)域，目前在中國也有不小比例是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等資本性支出，而不同于這一領(lǐng)域通常的維持型支出（工資福利、辦公經(jīng)費(fèi)等）。改革開放以來，雖然中國公共支出中經(jīng)濟(jì)事務(wù)支出比例逐漸下降，民生和公共服務(wù)支出比重逐漸上升，但目前仍然是一個(gè)經(jīng)濟(jì)事務(wù)與民生支出的“雙強(qiáng)格局”，經(jīng)濟(jì)事務(wù)支出仍然占據(jù)重要位置，這在短期內(nèi)還不會(huì)發(fā)生根本性的變化。

因此，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的分配方法才是最根本的，而這又與公共支出結(jié)構(gòu)密切有關(guān)。當(dāng)前，從中國專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的構(gòu)成來看，它也基本是一個(gè)經(jīng)濟(jì)事務(wù)和民生支出的“雙強(qiáng)格局”，近年來民生支出扮演的角色越來越重要。公共支出結(jié)構(gòu)的逐漸變化，尤其是專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付支出結(jié)構(gòu)的變化，給進(jìn)一步規(guī)范完善轉(zhuǎn)移支付提供了可能，我國之所以在分稅制改革20多年后才系統(tǒng)性地清晰劃分和界定中央和地方財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任，也與中國公共支出結(jié)構(gòu)的這一演變歷程直接相關(guān)。

▍“部門型”項(xiàng)目管理模式

那么，自上而下的專項(xiàng)資金的分配具體如何實(shí)現(xiàn)？這就涉及專項(xiàng)資金的管理模式問題。實(shí)際上，無論是中央還是地方各層級(jí)政府設(shè)立的諸多項(xiàng)目，包括專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付、非轉(zhuǎn)移性項(xiàng)目支出、以及地方本級(jí)部門預(yù)算中的項(xiàng)目支出等，都是由不同政府部門來主要負(fù)責(zé)分配管理，進(jìn)而形成了一種“部門型”項(xiàng)目管理模式。自上而下的專項(xiàng)資金，在資金分配和管理過程中，長(zhǎng)時(shí)期是在各層級(jí)政府部門內(nèi)部相對(duì)封閉運(yùn)行，一直要到最終組織實(shí)施的層級(jí)，才在該層級(jí)政府的統(tǒng)籌下，由主管部門和基層政府協(xié)調(diào)組織實(shí)施。

以中央對(duì)地方專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付為例。在資金管理分配過程中，由于大多數(shù)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付都涉及到一些領(lǐng)域非常專業(yè)的知識(shí)和信息，財(cái)政部沒有能力單獨(dú)完成相關(guān)信息收集和核實(shí)評(píng)審，因此各類專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付都根據(jù)業(yè)務(wù)性質(zhì)劃歸到了不同政府部門主管。財(cái)政部和這些部門互相配合，共同完成資金分配和管理。比如，2013年，中央對(duì)地方專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付多達(dá)220項(xiàng)，資金管理涉及56個(gè)部門；2014年，中央對(duì)地方專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付共133個(gè)，實(shí)際執(zhí)行中安排明細(xì)專項(xiàng)362個(gè)，審計(jì)署抽查的343個(gè)明細(xì)專項(xiàng)有43個(gè)部門參與分配。總體而言，絕大多數(shù)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付都是財(cái)政部門和主管部門共同管理的“共管資金”，只有極少數(shù)是由財(cái)政部門單獨(dú)管理。

因此，凡是參與主管中央對(duì)地方專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金的中央部門，它實(shí)質(zhì)上都擁有兩類專項(xiàng)資金：一是中央本級(jí)部門預(yù)算中的項(xiàng)目支出，二是主管分配的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付。發(fā)改委等具有二次預(yù)算分配權(quán)的單位，在資金分配上的自主性更大，一方面，財(cái)政部將中央基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金整體切塊給發(fā)改委，由它進(jìn)行二次分配，它就具有了“小財(cái)政部”的特征；另一方面，中央對(duì)地方專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付中的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金，也歸口到發(fā)改委管理，它在項(xiàng)目分配上也具有很大的決定權(quán)，這屬于一種特殊性質(zhì)的“共管資金”。

從專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的設(shè)立申報(bào)審批過程來看。中央專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，都承載了一些重要政策目標(biāo)，因此它一般由國務(wù)院根據(jù)相關(guān)重要社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略和政策設(shè)立，再由相關(guān)部門代表中央負(fù)責(zé)具體管理，財(cái)政部和其他政府部門無權(quán)自行設(shè)立專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付。尤其是近年來中央大大加強(qiáng)了對(duì)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的規(guī)范整合，原則上不再新設(shè)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，確因經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要新設(shè)立的專項(xiàng)，要求有明確的政策依據(jù)和政策目標(biāo)，并需報(bào)國務(wù)院批準(zhǔn)。專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的申報(bào)審批，一般按照以下程序：（1）一般由中央主管部門發(fā)布申報(bào)通知或年度立項(xiàng)指南；（2）地方和基層相應(yīng)政府部門組織項(xiàng)目申報(bào)，將相關(guān)申報(bào)材料匯總報(bào)送中央主管部門；（3）中央主管部門單獨(dú)或會(huì)同財(cái)政部門對(duì)申報(bào)項(xiàng)目展開資料審核、項(xiàng)目評(píng)審等工作，確立資金分配方案；（4）中央主管部門會(huì)同財(cái)政部門聯(lián)合下達(dá)項(xiàng)目計(jì)劃和資金指標(biāo)。

因此，自上而下的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，就類似于在封閉管道中流動(dòng)的水流，中央政府一次性給各條管道注入了大量資金，資金達(dá)到省級(jí)后，省級(jí)部門有可能會(huì)取出少量資金在本級(jí)直接支出，但大部分資金則會(huì)由省級(jí)部門進(jìn)一步細(xì)化分流導(dǎo)入到各個(gè)縣、市主管部門的資金渠道。省級(jí)部門在向下細(xì)分專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付時(shí)，會(huì)加上自身的政策意圖，即根據(jù)自身的政策偏好和資金管理要求，將資金細(xì)分到縣市一級(jí)政府部門。不僅如此，省級(jí)政府一般還會(huì)在這個(gè)過程進(jìn)行一輪注資，結(jié)果省級(jí)部門向下下達(dá)的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，除了中央對(duì)省級(jí)下達(dá)的部分外，還包括省級(jí)財(cái)政另外增加的對(duì)市、縣的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付。這既包括省級(jí)政府按照要求對(duì)中央某些專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的地方配套，也包括省級(jí)政府根據(jù)本省工作計(jì)劃另外設(shè)立的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付。

與專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付不同，在中央本級(jí)部門預(yù)算的項(xiàng)目支出分配過程中，政府部門會(huì)發(fā)揮更大的主導(dǎo)作用，因此又被稱為“部門資金”。之所以如此，是因?yàn)檫@些項(xiàng)目支出的分配，專業(yè)性和政策性一般比專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付更強(qiáng)，而且由于本身就屬于中央部門支出，因此會(huì)更直接清晰的體現(xiàn)部門政策意圖。近年來，隨著中央對(duì)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付合并整合，以及進(jìn)一步改革和規(guī)范中央與地方間財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任，中央專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付也大幅指向了民生領(lǐng)域，“因素法”分配的比重明顯擴(kuò)大，因此專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付分配中的規(guī)范性顯著增強(qiáng)，主管部門的隨意性明顯減弱。但是，中央本級(jí)部門預(yù)算的項(xiàng)目支出，在具體項(xiàng)目確定和分配過程中，政策性和專業(yè)性都很強(qiáng)，基本都是“一事一議”的項(xiàng)目法，因此政府部門的主導(dǎo)性還是非常明顯。

中央部門預(yù)算中的項(xiàng)目支出，有些項(xiàng)目會(huì)由中央部門直接組織實(shí)施，但也有不少項(xiàng)目會(huì)在地方省市區(qū)具體組織實(shí)施。在這個(gè)過程中，很多時(shí)候就需要通過與專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付相似的程序展開項(xiàng)目申報(bào)評(píng)審，而且這些項(xiàng)目基本都是“國家重大工程、跨地區(qū)跨流域的投資項(xiàng)目以及外部性強(qiáng)的重點(diǎn)項(xiàng)目”，因此評(píng)審過程更加嚴(yán)謹(jǐn)復(fù)雜。但在項(xiàng)目確立以后，項(xiàng)目在地方的組織實(shí)施管理過程，則與專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付基本一致。正是這種相似性，使一些項(xiàng)目到底該列為中央本級(jí)項(xiàng)目支出，還是確定為中央對(duì)地方專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，就不容易明確區(qū)分。

實(shí)際上，在中央對(duì)地方財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的改革完善過程中，如何明確區(qū)分中央部門直接項(xiàng)目支出和中央對(duì)地方專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，一直是一個(gè)難點(diǎn)。在目前的中央和地方間財(cái)政體制下，中央對(duì)地方專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付有以下幾種情況。（1）中央財(cái)政事權(quán)，中央安排專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付委托地方行使；（2）中央和地方共同財(cái)政事權(quán)，中央分擔(dān)部分通過專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付委托地方實(shí)施；（3）地方財(cái)政事權(quán)，中央為實(shí)現(xiàn)特定目標(biāo)，安排少量的引導(dǎo)類、救濟(jì)類、應(yīng)急類專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付予以支持。前文已指出，目前共同事權(quán)轉(zhuǎn)移支付成了中央與地方間專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的主體部分。

那么，在財(cái)政預(yù)算管理過程中，如何明確區(qū)分一些事項(xiàng)到底是中央對(duì)地方專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付還是中央部門直接項(xiàng)目支出呢？其關(guān)鍵在于區(qū)分這一項(xiàng)目支出是由中央直接組織實(shí)施，還是委托給地方組織實(shí)施。

中央明確要求：屬于中央事權(quán)的，原則上應(yīng)通過中央本級(jí)支出安排，由中央直接實(shí)施；隨著中央委托事權(quán)和支出責(zé)任的上收，應(yīng)提高中央直接履行事權(quán)安排支出的比重，相應(yīng)減少委托地方實(shí)施的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付；屬于中央地方共同事權(quán)的，中央分擔(dān)部分通過專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付委托地方實(shí)施。但是，在實(shí)際預(yù)算管理過程中，仍然會(huì)時(shí)不時(shí)出現(xiàn)將二者部分混淆的情況。比如，2019年，在預(yù)算執(zhí)行過程中，中央對(duì)地方專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付中有基建支出等6個(gè)大項(xiàng)出現(xiàn)了實(shí)施主體發(fā)生變化，部分資金由對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付轉(zhuǎn)列為中央本級(jí)支出，其中基建支出涉及金額約60億元；可再生能源發(fā)展專項(xiàng)資金由地方實(shí)施的只占預(yù)算的66.7%，其余部分基本都轉(zhuǎn)為由中央本級(jí)直接組織實(shí)施。同時(shí)，2019年共有農(nóng)田建設(shè)補(bǔ)助資金等7個(gè)大項(xiàng)的共同財(cái)政事權(quán)轉(zhuǎn)移支付中有部分資金被轉(zhuǎn)列為中央本級(jí)支出。雖然這種預(yù)算執(zhí)行中實(shí)施主體調(diào)整涉及的資金規(guī)模并不算大，但仍然反映出如何明確區(qū)分中央本級(jí)支出與對(duì)地方專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的難點(diǎn)。

比專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付轉(zhuǎn)為中央本級(jí)支出要更為隱蔽的，是中央本級(jí)支出直接或間接的委托給地方政府組織實(shí)施。這種情況有直接明確的案例，比如，2019年中央對(duì)地方專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付中的工業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)資金，在實(shí)際執(zhí)行中就超出預(yù)算約10億元，其原因就在于部分資金由中央本級(jí)明確轉(zhuǎn)為對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付，即實(shí)施主體由中央部門委托給了地方政府。但這更多是間接隱蔽的，即這些財(cái)政資金從預(yù)決算上都是中央本級(jí)項(xiàng)目支出，但在具體組織實(shí)施中，卻變相委托給了地方組織實(shí)施。這種情況非常隱蔽，很難清晰揭示出來，但應(yīng)該說在中國政府運(yùn)行中并不少見。背后的本質(zhì)問題仍然是，本來應(yīng)該由中央政府直接履行和組織實(shí)施的中央事權(quán)，在財(cái)政預(yù)算上也將財(cái)政資金明確給了有關(guān)部門，但由于相關(guān)部門組織規(guī)模不足等原因無法直接組織實(shí)施項(xiàng)目，進(jìn)而不得不將項(xiàng)目委托給地方組織實(shí)施。在這種情況下，中央部門的直接項(xiàng)目支出，和中央對(duì)地方專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付已經(jīng)沒有實(shí)質(zhì)差異，本質(zhì)上成了中央事權(quán)委托地方執(zhí)行。

對(duì)地方政府而言，無論是中央專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，還是中央部門直接項(xiàng)目支出，都是上級(jí)政府對(duì)本地的項(xiàng)目支持，也都需要地方政府向中央和上級(jí)進(jìn)行爭(zhēng)取。在專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付中則主要爭(zhēng)取項(xiàng)目法分配的項(xiàng)目，因素法分配的項(xiàng)目有些因素也與地方政府履職的積極性或績(jī)效相關(guān)。對(duì)中央部門直接項(xiàng)目支出，也需要爭(zhēng)取更多中央直接項(xiàng)目落地到本轄區(qū)；尤其是一些重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，經(jīng)常由中央部門直接組織實(shí)施，但對(duì)地方發(fā)展而言卻是命脈工程，因此地方尤其重視。

中央對(duì)地方專項(xiàng)資金，主要就包括專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付和中央部門預(yù)算中的項(xiàng)目支出兩大塊。同樣，省級(jí)政府對(duì)縣市級(jí)政府的項(xiàng)目資金，也主要由這兩塊組成，其具體分配管理機(jī)制，也與中央到省級(jí)之間類似。從實(shí)踐來看，這些專項(xiàng)資金，都由相關(guān)主管部門負(fù)責(zé)管理分配，并在上下級(jí)相應(yīng)部門之間相對(duì)封閉的運(yùn)行，一直到其最終的組織實(shí)施部門。這就是學(xué)界所說的項(xiàng)目制這一國家治理體制的主要形態(tài)，即在中央和地方、上級(jí)和下級(jí)間的政府部門中相對(duì)封閉運(yùn)行，最終匯聚到基層政府統(tǒng)籌實(shí)施的各類項(xiàng)目。

這種以部門為主要管理和運(yùn)行單位的項(xiàng)目制，可以稱之為“部門型”項(xiàng)目管理模式。西方國家曾經(jīng)采用過的項(xiàng)目預(yù)算（或計(jì)劃-項(xiàng)目預(yù)算）是以跨部門的項(xiàng)目為中心，嘗試徹底重構(gòu)政府的治理模式；而中國的項(xiàng)目支出預(yù)算，則仍然是以政府部門為基礎(chǔ)，是在政府部門統(tǒng)籌管理分配的項(xiàng)目制，因此可以稱為“部門型”項(xiàng)目管理模式。

項(xiàng)目制之所以采用“部門型”項(xiàng)目管理模式，主要是為了確保專項(xiàng)資金的使用方向和資金安全。由于項(xiàng)目資金要經(jīng)過多層級(jí)政府才能最終達(dá)到項(xiàng)目落點(diǎn)或?qū)嵤┲黧w，為防止各層級(jí)政府雁過拔毛或騰挪轉(zhuǎn)移，中央就直接剛性確定了資金用途和流通渠道，這無論在中央部門直接項(xiàng)目支出還是中央對(duì)地方專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付中都是如此。這種層層規(guī)范化、程序化和相對(duì)封閉化的部門管理，是一種典型的理性化、技術(shù)化治理模式，國家希望通過這種方式，實(shí)現(xiàn)中央和上級(jí)政府的政策意圖，并確保資金運(yùn)行安全。

▍“部門型”項(xiàng)目管理模式的影響

項(xiàng)目制所采用的“部門型”項(xiàng)目管理模式，也蘊(yùn)藏著諸多內(nèi)生的不足，最典型的包括以下兩方面。

一是財(cái)政資金的“部門化”和“碎片化”。這種相對(duì)封閉的“部門型”項(xiàng)目管理模式，不可避免的導(dǎo)致財(cái)政資金的“部門化”和“碎片化”。具體實(shí)踐中，不僅同一類型和用途的專項(xiàng)資金被切割到許多主管部門分別掌握，就是在同一個(gè)部門內(nèi)部，一項(xiàng)專項(xiàng)資金也被分割成了很多細(xì)小專項(xiàng)分別由不同二級(jí)部門掌握，一直要細(xì)化和明確到主管部門內(nèi)的基層行政單位，中央、省級(jí)部門就明確到了處（室），地市級(jí)細(xì)化到科（室），縣級(jí)則分割到股（室）。這就是中央政府部門專項(xiàng)資金管理過程中反復(fù)出現(xiàn)的“司處化”和“碎片化”問題。

黨的十八大以來，中央對(duì)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付改革的一個(gè)重點(diǎn)，就是整合規(guī)范專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的“碎片化”問題。改革要求將“目標(biāo)接近、資金投入方向類同、資金管理方式相近的項(xiàng)目予以整合，嚴(yán)格控制同一方向或領(lǐng)域的專項(xiàng)數(shù)量”；同時(shí)在資金管理中，特別強(qiáng)調(diào)“每一個(gè)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付都有且只有一個(gè)資金管理辦法，對(duì)一個(gè)專項(xiàng)有多個(gè)資金管理辦法的，要進(jìn)行整合歸并，不得變相增設(shè)專項(xiàng)”；“資金管理辦法要明確政策目標(biāo)、部門職責(zé)分工、資金補(bǔ)助對(duì)象、資金使用范圍、資金分配辦法等內(nèi)容，逐步達(dá)到分配主體統(tǒng)一、分配辦法一致、申報(bào)審批程序唯一等要求”。之所以如此要求，就是原來專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付管理分配中，出現(xiàn)了大量的“大項(xiàng)套小項(xiàng)”，即一個(gè)大的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，在實(shí)際執(zhí)行中被主管部門再次分割成了諸多明細(xì)專項(xiàng)，由部門內(nèi)部不同二級(jí)單位負(fù)責(zé)管理，導(dǎo)致一個(gè)大的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，出現(xiàn)了不同的分配主體、不同分配辦法、不同申報(bào)審批程序等情況，這實(shí)際上是變相增設(shè)專項(xiàng)。

但是，從實(shí)踐來看，項(xiàng)目整合仍然面臨很大挑戰(zhàn)。以2014年為例，雖然中央在專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目上由2013年的220個(gè)壓減到了133個(gè)，完成了政府工作報(bào)告提出的減少1/3專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目的目標(biāo)。但是實(shí)際執(zhí)行中卻又安排明細(xì)專項(xiàng)362個(gè)，審計(jì)署抽查的343個(gè)明細(xì)專項(xiàng)有43個(gè)部門參與分配，涉及123個(gè)司局、209個(gè)處室。其中，農(nóng)業(yè)部就參與分配4個(gè)大項(xiàng)（共18個(gè)子項(xiàng)），“公共衛(wèi)生服務(wù)補(bǔ)助”專項(xiàng)則細(xì)分為21個(gè)明細(xì)專項(xiàng)，其中衛(wèi)計(jì)委疾病預(yù)防控制局有10個(gè)處參與13個(gè)明細(xì)專項(xiàng)的分配。顯然，實(shí)際執(zhí)行中并未有效實(shí)現(xiàn)專項(xiàng)整合的目標(biāo)，專項(xiàng)資金的“碎片化”“司處化”問題仍然嚴(yán)重。

實(shí)際上，這是精密理性科層制的科層分工邏輯的必然結(jié)果，它一方面強(qiáng)調(diào)明確具體的科層分工，因此要將專項(xiàng)資金細(xì)分到部門內(nèi)的基層行政單位才能明確權(quán)責(zé)關(guān)系。因此一個(gè)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付被劃歸政府部門主管后，一定要落實(shí)到部門內(nèi)的最基層行政單元。同時(shí)，在這個(gè)過程中還需要處理和面對(duì)政府部門內(nèi)部各部門間微妙的權(quán)責(zé)平衡，如果一項(xiàng)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付數(shù)額巨大，若在一個(gè)中央部門中完全由一個(gè)二級(jí)部門掌握，則形成了各部門間權(quán)力-資源的嚴(yán)重不平衡，為平衡部門內(nèi)部的權(quán)責(zé)關(guān)系，則幾乎必然將大專項(xiàng)在部門內(nèi)部切分為小專項(xiàng)，由不同二級(jí)部門分別管理，結(jié)果就造成了“大項(xiàng)套小項(xiàng)”。但是，從功能和用途來看，這又要求同一用途的專項(xiàng)資金不能過度細(xì)分，它既不利于專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的分配管理，也不利于項(xiàng)目在地方和基層的組織實(shí)施。

財(cái)政資金的“部門化”和“碎片化”也明顯沖擊了各級(jí)政府財(cái)政預(yù)算分配權(quán)的統(tǒng)一。從專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的分配管理來看，雖然是財(cái)政部門和業(yè)務(wù)部門共同管理，但由于專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付涉及類型和領(lǐng)域繁多，財(cái)政部門缺乏相關(guān)領(lǐng)域的專業(yè)信息和業(yè)務(wù)知識(shí)，因此業(yè)務(wù)部門在這個(gè)過程中就擁有了很大的控制權(quán)。尤其是，除部分民生支出外，目前專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付中仍然有大量資金需通過“項(xiàng)目法”分配，這進(jìn)一步擴(kuò)大了業(yè)務(wù)部門對(duì)資金的分配管理權(quán)限。若是主要采用“因素法”分配，業(yè)務(wù)部門只需要負(fù)責(zé)收集審核相關(guān)客觀性因素指標(biāo)信息，再匯總到財(cái)政部門統(tǒng)一完成資金撥付。若是采用“項(xiàng)目法”分配，則需要依賴業(yè)務(wù)部門組織復(fù)雜的項(xiàng)目申報(bào)評(píng)審，實(shí)際上是賦予了業(yè)務(wù)部門二次預(yù)算分配權(quán)，像發(fā)改委等本來就擁有二次預(yù)算分配權(quán)的單位就更甚，這直接沖擊了各級(jí)政府財(cái)政部門預(yù)算分配權(quán)的統(tǒng)一。

二是財(cái)政支出進(jìn)度慢和效率低。中國大規(guī)模的自上而下的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，在主管部門層層規(guī)范化、程序化的管理過程中，在很大程度上造成了支出進(jìn)度緩慢和效率低下。在很長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)，由于大規(guī)模專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付主要依賴項(xiàng)目法分配，審批權(quán)也集中在中央部門，導(dǎo)致年初預(yù)算時(shí)大量專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付無法明確到具體地區(qū)和項(xiàng)目，需要等年中預(yù)算執(zhí)行時(shí)進(jìn)行細(xì)化分配。結(jié)果，大量專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金都堆積到下半年才能撥付支出，甚至造成大規(guī)模的資金結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余。專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付到達(dá)地方政府后，也還需要再經(jīng)過層層審批分配，進(jìn)而在各層級(jí)政府中長(zhǎng)時(shí)間“滯留”，導(dǎo)致其最終到達(dá)基層政府的時(shí)間太晚，嚴(yán)重影響資金支出進(jìn)度和效率。

最近幾年，中央一方面要求各層級(jí)政府要加快專項(xiàng)資金審批和撥付進(jìn)度，減少資金在中間層級(jí)政府的“滯留”時(shí)間。中央明確指出：除據(jù)實(shí)結(jié)算等特殊項(xiàng)目可以分期下達(dá)預(yù)算或者先預(yù)付后結(jié)算外，中央對(duì)地方一般性轉(zhuǎn)移支付在全國人大批準(zhǔn)預(yù)算后30日內(nèi)下達(dá)，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付在90日內(nèi)下達(dá)。省級(jí)政府接到中央轉(zhuǎn)移支付后，應(yīng)在30日內(nèi)正式下達(dá)到本行政區(qū)域縣級(jí)以上各級(jí)政府。但實(shí)際上，中央財(cái)政資金達(dá)到地方各層級(jí)政府后，往往還是難以按照規(guī)定時(shí)間快速下達(dá)。為此，自2020年起，中央又推出了項(xiàng)目資金的“直達(dá)”模式，即中央下達(dá)的部分專項(xiàng)資金直達(dá)到縣、市基層政府，以提高資金支出進(jìn)度和效率。中央“直達(dá)”資金按照“中央切塊、省級(jí)細(xì)化、備案同意、快速直達(dá)”的管理和分配機(jī)制，重點(diǎn)用于保民生、保就業(yè)、保市場(chǎng)主體方面，2020年資金規(guī)模達(dá)1.7萬億，2021年達(dá)到了2.8萬億。截至2021年5月，中央下達(dá)直達(dá)資金2.579萬億元，下達(dá)比例92.1%；省級(jí)財(cái)政已分配下達(dá)2.362萬億元，達(dá)到了中央財(cái)政下達(dá)的91.6%。其中，按照有關(guān)規(guī)定，省本級(jí)使用了0.869萬億元，下達(dá)市縣1.493萬億元，市縣財(cái)政接到上面直達(dá)資金指標(biāo)后，已將1.428萬億元分配到資金使用單位，達(dá)到省級(jí)下達(dá)的95.6%。顯然，財(cái)政直達(dá)資金機(jī)制確實(shí)有效提高了資金支出進(jìn)度和效率，但是它能使用的范圍仍然有限，主要還是限于那些能夠直接補(bǔ)助到個(gè)人、家庭和企業(yè)的支出項(xiàng)目。其他大量專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，仍然面臨著支出進(jìn)度和支出效率的考驗(yàn)。

但是，需要特別指出的是，項(xiàng)目制這種“部門型”項(xiàng)目管理模式的一些弊病，在一定程度上具有內(nèi)生性和結(jié)構(gòu)性，我們不能期待簡(jiǎn)單通過政策改革來畢其功于一役。比如，中國的公共支出結(jié)構(gòu)，就在很大程度上影響專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的分配管理方式，但它卻是由中國社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式和發(fā)展階段決定的，不可能在短期內(nèi)隨政策改革而發(fā)生根本性的變化。又如，中國中央和地方政府的組織規(guī)模也是由新中國成立后長(zhǎng)期歷史演變所形成的，中央政府組織規(guī)模偏小的結(jié)構(gòu)特征也很難在短期內(nèi)發(fā)生大的變化。一旦深入到這些結(jié)構(gòu)性層面，就提醒我們既要充分認(rèn)識(shí)到項(xiàng)目制及其管理模式的弊病，也要對(duì)相關(guān)制度變革和結(jié)構(gòu)變遷保持必要的歷史耐心。

▍結(jié)論與討論

分稅制改革后，國家財(cái)政汲取效率明顯上升，中央政府財(cái)政能力顯著增強(qiáng)。在世紀(jì)之交，兩方面因素共同作用，推動(dòng)了項(xiàng)目制的形成。一方面，中央大力推動(dòng)了公共預(yù)算體制改革，各級(jí)政府形成了以部門預(yù)算為基礎(chǔ)、項(xiàng)目支出為核心的公共預(yù)算體制，這直接推動(dòng)了各級(jí)政府公共支出的“項(xiàng)目化”。另一方面，隨著中央財(cái)政能力實(shí)質(zhì)強(qiáng)化，中央在平衡區(qū)域發(fā)展差異、引導(dǎo)地方政策導(dǎo)向等方面發(fā)揮的主導(dǎo)作用日益強(qiáng)化，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付成了一個(gè)最主要的政策工具。中央專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付和各級(jí)政府的部門預(yù)算體制互相組合形塑，形成了項(xiàng)目制這一新型國家治理體制。

可見，項(xiàng)目制是在分稅制改革后，尤其是新世紀(jì)以來二十多年的國家治理變遷中逐漸形成的，它不是簡(jiǎn)單的國家政策選擇的結(jié)果，而是由中央和地方關(guān)系等諸多結(jié)構(gòu)性因素塑造的。首先，中國作為一個(gè)廣土眾民的國家，其社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展存在嚴(yán)重的不平衡問題，這在區(qū)域、城鄉(xiāng)和人群間都有多方面表現(xiàn)。新中國成立以來七十多年的治理理念和實(shí)踐，又賦予了共同富裕以特殊的正當(dāng)性，因此中央政府在中國承擔(dān)著巨大的均衡地區(qū)、城鄉(xiāng)和人群間發(fā)展差距的責(zé)任，即不可避免的要承擔(dān)大量的再分配職能。其次，由于中國中央政府組織規(guī)模偏小，中央本級(jí)直接支出占比也很小，大量中央事權(quán)、中央和地方共同事權(quán)，不得不直接或間接委托給地方政府具體執(zhí)行。這些委托事權(quán)或共同事權(quán)，在執(zhí)行中還必須體現(xiàn)中央政策意圖，這使得大規(guī)模專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付就基本不可避免，同時(shí)還產(chǎn)生了部分中央直接項(xiàng)目支出變相委托給地方執(zhí)行的情況。再者，中國從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型后，一直到目前為止，中國公共支出結(jié)構(gòu)仍然是一個(gè)民生支出和經(jīng)濟(jì)事務(wù)支出的“雙強(qiáng)格局”，經(jīng)濟(jì)事務(wù)支出規(guī)模大，使得公共支出的預(yù)算難度大大增加，尤其是中央到地方轉(zhuǎn)移支付中的經(jīng)濟(jì)事務(wù)支出，預(yù)算和分配難度更大，進(jìn)而使項(xiàng)目法成了專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付分配中的一個(gè)重要方法，這也是滋生項(xiàng)目制諸種弊端的關(guān)鍵因素之一。

項(xiàng)目制采用了一種“部門型”項(xiàng)目管理模式，這是在中央對(duì)地方大規(guī)模轉(zhuǎn)移支付實(shí)施20余年，以及國家公共預(yù)算改革推行20余年的過程中，逐步摸索形成的。黨的十八大以后，中央以厘清中央和地方間財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分為核心，進(jìn)一步從理論和制度上對(duì)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付體制進(jìn)行了改革完善，但并未有意推翻和改變已有的“部門型”項(xiàng)目管理模式，而是進(jìn)一步完善規(guī)范了這一模式。總體來看，“部門型”項(xiàng)目管理模式雖然在后續(xù)改革過程中可能還會(huì)進(jìn)一步調(diào)整，但其基本框架、核心精神應(yīng)該說已經(jīng)基本定型。

當(dāng)前，從國家治理的角度看，自上而下的專項(xiàng)資金是項(xiàng)目制的一個(gè)關(guān)鍵部分，也是“部門型”項(xiàng)目管理模式的典型代表。在這種管理模式下，項(xiàng)目根據(jù)中央和上級(jí)政府的政策意圖，在自上而下的部門內(nèi)部相對(duì)封閉的流動(dòng)和管理，一直到項(xiàng)目組織實(shí)施的基層政府。中央試圖通過規(guī)范化、技術(shù)化的項(xiàng)目管理模式，將自身的政策意圖跨層級(jí)的傳遞到地方和基層，甚至直接對(duì)接到最終的項(xiàng)目主體，大量直接補(bǔ)助到個(gè)人和家庭的民生支出就是典型例子。這種從中央跨越多個(gè)中間層級(jí)政府，直接將政策意圖傳遞和明確到基層甚至最終政策目標(biāo)群體的做法，明顯超越了中國多層級(jí)政府結(jié)構(gòu)中下管一級(jí)的常態(tài)治理模式，確實(shí)在一定程度上重新塑造了中央和地方間關(guān)系。同時(shí)為了確保上述政策意圖的實(shí)現(xiàn)，中央強(qiáng)化了專項(xiàng)資金在各層級(jí)政府部門流動(dòng)和管理過程中的監(jiān)控，以防止資金跑冒滴漏，最大限度確保資金安全。也正是因?yàn)閷ｍ?xiàng)資金要“艱難”地越過多層級(jí)政府，要不斷承載中央到地方各層級(jí)政府相關(guān)主體的多種意圖，這就必然造成了專項(xiàng)資金分配和支出過程中的碎片化和低效率。

但是，自上而下的項(xiàng)目制形態(tài)，在通過漫長(zhǎng)的相對(duì)封閉運(yùn)行越過多個(gè)中間層級(jí)后，它的最終組織實(shí)施，還得依賴地方和基層政府的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。也就是說，它還得必須通過基層政府與地方社會(huì)相結(jié)合，并與基層政府自身的公共預(yù)算相融匯，最終由地方和基層政府對(duì)這些上級(jí)各條線下達(dá)的多樣化項(xiàng)目進(jìn)行重新排列組合和落地實(shí)施。在項(xiàng)目制的組織實(shí)施過程中，已經(jīng)形成了“以縣為主”的格局，縣級(jí)政府扮演著樞紐性的角色。因此，如何從政府內(nèi)部，深入分析和揭示項(xiàng)目制在縣級(jí)政府內(nèi)部的重新排列組合過程和機(jī)制，是項(xiàng)目制研究亟需解決的難點(diǎn)。

編輯 | Yudong

本文原載《中國研究》第29期，原題為《“部門型”項(xiàng)目管理模式——中央對(duì)地方專項(xiàng)資金的分配與管理機(jī)制研究》。歡迎個(gè)人分享，媒體轉(zhuǎn)載請(qǐng)聯(lián)系版權(quán)方。